Постанова

Іменем України

28 грудня 2022 року

місто Київ

справа № 472/156/21

провадження № 61-7658св22

Верховний Суд, який діє у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Ступак О. В.,

учасники справи:

позивач - прокурор - виконуючий обов`язки керівникаВознесенської окружної прокуратури Миколаївської області в інтересах держави,

відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційні скарги прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури та ОСОБА_2 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі Лівінського І. В., Кушнірової Т. Б., Коломієць В. В.,

ВСТАНОВИВ:

І. ФАБУЛА СПРАВИ

Стислий виклад позиції позивача

Прокурор - виконуючий обов`язки керівника Вознесенської окружної прокуратури Миколаївської області у лютому 2021 року в інтересах держави звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , у якому просив скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ та витребувати у ОСОБА_2 земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області.

Позовні вимоги прокурор обґрунтовував тим, що наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою та надано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, в тому числі ріллі, площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення, що розташована в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області для ведення особистого селянського господарства.

На підставі цього наказу 18 листопада 2019 року зареєстровано право власності ОСОБА_1 на спірну земельну ділянку.

Прокурор зазначав, що оспорюваний наказ постановлений з порушенням вимог законодавства, оскільки ОСОБА_1 на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 25 липня 2019 року № 5088/0/14-19-СГ вже отримував у приватну власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер :07:000:0190, для ведення особистого селянського господарства в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області.

Право власності ОСОБА_1 на цю земельну ділянку зареєстровано 31 липня 2019 року.

Отже, ОСОБА_1 на час видання оспорюваного наказу від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ про надання спірної ділянки у власність вже використав 31 липня 2019 року своє право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах норм безоплатної передачі земельних ділянок для такого виду землекористування.

ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 04 грудня 2019 року відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 .

Враховуючи те, що ОСОБА_1 отримуючи у власність спірну земельну ділянку, порушив вимоги статей 116, 118, 121 Земельного кодексу України

(далі - ЗК України), оскільки повторно використав право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки з одним і тим же цільовим призначенням, а ОСОБА_2 придбав спірну земельну ділянку в особи, яка не мала права її отримувати та відчужувати, прокурор просив задовольнити позов.

У позовній заяві прокурор наголосив на тому, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській областіє відповідачем та позбавлений повноважень самостійно скасувати оспорюваний наказ у зв`язку з його реалізацією, тому на підставі статті 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) прокурор пред`явив позов у інтересах держави як позивач.

Стислий виклад заперечень інших учасників справи

ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та ОСОБА_2 заперечували проти задоволення позову, вважаючи його безпідставним, необґрунтованим та не доведеним належними та допустимими доказами.

Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням від 22 лютого 2022 року Веселинівський районний суд Миколаївської області відмовив у задоволенні позову прокурора та скасував забезпечення позову, накладене ухвалою цього суду від 25 лютого 2021 року.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що ОСОБА_2 не знав і не міг знати, що ОСОБА_1 повторно отримав земельну ділянку. Конструкція, за якої добросовісний набувач втрачає майно, і сам змушений шукати способи компенсації своїх втрат, є неприйнятною та покладає на добросовісного набувача індивідуальний і надмірний тягар. Суд першої інстанції виснував, що задоволення суспільного інтересу та відновлення справедливості можливо досягнути іншим шляхом через притягнення винних осіб до кримінальної та цивільної відповідальності в межах відповідних процесів, де будуть відшкодовані збитки, завдані державі, а не через відібрання законно придбаного майна у добросовісного набувача.

Постановою від 21 липня 2022 року Миколаївський апеляційний суд частково задовольнив апеляційну скаргу прокурора Миколаївської обласної прокуратури, рішення Веселинівського районного суду Миколаївської області від 22 лютого 2022 року скасував та ухвалив нове рішення, яким частково задовольнив позов прокурора - виконуючого обов`язки керівника Вознесенської місцевої прокуратури Миколаївської області в інтересах держави.

Суд витребував у ОСОБА_2 у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку, загальною площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області.

Здійснив розподіл судових витрат.

Задовольняючи частково позов, апеляційний суд зазначив, що оспорюваний наказ є незаконним, оскільки ОСОБА_1 повторно скористався правом на безоплатне отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності. Водночас суд виснував, що позовна вимога про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ не підлягає задоволенню, оскільки є неефективним способом захисту у спорі про витребування майна. Суд апеляційної інстанції не встановив перешкод для витребування спірної ділянки у ОСОБА_2 як добросовісного набувача, оскільки дійшов переконання, що таке витребування не є непропорційним втручанням у мирне володіння майном та порушенням прав, запроваджених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Апеляційний суд врахував, що ОСОБА_2 не позбавлений можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якого придбав спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Короткий зміст вимог касаційних скарг

ОСОБА_2 05 серпня 2022 року із застосуванням засобів поштового зв`язку звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 рокута залишити у силі рішення Веселинівського районного суду Миколаївської області від 22 лютого 2022 року.

Прокурор - перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури 25 серпня 2022 року із використанням системи «Електронний суд» звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 року в частині відмови у задоволенні позову про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

Узагальнені доводи осіб, які подали касаційні скарги

ОСОБА_2 , зазначаючи, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, підставами касаційного оскарження наведеного судового рішення визначив, те що:

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц

(провадження № 14-104цс19), щодо обов`язковості підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого належать повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, визначивши, що суд повинен перевірити неіснування такого органу незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18), щодо обґрунтування підстав представництва прокурором держави в суді;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року у справі № 6-2776цс16, щодо оцінки добросовісного набуття майна у власність;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 488/3322/14-ц

(провадження № 61-16023св19), якими визначено порядок застосування статті 388 ЦК України.

Прокурор, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, підставами касаційного оскарження наведеного судового рішення визначив, те що:

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37цс21) та у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20), від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20, від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21), згідно з якими кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 18 березня 2020 року у справі № 310/2647/17-ц (провадження № 61-7734св19), у яких зазначено, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 2340/4521/18 (адміністративне провадження № К/9901/14020/19), відповідно до яких надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17

(провадження № 14-317цс19) та у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20, про те, що вимоги прокурора про визнання рішень органу місцевого самоврядування незаконними та їх скасування є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20), від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21), в яких зазначено, що повторне незаконне отримання громадянином у власність земельної ділянки є підставою для задоволення позовних вимог прокурора про визнання незаконним та скасування наказу Держгеокадастру про затвердження проєкту землеустрою та надання ділянки у власність;

- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц(провадження № 14-120цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 (провадження № 11-252апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17 (провадження № 14-292цс18),від 20 березня 2019 року у справі № 756/5081/14-ц (провадження № 14-69цс19), від 03 липня 2019 року у справі № 756/5080/14-ц(провадження № 14-277цс19), від 16 червня 2020 року у справі № 554/9719/18 (провадження № 14-78цс20), щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

Відзиви на касаційній скарги від інших учасників справи до Верховного Суду не надійшли.

ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ

Ухвалою від 22 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_2 , а ухвалою від 22 вересня 2022 року відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури.

За змістом правила частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваного судового рішення визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив у межах доводів касаційних скарг правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, за наслідками чого зробив такі висновки.

Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 26 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області з заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2, 00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області. В заяві зазначав, що право на безоплатну приватизацію за таким цільовим призначенням не використав.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 березня 2019 року № 1615/0/14-19-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2, 00 га пасовищ, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 25 липня 2019 року № 5088/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. ОСОБА_1 надано у власність земельну ділянку, площею 2,00 га, в тому числі пасовищ, площею 2, 00 га, кадастровий номер :07:000:0190, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області.

31 липня 2019 року право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер :07:000:0190, зареєстровано за ОСОБА_1 .

Також суди встановили, що наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 09 жовтня 2019 року № 7614/0/14-19-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області, орієнтований розмір земельної ділянки 2, 00 га ріллі, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та надано громадянину України ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, в тому числі ріллі, площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області.

18 листопада 2019 року право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, зареєстровано за ОСОБА_1

04 грудня 2019 року ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , про що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вчинено запис № 34506787.

Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі відповідача щодо повноважень прокурора на подання позову в інтересах держави

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини(далі - ЄСПЛ) звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії»

Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02).

У частинах першій, третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Наведеним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України, зокрема у частині четвертій статті 56 цього Кодексу визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Також згідно з частиною п`ятою статті 56 ЦПК України уразі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення частин четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає змогу зробити висновок про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Отже прокурор, звертаючись до суду, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, а іншою - відсутність такого органу.

Згідно зі статтею 80 ЗК України право власності на землі державної власності належать державі Україна, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади.

Такими органами є, зокрема, територіальні органи Держгеокадастру.

Прийнятий ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області наказ від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, на підставі якого ОСОБА_1 отримав у власність спірну земельну ділянку, не може оцінюватися як реалізація волі власника цієї земельної ділянки - держави на вибуття із її володіння. Воля держави як власника земель може виражатися виключно в таких діях органів державної влади, які відповідають вимогам законодавства та інтересам держави.

Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної, комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересові не відповідає.

Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання повернення земельної ділянки у державну власність, що незаперечно становить суспільний інтерес.

У разі відсутності органу або відсутності у нього повноважень на здійснення такого захисту, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.

У позовній заяві прокурор звернув увагу на те, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській областіє відповідачем та позбавлене повноважень самостійно скасувати оспорюваний наказ у зв`язку з його реалізацією, тому на підставі статті 56 ЦПК України прокурор пред`явив позов у інтересах держави як позивач.

Отже, прокурор пред`явив позов до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 у порядку здійснення представництва інтересів держави в суді і на виконання приписів законодавства у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах. Тобто прокурор навів підставу для представництва інтересів держави, а також обґрунтував підстави позову, а саме, у чому, з точки зору позивача, полягає порушення цих інтересів.

Захист інтересів держави в суді, який полягає у скасуванні оспорюваного наказу, не узгоджується із інтересами ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, яке є відповідачем у справі за вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, а тому ця юридична особа не може бути позивачем у цій справі.

З огляду на викладене, прокурор наділений повноваженнями на підписання такої позовної заяви, подання її до суду та ведення справи в суді, що узгоджується з правовими висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).

Доводи ОСОБА_2 про те, що належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах, є Веселинівська селищна рада Веселинівського району Миколаївської області, є помилковими з таких підстав.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 07 грудня 2020 року № 14-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» передано територіальній громаді (в особі Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області) у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, загальною площею 2488, 8360 га, які розташовані в межах території Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області, згідно з актом приймання-передачі. Право власності на земельні ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права та оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Водночас оспорюваний наказ № 9722/0/14-19-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність без зміни цільового призначення» прийнятийГУ Держгеокадастру у Миколаївській області 14 листопада 2019 року та на підставі цього наказу право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер :02:000:0759, зареєстровано за ОСОБА_1 18 листопада 2019 року.

Відповідно спірна земельна ділянка вибула з володіння держави до передання земель державної власності у комунальну власність територіальної громади. Відтак земельна ділянка, яка є предметом спору не могла бути передана комунальну власність територіальній громаді (в особі Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області) за актом приймання-передання та право комунальної власності на неї не реєструвалося.

З наведених підстав, спір виник з приводу земельної ділянки державної власності, яка вибула з володіння держави поза її волею, тому Веселинівська селищна рада Веселинівського району Миколаївської області не є належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах.

Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) та у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18), з таких підстав.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) зроблено висновки про те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

У постанові від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18)Верховний Суд дійшов переконання, що згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

У справі, що переглядається, висновки суду апеляційної інстанції, який розглянув по суті позов прокурора, а відтак вважав його повноважним суб`єктом звернення до суду з цим позовом в інтересах держави, не суперечать наведеним правовим висновкам, оскільки суди не встановили існування органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах. Таким органом у цій справі могло бути ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, проте воно є відповідачем у справі за вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, а тому не може бути позивачем.

Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі прокурора щодо вимоги про визнання незаконним та скасування оспорюваного наказу

Стаття 80 ЗК України передбачає суб`єктний склад власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб`єктами права власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб`єктами права власності на землі комунальної власності та реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи право власності через відповідні органи державної влади, є суб`єктом права власності на землі державної власності.

Земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави є об`єктом права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).

Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2, 0 гектара.

Згідно із частинами першою-четвертою статтею 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Суд апеляційної інстанції врахував, що ОСОБА_1 повторно скористався правом на безоплатне отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, що суперечить приписам частини четвертої статті 116 ЗК України. Відтак на підставі оспорюваного наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області спірна земельна ділянка безпідставно вибула із державної власності. З наведених підстав апеляційний суд зробив обґрунтований висновок про те, що наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, яким затверджено проєкт землеустрою та надано спірну земельну ділянку у власність ОСОБА_1 , який таке право вже використав, є незаконним.

Водночас, врахувавши правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18) та від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (провадження № 12-157гс19), суд апеляційної інстанції дійшов переконання, що вимоги позову про незаконним та скасування оспорюваного наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ є неефективним способом захисту, а тому такі вимоги задоволенню не підлягають.

Верховний Суд погоджується з такими висновками апеляційного суду з таких підстав.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17

(провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 02 липня 2019 року у справі № 48/340 (провадження № 12-14звг19), від 22 жовтня 2019 року у справі № 923/876/16 (провадження № 12-88гс19) та багатьох інших.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) зазначено, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою. Близькі за змістом висновки наведені, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18 (провадження № 12-135гс19), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (провадження № 12-158гс19), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20).

Власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (провадження № 12-97гс19), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (провадження № 12-148гс19), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20).

Так, для витребування нерухомого майна оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (постанова Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16

(провадження № 14-208цс18)). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не привело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (провадження № 12-97гс19), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (провадження № 12-157гс19)).

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (провадження № 12-80гс20), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20) зроблено висновок про те, що обрання позивачем неналежного (неефективного та/або неправомірного) способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові.

Врахувавши наведені висновки Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що у спорі про витребування майна, вимога про визнання незаконним наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та його скасування не є ефективним способом захисту, що є підставою для відмови в задоволенні цієї вимоги.

У касаційній скарзі прокурор посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19(провадження № 12-37гс21), у постановах Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 2340/4521/18 (адміністративне провадження № К/9901/14020/19), від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20), від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20, від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19) зазначено, що власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Ураховуючи наведене, суди, встановивши, що земельна ділянка належить до земель водного фонду, не мали застосовувати до спірних правовідносин приписи ЦК України про витребування майна з чужого незаконного володіння замість приписів статті 391 цього Кодексу та частини другої статті 152 ЗК України, а тому мали відмовити у задоволенні вимог, які не спрямовані на усунення перешкод у користуванні та розпорядженні цією ділянкою.

Водночас у справі, що переглядається, спірна земельна ділянка не належить до земель водного фонду, у цьому спорі пред`явлений віндикаційний, а не негаторний позов, тому наведені висновки не підлягають застосуванню, оскільки їх сформульовано у справі, фактичні обставини якої є відмінними від обставин справи, що переглядається.

У постанові від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20) Верховний Суд погодився з висновками апеляційного суду про визнання недійсними наказів ГУ Держгеокадастру у Київській області, скасування державної реєстрації права власності відповідача на земельну ділянку та витребування її на користь держави.

У постанові від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21) Верховний Суд також погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області про затвердження проєкту землеустрою та надання земельної ділянки у власність, витребування спірної ділянки на користь держави.

Водночас Верховний Суд розглянув справи № 381/375/19 та № 130/1017/20 в межах доводів та вимог касаційної скарги, в яких не було наведено доводів про застосування судами неефективного способу захисту порушених прав, не зробив власного висновку щодо використання ефективних способів захисту та застосування відповідних норм права, які регулюють це питання.

У постанові від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19(провадження № 12-37гс21) Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком апеляційного суду про задоволення позову заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Київської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення відповідача про передачу земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування нерухомого майна.

Верховний Суд у постанові від 29 квітня 2020 року у справі № 2340/4521/18 (адміністративне провадження № К/9901/14020/19) погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ДАР. Інфраструктурні рішення» до Черкаської обласної державної адміністрації, визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 31 серпня 2018 року № 658 «Про скасування розпорядження Чигиринської районної державної адміністрації від 23 січня 2018 року № 25» з тих підстав, що оскаржуване розпорядження є ненормативним актом суб`єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію внаслідок його виконання, що свідчить про відсутність правових підстав для його подальшого скасування оскаржуваним рішенням відповідача. Верховний Суд зробив висновок, що надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування, оскільки отримання дозволу на розробку відповідного проєкту землеустрою свідчить про можливі наміри заявника щодо розробки проєкту землеустрою, із відповідним визначенням цільового призначення земельної ділянки в процесі розробки землевпорядної документації і за наслідком такої розробки затвердження такого проєкту відповідним органом і в подальшому, можливо, отримання відповідної земельної ділянки у власність чи користування.

У постанові від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 до Харківської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Бротей» про визнання незаконним та скасування пунктів додатків до рішень Верховний Суд погодився з висновками апеляційного суду про визнання незаконними та скасування пункту 6 додатку 2 до рішення ради щодо надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та пункту 7 додатку 1 до рішення ради, яким затверджено проєкт землеустрою та надано спірну земельну ділянку в оренду.

Отже, у справах № 910/5201/19, № 922/443/20, № 2340/4521/18 на відміну від справи, що переглядається, вимог про витребування майна не заявлялося, тому висновки Верховного Суду, викладені у наведених постановах, не є релевантними до спірних правовідносин.

Також у касаційній скарзі прокурор посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц(провадження № 14-120цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17(провадження № 11-252апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17(провадження № 14-292цс18),від 20 березня 2019 року у справі № 756/5081/14-ц (провадження

№ 14-69цс19), від 03 липня 2019 року у справі № 756/5080/14-ц (провадження № 14-277цс19), від 16 червня 2020 року у справі № 554/9719/18 (провадження № 14-78цс20).

Втім, у наведених заявником у касаційній скарзі постановах Велика Палата Верховного Суду вирішувала виключно питання юрисдикційності спорів про оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, висновків по суті спору не зробила.

Також у касаційній скарзі прокурор посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), у яких зроблено висновки про те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

Прокурор також посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 310/2647/17-ц (провадження № 61-7734св19), відповідно до яких у разі порушення (невизнання, оспорювання) суб`єктивного цивільного права чи інтересу у потерпілої особи виникає право на застосування конкретного способу захисту. Цим правом на застосування певного способу захисту і є права, які існують у рамках захисних правовідносин. Тобто спосіб захисту реалізується через суб`єктивне цивільне право, яке виникає та існує в рамках захисних правовідносин (зобов`язань). Ефективність захисту цивільного права залежить від характеру вимоги, що висувається до порушника. Визначаючи вид вимоги, особа може зіткнутися з проблемою, коли одні й ті ж самі протиправні дії породжують виникнення різних цивільно-правових вимог до одного й того ж суб`єкта. Задоволення хоча б однієї з них позбавляє можливості пред`явлення іншої.

Верховний Суд дійшов переконання, що висновки суду апеляційної інстанції, зроблені у справі, що переглядається, не суперечать наведеним правовим висновкам Верховного Суду, оскільки апеляційний суд, врахувавши правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, зробив правильний висновок про те, що у спорі про витребування майна вимога про визнання незаконним оспорюваного наказу та його скасування не є ефективним способом захисту.

Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі відповідача щодо витребування спірної земельної ділянки

Відповідно до статей 12, 81 ЦПК України кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи. Доказування не може ґрунтуватися на припущеннях. Кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій.

Суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів) (стаття 89 ЦПК України).

Задовольняючи позовну вимогу про витребування спірної земельної ділянки, суд апеляційної інстанції зазначив, що таке витребування не є непропорційним втручанням у мирне володіння майном та порушенням прав, запроваджених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Верховний Суд погоджується з наведеним висновком апеляційного суду з таких підстав.

У статті 41 Конституції України закріплено, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності.

Відповідно до статті 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.

Право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів, і вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом (стаття 328 ЦК України).

Відповідно до частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача лише в разі, якщо майно: було загублене власником або особою, якій він передав майно у володіння; було викрадене у власника або особи, якій він передав майно у володіння; вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно у володіння, не з їхньої волі іншим шляхом.

З аналізу змісту наведеного правила випливає, що право власника на витребування майна від добросовісного набувача на підставі частини першої статті 388 ЦК України залежить від того, у який спосіб майно вибуло з його володіння. Ця норма права передбачає вичерпний перелік підстав, коли за власником зберігається право на витребування свого майна від добросовісного набувача.

Положення статті 388 ЦК України застосовується як правова підстава позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, яке було відчужене третій особі, якщо між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.

Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду від 19 листопада 2019 року у справі № 911/3680/17

(провадження № 12-104гс19) власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача.

Встановивши, що спірна земельна ділянка вибула з власності держави поза її волею, оскільки наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, який став підставою для вилучення зазначеної земельної ділянки із державної власності, прийнятий незаконно, суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок про витребування цієї земельної ділянки від ОСОБА_2 на підставі статті 388 ЦК України. При вирішенні цієї вимоги апеляційний суд обґрунтовано врахував таке.

Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту зазначеної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Потрібний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

Будь-які приписи, зокрема і приписи Конвенції, потрібно застосовувати з урахуванням обставин кожної конкретної справи, оцінюючи поведінку обох сторін спору, а не лише органів державної влади чи місцевого самоврядування.

Право держави витребувати земельну ділянку, належну до земель сільськогосподарського призначення, з огляду на доведену незаконність і безпідставність її відчуження на користь фізичної особи передбачене у чинному законодавстві України. Відповідні приписи стосовно охорони цієї категорії земель і регламентування підстав для витребування майна з чужого незаконного володіння є доступними, чіткими та передбачуваними.

Суди встановили, що незаконним наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області надано спірну земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства у власність ОСОБА_1 , який раніше вже використав своє право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки з таким цільовим призначенням, що свідчить про те, що ця ділянка вибула з володіння її власника - держави поза її волею.

Повернення у державну власність земельної ділянки, незаконно відчуженої фізичній особі органом державної влади, переслідує легітимну мету контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом земельної ділянки - належністю її до земель сільськогосподарського призначення.

У справі, яка переглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не встановлено невідповідності заходу втручання держави в право власності ОСОБА_2 критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

Враховуючи приписи частин третьої та четвертої статті 390 ЦК України, ОСОБА_2 не позбавлений можливості пред`явити до попереднього набувача спірної земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення, а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки.

Також суд апеляційної інстанції правильно врахував, що у випадку повернення земельної ділянки від кінцевого набувача законодавство України надає йому додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Кінцевий набувач не позбавлений можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до первісного незаконного набувача, в якого придбав земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Відповідно до частини першої цієї статті у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав.

Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що витребування земельної ділянки у ОСОБА_2 не порушуватиме принцип пропорційності втручання у його право власності. Позовні вимоги про витребування земельної ділянки з володіння ОСОБА_2 є обґрунтованими, перешкод для застосування механізму статті 388 ЦК України не встановлено, оскільки втручання держави у його право власності є виправданим, оскільки порушення чітко визначеного законодавством порядку надання земельних ділянок порушує суспільний інтерес на законний обіг землі, як національного багатства та положення законодавства України про зобов`язання органів влади діяти в межах своїх повноважень та у порядку передбаченому законом. Недотримання такого порядку тягне за собою свавілля державних органів та знищення правового порядку у державі. Водночас ОСОБА_2 не позбавлений права звернутися з вимогою про відшкодування завданих збитків до продавця земельної ділянки.

Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року у справі № 6-2776цс16 та у постанові Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 488/3322/14-ц

(провадження № 61-16023св19).

Так, у постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року

у справі № 6-2776цс16 (провадження № 61-16023св19) зроблено висновок про те, що одним із випадків, коли майно можливо витребувати від добросовісного набувача, є вибуття такого майна поза волею власника або особи, якій він передав майно у володіння, не з їхньої волі (пункт 3 частини першої статті 388 ЦК України). Існують три критерії, які потрібно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується. Верховний Суд України скасував оскаржувані судові рішення та передав справу на новий розгляд до суду першої інстанції з тих підстав, що суди не перевірили добросовісність набувача нежилого приміщення, не з`ясували відповідних обставин і не перевірили доказів, що містяться в справі, зокрема, щодо причин і обставин неодноразового перепродажу спірного приміщення протягом незначного строку - 5 місяців, не надали оцінки поведінці як продавців, так і покупців цього приміщення, не перевірили і поведінку останнього покупця, як перед купівлею спірного приміщення, так і після його придбання. Залишивши поза увагою зазначене, суди не визначилися з тим, чи знала відповідач або, проявивши принаймні розумну обачність, чи могла і повинна була знати про те, що нежиле приміщення вибуло з володіння міської ради з порушенням вимог закону.

У постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 488/3322/14-ц(провадження № 61-16023св19)Верховний Суд зазначив, що суди з урахуванням встановлених обставин справи повинні дати відповідь на питання чи буде необхідне витребування спірних земельних ділянок у власність держави і чи відповідатиме воно легітимній меті втручання у право мирного володіння майном. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа - добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно. У зазначеній постанові Верховний Суд звернув увагу на те, що суди не надали належної оцінки фактичним обставинам справи та наявним у справі доказам, зокрема залишили поза увагою, що згідно з оспорюваними рішеннями міської ради спірна земельна ділянка надавалася для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських споруд, суди не з`ясували чи було розпочато будівництво на спірній земельній ділянці, яка стадія готовності такого об`єкта до експлуатації. З наведених підстав Верховний Суд скасував оскаржувані судові рішення та направив справу в частині вирішення позовної вимоги про витребування земельної ділянки на новий розгляд до суду першої інстанції.

У справі, що переглядається, висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для витребування спірної земельної ділянки не суперечать висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року у справі № 6-2776цс16 та у постанові Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 488/3322/14-ц (провадження № 61-16023св19), оскільки апеляційний суд, з яким погодився й Верховний Суд, не встановив невідповідності заходу втручання держави в право власності ОСОБА_2 критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ. Інші висновки, викладені в згаданих постановах, не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки їх сформульовано у справах, фактичні обставини яких є відмінними від обставин справи, що переглядається.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у оскаржуваному судовому рішенні, питання вичерпності висновків суду апеляційної інстанції, Верховний Суд керується тим, що у справі, що переглядається, сторонам надано вмотивовану відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують обґрунтованих та правильних висновків суду апеляційної інстанції, спрямовані на зміну оцінки доказів, здійсненої судом, що перебуває поза межами повноважень суду касаційної інстанції, визначених у статті 400 ЦПК України.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 373/2054/16-ц (провадження № 14-446цс18) сформульовано правовий висновок про те, що встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій. Якщо порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої інстанції апеляційним судом не встановлено, а оцінка доказів зроблена як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, то суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями втручатися в оцінку доказів.

Верховний Суд є судом права, а не факту. Встановлення фактичних обставин справи та надання оцінки доказам належить до повноважень судів першої та апеляційної інстанцій як судів факту, в той час, як до повноважень суду касаційної інстанції належить перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права.

У справі, що переглядається, суд апеляційної інстанції надав оцінку поданим учасниками справи доказам та зробив обґрунтований висновок про наявність підстав для витребування від ОСОБА_2 у власність держави спірної земельної ділянки, що не порушить принцип пропорційності втручання у його право власності.

Щодо клопотання прокурора про розгляд справи за його участю

Розгляд цієї справи здійснюється Верховним Судом в попередньому судовому засіданні.

Відповідно до частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи має бути проведений протягом п`яти днів після складення доповіді суддею-доповідачем колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

Тобто попередній розгляд справи проводиться у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.

Верховний Суд є судом права, а не факту, і, діючи в межах повноважень та порядку, визначених частиною першою статті 400 ЦПК України, не може встановлювати обставини справи, які хочуть додатково пояснити її учасники, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.

Верховний Суд створює учасникам справи належні умови для ознайомлення з рухом справи шляхом надсилання процесуальних документів, у яких такий рух описаний. Крім того, кожен із учасників справи має право безпосередньо знайомитися з її матеріалами, зокрема з аргументами іншої сторони, та реагувати на ці аргументи відповідно до вимог ЦПК України.

Також згідно із частиною першою статті 6 Конвенції однією з істотних гарантій справедливого судового розгляду є публічний судовий розгляд.

Практика ЄСПЛ з питань гарантій публічного характеру провадження в судових органах у контексті пункту 1 статті 6 Конвенції свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не в кожному випадку (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини» Axen v. Germany, заява № 8273/78, рішення від 25 квітня 2002 року «Варела Ассаліно проти Португалії» Varela Assalino contre le Portugal, заява № 64336/01). Так, у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами варто було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.

ЄСПЛ у рішенні від 26 травня 1988 року у справі «Екбатані проти Швеції» Ekbatani v. Sweden, заява № 10563/83, зазначив, що якщо розгляд справи в суді першої інстанції був публічним, відсутність «публічності» при розгляді справи в другій і третій інстанціях може бути виправданою особливостями процедури в цій справі. Якщо апеляційна скарга стосується виключно питання права, залишаючи осторонь фактичні обставини справи, то вимоги статті 6 Конвенції можуть бути дотримані і тоді, коли заявнику не було надано можливості бути заслуханим в апеляційному чи касаційному суді особисто.

Оскільки попередній розгляд справи проводиться у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи, немає потреби у призначенні справи до судового розгляду та виклику учасників справи для надання пояснень з огляду на обставини справи, тому колегія суддів дійшла переконання, що у задоволенні відповідного клопотання потрібно відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд встановив, що постанову суду апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційних скарг висновків суду не спростовують, на законність судового рішення не впливають. Інші доводи заявників спрямовані на зміну оцінки доказів, здійсненої судами, що перебуває поза межами повноважень суду касаційної інстанції та не може бути здійснене цим судом під час перегляду оскаржуваного судового рішення. Повноваження суду касаційної інстанції стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду (рішення ЄСПЛ від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України», заява № 3236/03).

Переглянувши у касаційному порядку судове рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, з урахуванням того, що суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішеннях судів попередніх інстанцій, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване судове рішення не суперечить правовим висновкам Верховного Суду України та Верховного Суду, викладеним у зазначених у касаційних скаргах постановах.

Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційні скарги потрібно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанцій без змін.

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Підстави для розподілу судових витрат не встановлені.

Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури та ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді С. О. Погрібний

І. Ю. Гулейков

О. В. Ступак