Постанова

Іменем України

23 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 310/1981/17

провадження № 61-17421св21

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Фаловської І. М.,

суддів: Карпенко С. О., Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Сердюка В. В., Стрільчука В. А.,

учасники справи:

позивач - Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави,

відповідачі: Бердянська міська рада Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (правонаступником якого є ОСОБА_3 ), ОСОБА_3 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Запорізької обласної прокуратури на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 21 вересня 2020 року у складі судді Дністрян О. М. та постанову Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року у складі колегії суддів Гончар М. С., Маловічко С. В., Подліянової Г. С.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2017 року керівник Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування пункту 5.4 рішення ради, визнання права власності та витребування земельної ділянки.

Позовну заяву мотивував тим, що Бердянська міська рада Запорізької області 20 листопада 2014 року прийняла рішення № 23, пунктом 5.4 якого затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,0980 га, кадастровий номер :01:012:0214, на АДРЕСА_1 , для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

На підставі цього рішення ради державний реєстратор речових прав на нерухоме майно 02 грудня 2014 року видав ОСОБА_1 свідоцтво № НОМЕР_1 про право власності на зазначену земельну ділянку.

Надалі ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 04 грудня 2015 року продала земельну ділянку ОСОБА_4 .

Позивач вважає, що пункт 5.4 спірного рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 20 листопада 2014 року № 23 підлягає визнанню незаконним та скасуванню, а земельну ділянку необхідно повернути за належністю територіальній громаді м. Бердянська у зв`язку з порушенням органом місцевого самоврядування вимог статей 59, 60, 61 ЗК України, статей 59, 85, 88, 90 ВК України та пункту 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок при прийнятті відповідного рішення.

Проект землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки погоджено та затверджено з порушенням вимог водного та земельного законодавства.

Позивач зазначив, що на підставі листа керівника Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області від 28 лютого 2017 року Приватне підприємство «Азовгеопроект» провело геодезичне дослідження розташування спірної земельної ділянки відносно урізу води Азовського моря.

Результати цього дослідження оформлені у вигляді ситуаційної схеми, відповідно до якої виділена ОСОБА_1 оспореним пунктом рішення міської ради земельна ділянка знаходиться в межах міста Бердянська та в межах визначеної статтею 88 ВК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря, а саме на відстані 170,8 м від урізу води Азовського моря.

Позивач вважав, що спірна земельна ділянка взагалі не могла бути передана у приватну власність. Проте у затвердженому оскарженим пунктом рішення Бердянської міської ради від 20 листопада 2014 року № 23 проекті землеустрою розміри і межі прибережної захисної смуги Азовського моря не враховані, що унеможливлює відведення такої земельної ділянки.

Бердянська міська рада під час прийняття пункту 5.4 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 20 листопада 2014 року № 23 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам» порушила вимоги земельного та водного законодавства, що свідчить про протиправність дій Бердянської міської ради, а тому це рішення в цій частині є незаконним та підлягає скасуванню.

Оскільки ОСОБА_1 незаконно набула і у подальшому незаконно відчужила на користь ОСОБА_4 право власності на цю земельну ділянку, яка підлягає поверненню територіальній громаді міста Бердянська на підставі статті 388 ЦК України,

позивач просив суд:

визнати незаконним та скасувати пункт 5.4 рішення п`ятдесят першої сесії Бердянської міської ради Запорізької області VI скликання від 20 листопада 2014 року № 23 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам»;

визнати право власності на земельну ділянку за територіальною громадою м. Бердянська в особі Бердянської міської ради;

витребувати у ОСОБА_4 в комунальну власність територіальної громади м. Бердянська в особі Бердянської міської ради земельну ділянку, площею 0,098 га, кадастровий номер :01:012:0214, яка знаходиться на АДРЕСА_1 .

Бердянський міськрайонний суд Запорізької області ухвалою від 26 лютого 2019 року замінив первісного відповідача ОСОБА_4 її правонаступниками ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Бердянський міськрайонний суд Запорізької області рішенням від 21 вересня 2020 року у позові відмовив.

Рішення суд першої інстанції мотивував тим, що оскільки спірна земельна ділянка знаходиться у межах м. Бердянська, а проект землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги на час винесення оскарженого рішення не узгоджений, не можна керувався тим, що беззаперечно розмір захисної смуги становить два кілометри від урізу води, оскільки у цьому разі цей розмір повинен бути встановлений з урахуванням конкретних умов забудови.

Позивач не довів, що під час погодження проекту землеустрою інші контролюючі органи встановили факти віднесення спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги або до водоохоронної зони, а також що ці органи та міська рада при прийнятті рішення не взяли до уваги положення абзацу третього пункту 10.17 Державних будівельних норм 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, та приписи існуючої містобудівної документації, урахувавши існуючі конкретні умови забудови населеного пункту та містобудівні обмеження.

Спірна земельна ділянка розташована в адміністративних межах м. Бердянська, отже, рішення Бердянська міська рада прийняла в межах своїх повноважень, відповідно до вимог чинного законодавства, з урахуванням існуючої містобудівної документації та відомостей, викладених у висновках органів, на які державою покладено функції щодо здійснення контролю за використанням земель, про погодження проекту землеустрою земельної ділянки з кадастровим номером :01:012:0214.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

На рішення місцевого суду Запорізька обласна прокуратура подала апеляційну скаргу.

Запорізький апеляційний суд ухвалою від 15 вересня 2021 року залучив ОСОБА_3 як правонаступника відповідача ОСОБА_2 .

Запорізький апеляційний суд постановою від 15 вересня 2021 року апеляційну скаргу Запорізької обласної прокуратури залишив без задоволення, рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 21 вересня 2020 року - без змін.

Постанову суд апеляційної інстанції мотивував тим, що місцевий суд дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову у цій справі.

Апеляційний суд врахував той факт, що на час апеляційного перегляду цієї справи стаття 88 ВК України викладена в іншій редакції з 24 липня 2021 року, яка покращує положення відповідачів у цій справі.

Враховуючи, що спірна земельна ділянка знаходиться на відстані 178 м, то остання на теперішній час, навіть, вже не входить у законодавчо визначений розмір прибережної захисної смуги 100 м біля урізу Азовського моря.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у жовтні 2021 року до Верховного Суду, Запорізька обласна прокуратура, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Підставою для відкриття касаційного провадження Запорізька обласна прокуратура зазначила неврахування висновків щодо застосування статті 58 Конституції України, статті 5 ЦК України, статей 59, 60, 83 ЗК України, статей 85, 88, 90 ВК України, положень абзацу 3 пункту 10.17 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Державного комітету України у справах містобудування і архітектури від 17 квітня 1992 року № 44, у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, а також постановах Верховного Суду від 18 серпня 2021 року у справі № 361/1685/18, від 21 квітня 2021 року у справі № 361/1686/18, від 21 липня 2021 року у справі № 330/1378/18, від 14 квітня 2021 року у справі № 330/1379/18, від 02 грудня 2020 року у справі № 310/5980/13-ц, від 09 березня 2021 року у справі № 310/228/15-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/1655/14-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/282/15, від 22 вересня 2021 року у справі № 483/110/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20, від 22 червня 2021 року у справі № 915/1912/19, від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556.

Касаційну скаргу мотивувала тим, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 60 ЗК України та статтею 88 ВК України, з урахуванням законодавчих обмежень щодо їх забудови і використання.

Зазначила, що законодавство України обмежує передачу у приватну власність земель водного фонду, за винятком передання за рішенням уповноваженого органу тільки замкнених природних водойм (загальною площею до 3 гектарів). Ці обмеження, визначені у пункті «ґ» частини третьої статті 83 і в частині другій статті 59 ЗК України. Наслідки недотримання вимог закону є передбачуваними для будь-якої особи, яка набула земельну ділянку водного фонду, що не є замкненою природною водоймою загальною площею до 3 гектарів.

Інших випадків, які б передбачали надання у приватну власність земель водного фонду, законодавство не містить.

Вважає, що суди дійшли неправильних висновків про те, що врахування при виділенні окремої земельної ділянки умов забудови населеного пункту нівелює необхідність встановлення прибережної захисної смуги та водоохоронної зони за відповідною проектною землевпорядною чи містобудівною документацією.

На думку заявника, посилання судів першої та апеляційної інстанцій на положення абзацу третього пункту 10.17 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» є помилковим, оскільки вони не регулюють спірні правовідносини.

Дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції помилково врахував норми статті 88 ВК України у редакції, яка набрала чинності після 6 років з моменту виникнення спірних правовідносин, та не взяв до уваги приписи частини першої статті 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи).

У грудні 2021 року до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ОСОБА_3 просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Суди встановили, що Бердянська міська рада рішенням від 20 листопада 2014 року № 23 (пункт 5.4) затвердила проект землеустрою щодо відведення та передала у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,0980 га (кадастровий номер :01:012:0214), з наданням поштової адреси: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах норм безоплатної приватизації (т.1, а. с.13).

За нотаріально посвідченим договору купівлі-продажу від 04 грудня 2014 року № 2688 ОСОБА_1 продала, а ОСОБА_4 придбала земельну ділянку, площею 0,0980 га (кадастровий номер :01:012:0214), на АДРЕСА_1 (т. 1, а. с. 14-16, т. 2, а. с. 134-135).

ОСОБА_4 померла ІНФОРМАЦІЯ_1 (т. 1, а. с. 115).

Спадкоємцями ОСОБА_4 є її чоловік - ОСОБА_2 та син - ОСОБА_3 , які на момент відкриття спадщини проживали з нею у АДРЕСА_2 (т. 1, а. с. 152), отже, враховуючи частину другу статті 1268 ЦК України, є такими, що прийняли спадщину, оскільки протягом строку, встановленого статтею 1270 цього Кодексу, не заявили про відмову від неї (т. 1, а. с. 136-138).

Відповідно до листа від 21 січня 2020 року № 01-0336/28 проект землеустрою щодо організації та встановлення меж земель водного фонду та водоохоронних зон у межах м. Бердянська Запорізької області до Виконавчого комітету Бердянської міської ради, погоджений у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, не надходив.

Бердянська міська рада рішення про затвердження зазначеної документації із землеустрою не приймала.

Відповідно до пояснювальної записки до Генерального плану м. Бердянська, затвердженого рішенням шістдесят восьмої сесії Бердянської міської ради V скликання від 25 червня 2009 року № 8, в Генеральному плані планувальні обмеження природоохоронного значення представлені системою прибережних захисних смуг Азовського моря, озер та округом і зонами санітарної охорони курорту (т. 2, а. с. 124-126).

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.

Згідно з абзацом першим частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.

Межі розгляду справи судом

Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

Касаційну скаргу слід задовольнити частково.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частин першої та другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Відмовляючи у позові, місцевий суд, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спірна земельна ділянка знаходиться у межах м. Бердянська, а проект землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги на час винесення оскарженого рішення не узгоджений, тому не можна виходити з того, що беззаперечно розмір захисної смуги становить два кілометри від урізу води, оскільки у цьому разі цей розмір повинен бути встановлений з урахуванням конкретних умов забудови.

Зазначив, що спірна земельна ділянка розташована в адміністративних межах міста Бердянська, а тому рішення Бердянська міська рада прийняла в межах своїх повноважень, відповідно до вимог чинного законодавства, з урахуванням існуючої містобудівної документації та відомостей, викладених у висновках органів, на які держава поклала функції щодо здійснення контролю за використанням земель, про погодження проекту землеустрою земельної ділянки з кадастровим номером :01:012:0214.

З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій повністю погодитися не можна, оскільки вони дійшли їх унаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Підставою для відкриття касаційного провадження є неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків щодо застосування статті 58 Конституції України, статті 5 ЦК України, статей 59, 60, 83 ЗК України, статей 85, 88, 90 ВК України, положень абзацу 3 пункту 10.17 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Державного комітету України у справах містобудування і архітектури від 17 квітня 1992 року № 44, у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, а також постановах Верховного Суду від 18 серпня 2021 року у справі № 361/1685/18, від 21 квітня 2021 року у справі № 361/1686/18, від 21 липня 2021 року у справі № 330/1378/18, від 14 квітня 2021 року у справі № 330/1379/18, від 02 грудня 2020 року у справі № 310/5980/13-ц, від 09 березня 2021 року у справі № 310/228/15-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/1655/14-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/282/15, від 22 вересня 2021 року у справі № 483/110/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20, від 22 червня 2021 року у справі № 915/1912/19, від 15 липня 2021 року у справі № 1.380.2019.004556.

Щодо вимог про визнання незаконним та скасування пункту 5.4 рішення ради

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), на які посилався заявник, зазначила, що відповідно до статті 2 Закону України «Про охорону земель» об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Статтями 19, 20 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема землі сільськогосподарського призначення й землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Згідно з пунктом «а» статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України передбачено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об`єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434 в редакції, чинний на час виникнення спірних правовідносин (наказ втратив чинність на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 червня 2017 року № 217), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.

Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

У постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, на яку також послався заявник, як на приклад неоднакового застосування норми права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, щоз огляду на цільове призначення спірної земельної ділянки як ділянки водного фонду, що не могла передаватися у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, суди попередніх інстанцій правильно виснували про те, що і передання цієї ділянки у приватну власність нібито із земель сільськогосподарського призначення, і подальша зміна її цільового призначення на землі громадської забудови є протиправними.

Вимоги прокурора про визнання рішень № 10 і № 31 незаконними та скасування у частині є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника. Задоволення судами цих вимог є ефективним способом захисту такого права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки.

У справі, яка переглядається, суди встановили, що пунктом 5.4 рішення від 20 листопада 2014 року № 23 Бердянська міська рада затвердила проект відведення земельної ділянки та передала у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,0980 га, в межах норм безоплатної приватизації, з наданням поштової адреси: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

04 грудня 2014 року ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу відчужила зазначену земельну ділянку ОСОБА_4 , спадкоємцем якої є ОСОБА_3 .

Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

Отже, підставами для визнання недійсним акта (рішення) є його невідповідність вимогам законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Згідно з частиною першою статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Враховуючи те, що під час прийняття пункту 5.4 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 20 листопада 2014 року № 23 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок громадянам» Бердянська міська рада порушила вимоги чинного на той час земельного, водного та містобудівного законодавства щодо підстав та порядку надання земельної ділянки у власність ОСОБА_1 з огляду на те, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря, тому зазначений пункт рішення є незаконним та підлягає скасуванню.

Подібні за змістом висновки висловлені у постановах Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 330/1379/18, від 02 грудня 2020 року у справі № 310/5980/13-ц, від 09 березня 2021 року у справі № 310/228/15-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/1655/14-ц, від 07 квітня 2021 року у справі № 310/282/15, зазначених заявником.

Щодо визнання права власності та витребування земельної ділянки

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17-ц (провадження № 14-317цс19), зазначеній заявником, як приклад неоднакового застосування норми права, міститься висновок про те, що за змістом статей 15, 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.

Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача.

Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника.

Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. Глава 29 ЦК України передбачає, зокрема, такі способи захисту права власності, як витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов) та усунення перешкод у реалізації власником права користування та розпорядження його майном (негаторний позов).

Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).

Перелік способів захисту земельних прав викладений у частині третій статті 152 ЗК України. Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, зокрема визначеним зазначеною частиною, або ж іншим способом, який передбачений законом.

Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.

Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу

Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.

На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, допоки існують правовідносини та правопорушення.

Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння, порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу, допоки триватиме порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.

Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) вказала, що питання розмежування віндикаційного та негаторного позовів висвітлювалось і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18). Зокрема, в пункті 39 зазначено, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду; в пункті 89 зазначено, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника. З огляду на усталену практику Великої Палати Верховного Суду, з метою більш чіткого і ясного викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду вважає доцільним частково відступити від зазначених висновків шляхом такого уточнення: визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння; особа, до якої перейшло право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника, включаючи право володіння.

У пункті 46 постанови від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19), на яку посилався заявник, пункті 81 постанови від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду, тобто на вказану вимогу не поширюється позовна давність.

Таким чином, у справі, що переглядається, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права у вигляді витребування земельної ділянки є неефективним, оскільки задоволення порушеного права має бути захищено у спосіб шляхом повернення спірної земельної ділянки у власність територіальної громади на підставі статті 391 ЦК України та частини другої статті 152 ЗК України, а не на підставі статей 392, 388 ЦК України, як просив прокурор.

Тому Верховний Суд вважає, що в частині вимог про визнання права власності та витребування земельної ділянки необхідно відмовити, як у неналежному способі захисту.

Виходячи з викладеного, доводи касаційної скарги щодо неврахування висновків Верховного Суду частково знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом касаційної інстанції, судові рішення необхідно скасувати та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 412 ЦПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зважаючи на те, що у справі не вимагається збирання або додаткової перевірки чи оцінки доказів, обставини справи встановлені судом повно, однак суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.

Щодо судових витрат

Відповідно до підпунктів «б» та «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про новий розподіл судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Таким чином, судові витрати, враховуючи часткове задоволення позову (одна немайнова вимога), понесені позивачем у суді першої інстанції у сумі 1 600,00 грн, у суді апеляційної інстанції у сумі 2 400,00 грн та у суді касаційної інстанції у сумі 3 200,00 грн, підлягають стягненню з відповідачів пропорційно розміру задоволених вимог.

Керуючись статтями 402, 409, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 21 вересня 2020 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 15 вересня 2021 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити частково.

Визнати незаконним та скасувати пункт 5.4 рішення п`ятдесят першої сесії Бердянської міської ради Запорізької області VI скликання від 20 листопада 2014 року № 23 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам».

У решті вимог відмовити.

Стягнути з Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_3 на користь Запорізької обласної прокуратури по 2 400,00 грн судових витрат з кожного.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий І. М. Фаловська
Судді: С. О. Карпенко С. Ю. Мартєв В. В. Сердюк В. А. Стрільчук