Ухвала

19 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 295/15069/21-ц

провадження № 61-6402св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),

суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О., Усика Г. І., Яремка В. В.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідачі: Держава України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державна казначейська служба України,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року у складі колегії суддів: Павицької Т. М., Трояновської Г. С., Миніч Т. І.,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Держави України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним.

Вимоги обґрунтовані тим, що вона є потерпілою від Чорнобильської катастрофи категорії 1 та їй встановлено ІІІ групу інвалідності безтерміново внаслідок захворювання, пов`язаного з впливом аварії на ЧАЕС, у зв`язку з чим вона перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду в Житомирській області, отримує пенсію як особа з інвалідністю, яка пов`язана з аварією на ЧАЕС та на її поширюються дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХII.

Рішенням Конституційного суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(II)2021 визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), частину третю статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХII у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми активами мінімальні розмірі пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Частина третя статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХII у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII втратила чинність через три місяці після ухвалення вказаного рішення Конституційного Суду України, а саме з 07 липня 2021 року.

У пункті 4 свого Рішення Конституційний Суд України констатував, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХII мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього закону в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просила стягнути з держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України, шляхом безспірного списання з єдиного казначейського рахунку Державною казначейською службою України на її користь на відшкодування майнової шкоди у вигляді недоотриманих пенсійних виплат, завданої законом, що визнаний неконституційним, за період із 24 вересня 2020 року до 30 червня 2020 року включно, у розмірі 79 348,99 грн.

Рішенням Богунського районного суду м. Житомира від 01 лютого 2022 року у складі судді Перекупка І. Г. у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою майнової чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на даний час не прийнятий.

Положення статті 1175 ЦК України не поширюються на спірні правовідносини, оскільки ця стаття врегульовує відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не законом, визнаним неконституційним.

У діях Управління пенсійного фонду України в Житомирській області відсутні будь-які порушення закону, Управління діяло в межах, на підставі та у спосіб, передбачені законами України, тому вимога про стягнення матеріальної шкоди є необґрунтованою.

Постановою Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року рішення Богунського районного суду м. Житомира від 01 лютого 2022 року скасовано. Провадження у справі закрито. Повідомлено ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи належить до юрисдикції адміністративних судів.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що предметом спору є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Зазначений правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі № 757/63985/16 .

Отже, спір стосовно недоотриманої суми пенсії, яку позивач визначила як майнова шкода є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги

У липні 2022 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року, в якій просить скасувати вказане судове рішення та передати справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. У касаційній скарзі вказує на те, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові посилається на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного суду від 04 березня 2020 року у справі № 757/63983/16, але їх неможливо застосовувати до цієї справи, оскільки правовідносини у справах № 757/63983/16 та № 295/15069/21 не є подібними, тобто наразі відсутні висновки Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Обставини, встановлені судами

ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду в Житомирській області з 21 травня 2020 року та отримує пенсію по інвалідності згідно із Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

З 01 липня 2021 року ОСОБА_1 отримує пенсію в розмірах, встановлених Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб».

Відповідно до частини третьої статті 54 Закону № 796-XIIу редакції Закону № 76-VIII, яка набрала чинності з 01 січня 2015 року, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначаються актами Кабінету Міністрів України з відповідних питань.

Мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, визначено у Порядку обчислення пенсії № 1210, зі змінами.

Рішенням Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18) за конституційною скаргою громадянина України ОСОБА_2 та інших громадян України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу І Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), частину третю статті 54 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи та визначено, що вона втрачає чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього Закону у редакції Закону № 76-VIII. Конституційний Суд України у своєму Рішенні зазначив, що з метою реального поновлення у правах громадян України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, Конституційний Суд України вважає, що держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 76-VIII.

Вказані положення статті 54 Закону № 796-XIIвтратили чинність з 07 липня 2021 року.

Звертаючись до суду із позовом, вказувала на те, що їй завдана майнова шкода, яка складається із неодержаних нею доходів (пенсійних виплат), які можна було б реально одержати за звичайних обставин (за умови застосування статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII), якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акта.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову виходив із того, що положення статті 1175 ЦК України не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки вона врегульовує відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не законом, визнаним неконституційним. Крім того, в діях Управління пенсійного фонду України в Житомирській області відсутні будь-які порушення закону, оскільки Управління діяло в межах, на підставі та у спосіб, передбачені законами України.

Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив із того, що предметом спору є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Також суд вказав, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі № 757/63985/16 сформульовано висновок про те, що спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Розглядаючи цю справу, обговоривши доводи заявника,колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.

Обґрунтування підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

Стаття 403 ЦПК України визначає підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

Відповідно до частини третьої наведеної статті суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

Верховний Суд вже розглядав справи за аналогічними підставами та предметом позову у подібних правовідносинах.

Так, у справі № 751/6859/21 позивачка звернулася до суду із позовом про відшкодування майнової шкоди завданої визнання неконституційною частини третьої статті 54 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», у редакції Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Позивачка вважала, що неконституційність закону, встановлена Конституційним Судом України, є підставою для застосування наслідків, передбачених у статті 1175 ЦК України, оскільки регламентована цією нормою цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям нормативно-правових актів, визнаних незаконними, стосується також і випадків визнання неконституційними законів. Зважаючи на те, що встановлення невідповідності Конституції України правового акта або його частини передує зверненню до суду із вимогою відшкодувати завдану шкоду і виступає визначальною передумовою для такого звернення, остання має розглядатися у порядку цивільного судочинства.

Позивачка зазначала, що завдана їй майнова шкода складається із доходів, які вона могла б реально одержати за звичайних обставин (за умови застосування частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ), якби її право не було порушено застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акта (частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 76-VIII). Вказувала, що сума завданої їй шкоди за період з 01 січня 2015 року по 31 серпня 2021 року становить 411 090 грн: (664 290 грн (кошти, які б вона мала отримати) - 253 200 грн (фактично отримані нею кошти) = 411 090 грн (сума завданої шкоди).

Верховний Суд у постанові від 08 червня 2022 року, залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову, виходив із того, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не може здійснюватися в іншому, ніж у встановленому закономпорядку.

Разом з тим закон, який би встановлював порядок відшкодування державою майнової чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги Конституційного Суду України, що вказані у його Рішенні № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18), не прийнятий. Про вказане йдеться й в ухвалі ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява № 54904/08), на яку посилається ОСОБА_1 у касаційній скарзі.

Крім того, суд вважав, що положення статті 1175 ЦК Українине поширюються на спірні правовідносини, так як вони регламентують відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не дії закону, який визнаний неконституційним.

У іншій справі № 552/741/22 позивач, звертаючись до суду із позовом вказав, що внаслідок застосування до нього положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28 грудня 2014 року, які в подальшому визнані неконституційними рішенням Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18), йому завдано майнової шкоди, розмір якої відповідає розміру недоплаченої йому пенсії. Вказував, що його право на відшкодування майнової шкоди за рахунок держави прямо передбачено в пункті 4 вказаного рішення КСУ. Зазначав, що мав правомірні очікування на отримання пенсії в розмірі, визначеному Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року в редакції Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 06 червня 1996 року, однак унаслідок застосування до нього неконституційних положень закону був позбавлений майна (виплат), на яке мав право. Акцентував на тому, що в порушення вимог статті 152 Конституції України та приписів рішення Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18) держава не розробила механізм відшкодування шкоди, заподіяної особам унаслідок застосування до них неконституційних положень законодавства в частині визначення розміру пенсії.

Просив суд ухвалити рішення, яким стягнути за рахунок коштів державного бюджету України майнову шкоду, що полягає в недоотриманні в період з 01 січня 2015 року по 01 липня 2021 року в розмірі 463 517,59 грн частини пенсії, визначеної відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»з урахуванням визнання неконституційними положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28 грудня 2014 року.

Ухвалою Київського районного суду міста Полтави від 17 лютого 2022 року, залишеною без змін постановою Полтавського апеляційного суду від 28 квітня 2022 року, відмовлено у відкритті провадження в справі.

Верховний Суд у постанові від 14 вересня 2022 року, погоджуючись з висновками судів про відмову у відкритті провадження у справі, зробив висновок про те, що спір у справі № 552/741/22 є публічно-правовим. Намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин та обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди й обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже, не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Крім того, в обґрунтування своєї позиції щодо належності такого спору до юрисдикції адміністративних судів Верховний Суд вказав на висновки, сформульовані у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року в справі № 400/4436/20 (адміністративне провадження № К/9901/5280/21): «ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що майнова шкода була йому завдана законом, який було визнано неконституційним, у розмірі 17 150,00 грн у вигляді недоотриманої щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій у 2017, 2018 та 2019 роках, який він би реально міг одержати, якби окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу Українине діяло на момент виплати йому цієї щорічної разової грошової допомоги. […] Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції застосувала Велика Палата Верховного Суду в справах № 757/63985/16 (постанова від 04 березня 2020 року), № 520/17342/18 (постанова від 09 лютого 2021 року), № 686/23445/17 (постанова від 05 червня 2019 року)».

Аналіз висновків, сформульованих у постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 08 червня 2022 року у справі № 751/6859/21 та від 14 вересня 2022 року № 552/741/22, діє під стави для висновку, що між судовими колегіями різних судових палат Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду існує відмінна практика з питання визначення юрисдикційної належності спорів про відшкодування шкоди, завданої дією закону, що визнаний неконституційним.

Разом з тим існування висновків, сформульованих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 400/4436/20 також дає підстави для висновків, що і між касаційними судами різної юрисдикції також існує різний підхід при визначені юрисдикції наведеної категорії спорів.

Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вважає, що наявні підстави, визначені частиною третьої статті 403 ЦПК України, для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважає за необхідне відступити від висновків, сформульованих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 400/4436/20.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Статтею 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Відповідно до частини першої статті 4 ЦК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором (частина перша статті 5 ЦПК України).

Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа - учасник приватноправових відносин.

Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можуть розглядатися будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС Українизавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

З огляду на положення статей 1 та 19 ЦПК України, статті 19 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб`єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права.

Крім того, за змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

У справі, що переглядається, ОСОБА_1 , звертаючись до суду із позовом вказала на те, що їй завдано шкоду дією закону, який визнано неконституційним. У своєму позові ОСОБА_1 не ставить питання про визнання рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень неправомірними. Розмір шкоди обґрунтовує розміром недоотриманих доходів, посилаючись на положення пункту 2 частини першої статті 22 ЦК України.

Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Шкода є сукупністю несприятливих особистих немайнових, а також майнових наслідків, що виникли у разі порушення суб`єктивних прав фізичної або юридичної особи. Вона є однією з умов або підстав виникнення обов`язку щодо її відшкодування. Категорія «шкода» тісно пов`язана з питаннями цивільно-правової відповідальності. Ця пов`язаність насамперед характеризується тим, що єдиною підставою для цивільно-правової відповідальності за завдання шкоди є правопорушення, що включає як складові елементи: шкоду, протиправне діяння особи, котра її завдала, причинний зв`язок між ними, а також вину заподіювача шкоди, і саме наявність цих елементів встановлюється судом під час вирішення спору.

Для відшкодування збитків суду необхідно з`ясувати наявність всіх елементів цивільного правопорушення, а саме встановити факт наявності незаконного рішення, незаконної дії чи бездіяльності, шкідливого результату такої поведінки (шкода), причинного зв`язку між протиправною поведінкою і шкодою, встановити розмір заподіяних збитків.

Отже, такий спір може мати лише приватно-правовий характер, що у свою чергу вказує на те, що він підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, незалежно від того, за яким алгоритмом (формулою) позивач обраховує розмір збитків, заподіяних дією неконституційного закону.

Суди в порядку адміністративного судочинства не уповноважені розглядати справи зі встановлення таких обов`язкових елементів цивільно-правової відповідальності, оскільки розгляд таких спорів передбачений лише у порядку цивільного судочинства.

У справі, що переглядається, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, вказав на те, що предметом спору є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Такий висновок суду обґрунтований способом обрахунку ОСОБА_1 розміру завданої їй шкоди (збитків), а саме: за період із 24 вересня 2020 року по 30 червня 2021 року розмір шкоди становить 79 348,99 грн (97 238,80 грн + 1 577,24 грн) (кошти, які вона повинна була отримати від Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області у вигляді пенсії) - 19 467,05 грн (отримані кошти /пенсія/) = 79 348,99 грн (сума завданих збитків).

У справі № 400/4436/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, вказав на те, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. З огляду на вказане зробив висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій.(п. 34 постанови), а з огляду на те, що спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому і цей спір повинен і розглядатися у порядку адміністративного судочинства (п. п. 35, 38, 39 постанови).

Тобто, у справі, що переглядається № 295/15069/21-ц, та у справі № 400/4436/20 суди дійшли висновку, що оскільки за способом обрахунку збитків, заявлених до відшкодування, заявники прирівнюють їх до суми недоотриманої пенсії (допомоги), то спір є публічно-правовим, як такий, що виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд неодноразово висловлювався про те, що предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує його вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.

Колегія суддів Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що потрібно відступити від таких висновків з урахуванням мотивів, наведених вище в частині правової природи відшкодування шкоди та порядку обрахунку збитків, а також з урахуванням того, що в обох справах, як у тій, що переглядається № 295/15069/21-ц, так і у справі № 400/4436/20, позивачі не обґрунтовували свої вимоги неправомірністю дій суб`єктів владних повноважень.

При зверненні до суду, позивачі у справі № 400/4436/20, як і у справі, що переглядається, обґрунтовували свої вимоги заподіянням шкоди дією закону, який визнано неконституційним, а не неправомірністю дій суб`єктів владних повноважень. У цих справах суб`єкти владних повноважень діяли відповідно до закону, який надалі визнаний неконституційним, що не перетворює цей спір у публічно-правовий.

З огляду на викладене, Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду вважає, що наявні підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступлення від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року в справі № 400/4436/20.

Наявність різної правозастосовної практики щодо визначення юрисдикції подібних спорів при однакових фактичних і правових обставинах та при подібних правовідносинах на рівні Верховного Суду не створює умови для єдності судової практики.

Верховний Суд зазначає, що однакове застосування закону забезпечуватиме реалізацію верховенства права, рівність перед законом та правову визначеність у державі. Єдність у практиці застосування одних й тих самих норм права поліпшуватиме громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також сприятиме утвердженню довіри до судової влади в цілому.

У справі «Беян проти Румунії», заява № 30658/05, пункт 39) ЄСПЛ зазначив, що практика, яка була розвинена вищою судовою владою країни, сама по собі, суперечить принципу правової визначеності…. Замість виконання своєї функції і утвердження тлумачення, яке мають брати до уваги нижчестоящі суди, сам Верховний суд касації став джерелом правової невизначеності, підриваючи довіру суспільства до судової системи.

Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень.

Керуючись частинами третьою та п`ятою статті 403, частиною четвертою статті 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,

УХВАЛИВ:

Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 295/15069/21-цза позовом ОСОБА_1 до Держави України в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного суду від 31 травня 2022 року.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Ступак

Судді: І. Ю. Гулейков

С. О. Погрібний

Г. І. Усик

В. В. Яремко