Справа № 569/9527/19
УХВАЛА

09 листопада 2022 року

Рівненський міський суд Рівненської області в складі:

головуючого судді - Тимощука О.Я.,

при секретарі Ковальчука О.Б.,

за участю представника позивача Ковальчук Л.В.,

представника відповідача 1 Рівненської міської ради - Шпак А.А.,

представника відповідача 2 ОСОБА_1 адвоката Сенчука А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Рівне цивільну справу за позовом Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави до Рівненської міської ради, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Головне управління Держгеокадастру в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, скасування державної реєстрації,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури Ю. Грисюк звернувся до Рівненського міського суду Рівненської області в інтересах держави з позовом до Рівненської міської ради, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Головне управління Держгеокадастру в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, скасування державної реєстрації.

Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури Ю. Грисюк в позовній заяві просить:

- визнати незаконним та скасувати рішення Рівненської міської ради № 5495 від 24.01.2019 року «Про затвердження проекту землеустрою та передачу безплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 громадянину ОСОБА_1 (вільна від забудови земельна ділянка)»;

- скасувати рішення державного реєстратора № 45494932 від 13.02.2019 року про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0473 га, кадастровий номер :01:048:0075 за ОСОБА_1 .

02.11.2022 року через канцелярію Рівненського міського суду Рівненської області представником відповідача 2 - адвокатом Сенчуком А.І. подано заяву про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із відсутністю у особи, яка подала позов цивільної процесуальної дієздатності та з порушенням процедури встановленої ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Представник відповідача 2 ОСОБА_1 адвокат Сенчук А.І. в судовому засіданні заяву підтримав, просить її задоволити.

Представник позивача ОСОБА_3 в судовому засідання заперечує щодо заяви, просить відмовити у її задоволенні.

Представник відповідача 1 Рівненської міської ради - Шпак А.А. в судовому засіданні просить задоволити вказану заяву.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області Накопалов Є.О. в судове засідання не з`явився, повідомлявся про час та дату розгляду справи належним чином, подав через канцелярію Рівненського міського суду Рівненської області 19.10.2022 року заяву, в якій просить розгляд справи проводити у його відсутність.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2 в судове засідання не з`явилася, повідомлялася про час та дату розгляду справи належним чином, причину неявки суду не повідомила. Заяв чи клопотань про відкладення розгляду справи до суду не надходило.

Заслухавши думку учасників процесу, які з`явилися в судове засідання, проаналізувавши заявлене клопотання про залишення позову без розгляду та його мотиви, дослідивши матеріали справи, суд прийшов до наступного.

Відповідно до ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Частинами першою, третьою статті 13 ЦПК України суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках.

Відповідно до статті 56 ЦПК України, у цивільних справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Статтею 56 ЦПК України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Положення цієї статті відсилають нас до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а саме до Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду

№ 922/3219/20 зазначає, що системне тлумачення положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратур» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У цьому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. Нездійснення захисту, тобто пасивна поведінка уповноваженого суб`єкта владних повноважень, а саме про те, що він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином, проявляється в активній поведінці, спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно

Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Верховний Суд у цьому випадку погоджується з обґрунтованим висновком місцевого господарського суду, який був підтриманий апеляційним господарським судом, про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статті 56 ЦПК України, недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Тому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Тому щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 досліджуючи питання щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах № 923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18 та вказала, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва.

Разом з тим, як встановлено судом, перед зверненням до суду із вказаним позовом прокурор всупереч вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не звернувся до Рівненської міської ради, як власника спірної земельної ділянки та компетентного органу, із повідомленням про виявлені ним порушення інтересів держави та чи не буде Рівненська міська рада вживати заходи щодо захисту чи відновлення порушених прав чи інтересів, а направив зазначене звернення на адресу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі Держгеокадастр), що підтверджується долученим до позовної заяви листами від 29.03.2019 року № 10-17-0.4-344/90-19 та від 22.04.2019 року № 10-17-0.4-421/90-19, якими Держгеокадастр повідомили, що відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Положення про Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області не наділені повноваженнями щодо подання позову до суду про скасування права власності чи вжиття заходів щодо скасування рішення Рівненської міської ради від 24.01.2019 року № 5495 та скасування права власності на земельну ділянку.

Враховуючи викладене, можна дійти висновку, що Держгеокадастр не є тим компетентним органом, яким наділений відповідними повноваженнями в розумінні ст. 23 Закону України «Про прокуратуру України».

Варто зазначити, що відповідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.

Відповідно до ч. 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Відповідно до довідки Головного управління Держземагенства у Рівненській області від 27.08.2019 року № 07-2847, яка знаходиться в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 , земельна ділянка, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 обліковується землями запасу Рівненської міської ради.

Тобто земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 з кадастровим номером 561010000:01:048:0075, до прийняття рішення № 5495 від 24.01.2019 року, перебувала у комунальній власності Рівненської міської територіальної громади.

Рішенням № 5495 від 24.01.2019 року Рівненською міською радою було передано безоплатно у власність земельну ділянку фізичній особі ОСОБА_1 із комунальної власності Рівненської міської територіальної громади, в особі Рівненської міської ради, яка відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» та Земельного кодексу України, наділена виключними повноваженнями щодо передачі земельних ділянок із комунальної власності у приватну.

Враховуючи вказані цивільні правовідносини, сторонами яких є орган місцевого самоврядування та фізична особа, передача земельної ділянки із комунальної власності у приватну, унеможливлює в цьому випадку наявність факту порушення інтересів держави, тому як, вказана земельна ділянка не перебувала у державній власності, а прокурором не доведено наявність факту порушення інтересів держави, як і не доведено наявність виключного випадку для здійснення представництва інтересів держави у суді.

В цьому випадку перед зверненням до суду прокуратура, на виконання вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру України», зобов`язана була звернутися до суб`єкта, який прийняв оскаржуване рішення, а саме до Рівненської міської ради, як власника земельної ділянки, яка до прийняття рішення перебувала у комунальній власності територіальної громади міста Рівного.

Після повідомлення відповідного компетентного органу, а саме Рівненської міської ради, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у випадку невжиття заходів щодо захисту порушених інтересів чи неналежного їх захисту уповноваженим органом, прокуратура в праві звертатися до суду за захистом інтересів держави з належним підтвердженням факту їх порушення, а також за умови дотриманням порядку встановленого ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Тому суд вважає, що позов в інтересах держави, поданий прокурором з порушенням порядку встановленим ч. 3-4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», що свідчить про відсутність цивільної процесуальної дієздатності прокуратури на звернення до суду, що в свою чергу унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Керуючись ст.ст. 4, 12, 56, 257, 353, 354 ЦПК України,-

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави до Рівненської міської ради, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Головне управління Держгеокадастру в Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, скасування державної реєстрації залишити без розгляду.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Рівненського апеляційного суду через Рівненський міський суд шляхом подачі апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. У разі якщо ухвалу було постановлено без участі особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня отримання копії ухвали.

Повний текст ухвали виготовлено 09 листопада 2022 року.

Суддя О.Я. Тимощук