суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.,Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С.
за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) до Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - АТ «НАК «Нафтогаз України», Компанія), ОСОБА_1 , Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін) про припинення дії контракту
Короткий виклад історії справи
У липні 2021 року НАЗК звернулося до суду з указаним позовом.
При цьому зазначало, що відповідно до вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) на реалізацію своїх повноважень та у зв`язку з численними повідомленнями про можливе порушення ОСОБА_1 вимог статті 26 Закону № 1700-VII здійснило перевірку обставин призначення останнього на посаду голови АТ «НАК «Нафтогаз України».
У період з 21 грудня 2020 року до 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабміну від 21 грудня 2020 року № 1603-р, неодноразово брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України».
28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави, на підставі постанови Кабміну від 28 квітня 2021 року № 367-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України».
29 квітня 2021 року АТ «НАК «Нафтогаз України» в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.
АТ «НАК «Нафтогаз України» є акціонерним товариством, єдиним засновником і акціонером якого є держава. Функції управителя Компанії від імені держави здійснює Кабмін.
Відповідно до пункту 10 статуту АТ «НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою Кабміну від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови Кабміну від 26 жовтня 2020 року № 997), АТ «НАК «Нафтогаз України» є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.
НАЗК зазначало, що оскільки ОСОБА_1 , виконуючи обов`язки міністра енергетики України, безпосередньо брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ «НАК «Нафтогаз України», яке є юридичною особою приватного права, йому заборонено протягом року до дня припинення виконання функцій держави укладати трудові договори (контракти) з цією юридичною особою.
Передбачене в пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження діє незалежно від того, чи особа працювала на посаді до звільнення весь рік чи його частину, та акцентоване на фактичному прийнятті рішень чи участі у прийнятті рішень щодо діяльності юридичної особи приватного права. Участь у прийнятті рішення щодо діяльності юридичної особи може бути пов`язана з реалізацією особою своїх безпосередніх владних повноважень або зумовлюватись певною процедурою прийняття такого рішення, навіть якщо воно приймається іншою особою.
Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, установлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення. Крім того, безпосередньо умовами самого контракту установлено, що цей контракт може бути припинений з підстав, передбачених законодавством.
На переконання НАЗК, укладення ОСОБА_1 трудового договору (контракту) з АТ «НАК «Нафтогаз України» здійснено всупереч пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII, оскільки на ОСОБА_1 розповсюджувались обмеження, передбачені цим Законом. Ці обставини є підставою для припинення вказаного контракту відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII та пункту 7-1 частини першої статті 36 КЗпП.
Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
НАЗК встановило факт порушення визначеної у пункті 1 статті першої статті 26 Закону № 1700-VII заборони у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту) між АТ «НАК «Нафтогаз України» та головою правління товариства ОСОБА_1, колишнім виконувачем обов`язків міністра енергетики України, та звернулось до суду з позовом про припинення зазначеного трудового договору (контракту).
Метою звернення до суду із цим позовом є захист державних інтересів, які з урахуванням положень Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції полягають у необхідності неухильного дотримання принципів та механізмів запобігання корупції, забезпечення державою, у тому числі судами, усунення наслідків вчинення правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також у забезпеченні належної реалізації своїх повноважень НАЗК як органом, який протидіє корупції.
На переконання НАЗК, обставини цієї справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Позивач просив припинити дію контракту від 29 квітня 2021 року № 1, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» з головою правління цього товариства ОСОБА_1
21 липня 2021 року ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва відмовлено НАЗК у відкритті провадження у справі. Роз`яснено, що вказані позовні вимоги необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції керувався тим, що згідно із частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. За статтею 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
З урахуванням викладеного та положень статей 2, 4, 19, 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС ), правового статусу сторін у справі суд зробив висновок, що спір, який існує між сторонами, є публічно-правовим.
Крім того, суд урахував, що підставою для укладення контракту від 29 квітня 2021 року № 1 було розпорядження Кабміну від 28 квітня 2021 року № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».
22 вересня 2021 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу НАЗК залишено без задоволення, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року - без змін.
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, та зазначив, що, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту з посиланням на порушення статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не для захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
У цьому випадку НАЗК діє як суб`єкт владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
25 жовтня 2021 року НАЗК подавало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що укладення та припинення трудового договору (контракту) з головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» не пов`язано з реалізацією публічної влади. Предметом розгляду у цій справі є законність підстави набуття ОСОБА_1 права на працю, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Крім того, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які спори, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Визначаючи предметну юрисдикцію, суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин справи.
У відзиві АТ «НАК «Нафтогаз України» на касаційну скаргу представник акціонерного товариства просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, вважаючи, що суди зробили обґрунтований висновок про звернення НАЗК до суду саме як суб`єкта владних повноважень та у межах виконання ним владних управлінських функцій, що з погляду предметної юрисдикції характеризується як публічно-правовий спір та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Кабмін у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, бо позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом на підставі статті 26 Закону № 1700-VII, реалізував свої повноваження як суб`єкт своїх владних повноважень.
За Законом № 1700-VII у випадку виявлення порушень його вимог НАЗК має повноваження внести припис. Одним із відповідачів НАЗК визначило Кабмін, який теж є суб`єктом владних повноважень і приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.
Спір є адміністративним, незважаючи на відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звертатися з позовом саме до адміністративного суду. Юрисдикцію суду треба визначати не за такою вказівкою, а за суб`єктним складом і типом правовідносин.
26 листопада 2021 року з відзивом на касаційну скаргу звертався представник ОСОБА_1 , який зазначив, що НАЗК не є роботодавцем ОСОБА_1 , тобто не є учасником трудових правовідносин, про припинення яких заявлено позов. Позивач обґрунтовує свої вимоги порушенням частини першої статті 26 Закону № 1700-VII у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту), а своє право на звернення до суду - реалізацією владних повноважень, визначених статтею 26 цього Закону, у разі виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першою вказаної статті.
Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 12 січня 2022 року передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9 листопада 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу НАЗК задоволено частково. Ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року змінено з викладенням мотивувальної частини судових рішень у редакції цієї постанови. Абзац другий резолютивної частини ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року змінено: роз`яснено НАЗК, що з указаним позовом необхідно звертатись у порядку господарського судочинства.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 9 листопада 2022 року дійшла висновку про те, що позов у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у спірних правовідносинах ні НАЗК, ні Кабмін не здійснюють публічно-владних управлінських функцій. Реалізація НАЗК своїх повноважень вносити припис у випадку виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь. Крім того, припис НАЗК не був передумовою для звернення до суду з вимогою щодо припинення контракту з головою правління Компанії.
Переважна більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що вимога, яку заявило НАЗК, належить до юрисдикції господарського суду. Повноваження НАЗК на звернення з позовною заявою про припинення трудового договору (контракту) є повноваженням звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4, частина третя статті 41 Господарського процесуального кодексу України).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Із такими висновками не погоджуємося та висловлюємо окрему думку відповідно до статті 35 ЦПК.
Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. «вирішена справа»), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов`язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень («що вирішено - вирішено і не має переглядатися до безмежності»). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
На розгляд Великої Палати Верховного Суду поставлено питання юрисдикції спору за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» із головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1
У позовній заяві НАЗК посилається на вимоги частини першої статті 56 та частини першої статті 19 ЦПК, зазначаючи, що обставини справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
Згідно із частинами першою та другою статті 4 ЦПК кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
У випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах (частина перша статті 56 ЦПК).
У частині першій статті 19 ЦПК визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У пунктах 2, 7 частини першої статті 4 КАС надано визначення таких термінів:
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Визначення «суб`єктів владних повноважень» надано також у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» - це органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Перелік категорій справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, визначено у статті 19 КАС.
Так, пунктом 5 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Велика Палата Верховного Суду послідовно, як у постановах від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20 (провадження № 14-17цс21), від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18), так і інших, вказала, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Статтею 46 КАС визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Таким чином, суб`єкт владних повноважень може звернутися з адміністративним позовом до фізичної чи юридичної особи лише у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі, тобто якщо йому таким законом надано право на звернення до суду.
Позивачем у справі, що розглядається, є НАЗК.
Згідно з вимогами статті 4 Закону № 1700-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
НАЗК, у межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтрольним їй та підзвітний Кабміну.
НАЗК утворюється Кабміном відповідно до Конституції України, цього та інших законів України. Питання діяльності НАЗК у Кабміні представляє Голова НАЗК.
Повноваження НАЗК закріплені у статті 11 названого Закону, якими, зокрема, є:
- проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції;
- здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.
За вимогами статті 12 Закону № 1700-VII НАЗК з метою виконання покладених на нього повноважень має, зокрема, такі права:
- проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, юридичних особах публічного права та юридичних особах, зазначених у частині другій статті 62 цього Закону, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм, функціонування внутрішніх і регулярних каналів повідомлення про можливі факти корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, захисту викривачів;
- вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів;
- звертатися до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з порушенням встановлених цим Законом вимог та обмежень, визнання недійсними правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення.
За частиною шостою зазначеної статті у випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, захисту викривачів або іншого порушення цього Закону НАЗК вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності. Припис НАЗК є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису НАЗК посадова особа, якій його адресовано, інформує НАЗК упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.
Тобто НАЗК є органом державної влади, який належить до системи виконавчої влади і наділений специфічним правовим статусом, який при реалізації визначених статтями 11, 12 Закону № 1700-VII прав і повноважень забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
До суб`єктів, на які поширюється дія Закону № 1700-VII, зокрема, відносяться Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем`єр-міністр України, Перший віце-прем`єр-міністр України, віце-прем`єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабміну, та їх заступники (пункт 1 частини першої статті 3).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VIIособам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняєтьсяпротягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.
Порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору (абзац перший частини другої статті 26 Закону № 1700-VII).
Вказана норма Закону № 1700-VII також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 КЗпП, у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, встановлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення.
Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту).
Аналізуючи положення розділу IV Закону № 1700-VІІ можна зробити висновок, що закріплене законом право НАЗК звертатися до суду є елементом розробленого законодавцем механізму запобігання корупційним правопорушенням через дотримання особами обмежень після припинення діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування.
Звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту і мотивуючи такий позов порушеннями статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
У цьому випадку дії НАЗК здійснюються ним як суб`єктом владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду.
Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Законодавство України не містить визначення публічного інтересу. Науковці визначають публічний інтерес як важливі для значної кількості фізичних та юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються публічною адміністрацією.
Публічний інтерес спрямований на досягнення балансу між інтересами держави, суспільства, його елементів і окремого індивіда. Саме у віднайденні цього балансу між різними інтересами, у тому числі і часто протилежними, полягає публічний інтерес.
Таким чином, діючи з метою задоволення публічного інтересу, публічна адміністрація зобов`язана віднаходити такі рішення, які будуть оптимальними та враховувати інтереси держави, суспільства, окремої людини, досягаючи балансу.
Діяльність органу публічної адміністрації має бути спрямована на задоволення публічного інтересу - забезпечення функціонування суспільства та держави, належну реалізацію закріплених законом повноважень. Реалізуючи свою компетенцію, орган публічної адміністрації діє на основі публічного інтересу.
Публічний інтерес також полягає у необхідності дотримання меж цієї компетенції та безумовного дотримання обмежень, які встановлені законом.
Відповідно до абзацу другого статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З аналізу цієї норми можна зробити висновок, що суб`єкт владних повноважень не може мати приватних інтересів. Інтереси суб`єкта владних повноважень є виключно публічними, оскільки вони суворо обмежені законодавчо визначеною компетенцією НАЗК.
У випадку протиставлення публічного та приватного інтересу як правових категорій, які є детермінантами дій органу публічної адміністрації та особи, варто наголосити, що орган публічної адміністрації завжди зобов`язаний діяти на основі публічного інтересу, як представник публічної влади, в той же час людина завжди діє на основі приватного інтересу.
НАЗК, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту і мотивуючи такий позов порушеннями статті 26 Закону № 1700-VІІ, діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав і з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Вчинення НАЗК відповідних дій (подання позову до суду на підставі частини другої статті 26 Закону № 1700-VІІ) зумовлено публічним інтересом у тому, щоб нівелювати корупцію як негативне суспільне явище.
Звернення до суду для припинення трудового договору (контракту) у випадках, якщо він укладений з порушенням обмежень, є складовою цілісного механізму запобігання корупційним правопорушенням, передбаченого статтею 26 Закону № 1700-VІІ, тому доцільним є зберігати єдину юрисдикційну належність цих спорів для формування стабільної та послідовної судової практики.
Враховуючи викладене, вважаємо, що спір за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ «НАК «Нафтогаз України» із головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України» ОСОБА_1, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, інший висновок породжує правову невизначеність у таких правовідносинах.
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була відмовити у задоволенні касаційної скарги НАЗК, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року - залишити без змін.
Судді: О. Б. Прокопенко