Справа № 155/565/22 Головуючий у 1 інстанції: Сметана В. М.
Провадження № 22-ц/802/800/22 Категорія: 16 Доповідач: Данилюк В. А.
ВОЛИНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 вересня 2022 року місто Луцьк

Волинський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого судді Данилюк В. А.,

суддів Киці С. І., Шевчук Л. Я.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження цивільну справу за позовом заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ДП «Володимир-Волинське лісомисливське господарство» до ОСОБА_1 , Фермерського господарства «Козака» про витребування земельних ділянок за апеляційною скаргою позивача керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ДП «Володимир-Волинське лісомисливське господарство», на ухвалу Горохівського районного суду Волинської області від 14 липня 2022 року,

В С Т А Н О В И В:

В липні 2022 рокузаступник керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації звернувся в суд з позовом до ОСОБА_1 та Фермерського господарства «Козака» про витребування земельних ділянок.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Луцькою окружною прокуратурою встановлено, що на підставі рішення Горохівської міської ради №10- 102/2021 від 14.06.2021 в приватну власність фізичних осіб передано земельні ділянки з кадастровими номерами: :00:001:0565, :00:001:0566, :00:001:0567, :00:001:0568, :00:001:0564, :00:001:0569, :00:001:0570.

Вказує, що згідно інформації Горохівської міської ради земельна ділянка з кадастровим номером :00:001:0286 площею 15,0373 га за межами населеного пункту с. Квасів була передана до комунальної власності Горохівської міської ради на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» від 23.02.2021 №27-ОТГ. У подальшому Горохівською міською радою 30.06.2021 прийнято рішення «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки за межами населеного пункту с. Квасів площею 15,0373 га з кадастровим номером :00:001:0286». На підставі рішення Горохівської міської ради від 14.07.2021 №10-102/2021 зазначені земельні ділянки, які утворились шляхом поділу, передані у приватну власність фізичних осіб.

Зазначає, що в ході опрацювання інформації ДП «Володимир-Волинське ЛМГ» (правонаступник ДП «Горохівське ЛМГ») та даних Публічної кадастрової карти встановлено, що зазначені земельні ділянки належать до земель лісового Фонду, а тому вказані факти можуть свідчити про порушення інтересів держави.

Також вказує, що оскільки Волинська обласна державна адміністрація, достовірно знаючи про порушення інтересів держави, через свою бездіяльність не звертається з відповідним позовом до суду, прокурор набув право на представництво інтересів держави у даному позові.

На підставі викладеного, просить суд витребувати у власність держави в особі Волинської обласної адміністрації з незаконного володіння зазначені спірні земельні ділянки.

Ухвалою Горохівського районного суду Волинської області позовну заяву заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах Волинської обласної військової адміністрації, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ДП «Володимир-Волинське лісомисливське господарство» до ОСОБА_1 та Фермерського господарства «Козака» про витребування земельних ділянок повернуто заступнику керівника Луцької окружної прокуратури.

Повернуто Волинській обласній прокуратурі сплачений відповідно до платіжного доручення від 03 червня 2022 року № 804 судовий збір за подання позовної заяви в сумі 17367 (сімнадцять тисяч триста шістдесят сім) гривень.

Не погоджуючись з ухвалою суду, позивач керівник Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення норм процесуального права, просить ухвалу скасувати, а справу направити до суду для продовження розгляду.

У відзиві на апеляційну скаргувідповідач ОСОБА_1 просить ухвалу суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Відповідно до ч. 2 ст. 369 ЦПК України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції про передачу справи на розгляд іншого суду (п. 9 ч. 1 ст. 353 ЦПК України) розглядається судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи.

Частиною 1ст. 367 ЦПК України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія проходить до висновку, що апеляційна скарга до задоволення не підлягає з наступних підстав.

Постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви позивачу, суд виходив з того, повноваження прокурора на подання цього позову в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації не є належним чином підтверджені, як того вимагає ст. 56 ЦПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Апеляційний суд погоджується з висновком суду з огляду на таке.

Згідно із ч.1 ст.2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Відповідно до ч.2 ст.4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, досуду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Частиною 3 статті 56 ЦПК України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

За змістом ч.4 ст.56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді урегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон).

Частина перша цієї статті Закону визначає, що представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абз.1, 2 ч.3 ст.23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також уразі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз.1-3 ч.4 ст.23 Закону).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) уразі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Водночас тлумачення п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Разом із цим захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17 та від 18.08.2020 у справі №914/1844/18.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити, чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч.3, 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 56, 185 ЦПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

При цьому прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, якими є бездіяльність компетентного органу або здійснення ним неналежного захисту прав. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

У цій справі прокурор подав позов в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації з посиланням на бездіяльність Волинської обласної військової адміністрації та неналежне виконання повноважень у сфері земельних відносин в частині використання земельних ділянок лісового фонду.

З матеріалів справи вбачається, щоЛуцька окружна прокуратура звернулась до Волинської обласної адміністрації з листом від 28.03.2022 року щодо надання інформації, чи було відомо Волинській обласній державній адміністрації про можливі факти порушення законодавства щодо незаконного розпорядження землями лісового фонду та чи будуть адміністрацією самостійно вживатись заходи до повернення земельних ділянок у власність держави, в тому числі шляхом пред`явлення позову до суду (а.с. 242-243).

У відповідь на вказаний лист Волинська обласна державна адміністрація адміністрації 29.03.2022 повідомила, що чинним законодавством чітко не врегульовано питання форми власності земель держаної власності лісогосподарського призначення після набрання чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції сфері земельних відносин», у зв`язку з чим обласна адміністрація звернулась з листом до Комітету Верховної Ради України з екологічної політики та природокористування про надання роз`яснень щодо форми власності земель лісогосподарського призначення. Щодо питання подання позову з приводу порушеного питання в листі окружної прокуратури повідомить додатково.

Аналізуючи вищенаведене листування між прокуратурою та Волинською обласною адміністрацією, вбачається, що прокуратурою у відповідності до ст.23 Закону України «Про прокуратуру» вживалися заходи для встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді.

Разом із цим суд враховує, що Волинська обласна військова адміністрація є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом як інтересів самої територіальної громади, так і держави, у судовому порядку.

Відповідно до ч.1 ст.61 ЗК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

Згідно із п.в) ч.2 ст.83 ЗК України у комунальній власності перебувають землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, що передані або перейшли у комунальну власність із земель державної власності відповідно до закону.

Пунктом е) частини 4 статті 83 ЗК України передбачено, що до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об`єктів, або на земельних ділянках дна водних об`єктів.

Пунктом 24 Перехідних положень ЗК України, який доповнено Законом України № 1423-IX від 28 квітня 2021 року та набрав чинності 27 травня 2021 року, передбачено, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім визначених у підпунктах а) е) земель.

Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом.

Частиною 2 статті 152 ЗК України передбачено, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

За змістом ч.3 ст.152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом: б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; в) визнання угоди недійсною.

Як зазначалось вище, уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

Із встановлених обставин та наведених норм чинного законодавства убачається, що представництво прокуратурою інтересів держави в особі Волинської обласної військвої адмінстрації не можна вважати належно обґрунтованим і підтвердженим через його передчасність.

У статті 1 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі Закон № 963-IV) визначено, що самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до ч.2 ст.5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Отже, цим Законом розмежовано функції по здійсненню державного контролю:

- за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності;

- за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Згідно із ст.6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать, зокрема:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання … фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

д) вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.

Функції і наведені повноваження по здійсненню державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладені на Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру і її територіальні органи.

У Положенні про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та Положенні про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженому наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, визначені аналогічні повноваження, що й зазначені у ст.6 Закону № 963-IV.

Пунктом 6 Положення проГоловне управління Держгеокадастру в області визначено, що посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо … повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Згідно із ст.7 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать, зокрема:

а) здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині: … додержання встановленого законодавством України режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.

Функції і повноваження за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель покладені на Державну екологічну інспекцію України та її територіальні органи згідно наведених прокурором у позові Положень.

У цій справі функція Держекоінспекції у Волинській області полягає у здійсненні державного нагляду (контролю) за додержання режиму використання прибережної захисної смуги, на території якої за змістом позову прокурора самочинно побудований будинок відпочинку.

Відповідно до п.4 ч.4 ст.185 ЦПК України заява повертається у випадках, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що прокурором при зверненні до суду з позовом в інтересах держави не обґрунтовано та не доведено підстав для такого представництва, а тому постановив ухвалу про повернення позовної заяви.

Будь-яких фактів бездіяльності Волинської обласної військової адміністріції, про що зазначено в апеляційній скарзі, матеріали позовної заяви не містять. Прокурором до апеляційної скарги долучено копії документів, які в розумінні ЦПК України є додатковими доказами, клопотання про приєднання їх до справи відсутнє. Суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не міг керуватись такими з огляду на їх відсутність.

Інші доводи, викладені в апеляційній скарзі, є власним тлумаченням апелянтом чинного законодавства.

Таким чином, доводи скарги не спростовують висновків суду і не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення цього питання.

У відповідності ст.375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 268, 367-369, 374, 376, 381-384 ЦПК України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу позивача керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації залишити без задоволення.

Ухвалу Горохівськогорайонного суду Волинської області від 14 липня 2022 року в даній справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 3 ст. 389 ЦПК України.

Головуючий

Судді