Суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
Крата В. І., Антоненко Н. О.
справа № 676/1795/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
головуючого - Крата В. І., суддів: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., касаційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишив без задоволення, постанову Хмельницького апеляційного суду від 15 листопада 2021 року в частині відмови в задоволенні позову заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Хмельницької обласної державної адміністрації до Кам`янець-Подільської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування розпорядженнязалишив без змін.
При цьому колегія суддів застосувала висновки, викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 23 лютого 2022 року в справі № 707/2357/17 (провадження № 61-5391св21), у яких міститься посилання на постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21).
Не можемо погодитися з висновками, зробленими в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21), з таких мотивів.
І. Щодо оскарження актів органів державної влади та місцевого самоврядування
2. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
3. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (стаття 21 ЦК України).
4. Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом. Будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків (частина друга, третя статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»).
4.1. Тлумачення статті 21 ЦК України свідчить, що:
цією статтею встановлюються дві підстави для визнання актів публічних органів (державної влади та місцевого самоврядування) незаконними: 1) якщо вони суперечать актам цивільного законодавства та 2) порушують права або інтереси конкретної особи;
у цій статті формулюється такий спосіб захисту, як визнання незаконними актів публічних органів. Тому належним способом захисту прав та інтересів є вимога про визнання актів публічних органів (державної влади та місцевого самоврядування) незаконними;
саме суд наділений повноваженнями визнавати акти публічних органів (державної влади та місцевого самоврядування) незаконними;
чинне цивільне законодавство тільки у виняткових випадках передбачає конструкцію незаконності акту публічного органу в силу вказівки закону (частина третя статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»). Як наслідок відсутні будь-які підстави для застосування правила про те, що «рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване», за відсутності відповідного рішення суду про визнання таких актів незаконними або вказівки про це у відповідній нормі закону.
4.2. Видається, що очевидною метою створення такої конструкції як «віртуальна» (не передбачена жодною нормою закону) незаконність актів публічних органів є нівелювання позовної давності та конструкції похідної вимоги, адже Велика Палата звертає увагу на необхідність здійснення правової оцінки (навіть без пред`явлення відповідних позовних вимог) актів публічних органів в мотивувальній частині судового рішення, тобто, Велика Палата екстраполювала підхід, який має відповідні законодавчі так і доктринальні передумови для нікчемних правочинів, на акти публічних органів за відсутності будь-яких підстав для цього.
ІІ. Щодо необхідності розмежування віндикаційного та негаторного позовів
1. У пунктах 71, 72 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) зазначено: «Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що вона вже викладала подібні за змістом висновки у своїй постанові від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (провадження № 14-499цс19). У пункті 7.27 цієї постанови зазначено: «Зайняття земельних ділянок фактичним користувачем (тимчасовим володільцем) треба розглядати як таке, що не є пов`язаним із позбавленням власника його права володіння на цю ділянку. Тож у цьому випадку ефективним способом захисту права, яке позивач як власник земельних ділянок вважає порушеним, є усунення перешкод у користуванні належним йому майном, зокрема шляхом заявлення вимоги про повернення таких ділянок. Більше того, негаторний позов можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідних земельних ділянок». Водночас використання у першому реченні слів «(тимчасовим володільцем)» може справляти хибне враження, ніби зайняття земельної ділянки може означати заволодіння (хоч би і тимчасове) цією ділянкою порушником, за яким не зареєстроване право власності, що не відповідало би принципу реєстраційного посвідчення володіння; тому зазначені слова є зайвими. Крім того, за змістом статті 391 ЦК України негаторний позов застосовується для захисту від порушень, не пов`язаних із позбавленням володіння, а не права володіння (яке належить власнику незалежно від вчинених щодо нього порушень); тому слово «права» у першому реченні є зайвим. З метою більш чіткого і ясного викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду відступає від наведеного висновку шляхом уточнення, виклавши його перше речення так: зайняття земельних ділянок, зокрема фактичним користувачем, треба розглядати як таке, що не є пов`язаним із позбавленням власника його володіння цими ділянками». Питання розмежування віндикаційного та негаторного позовів висвітлювалось і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18). Зокрема, в пункті 39 зазначено, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду; в пункті 89 зазначено, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника. З огляду на усталену практику Великої Палати Верховного Суду, з метою більш чіткого і ясного викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду вважає доцільним частково відступити від зазначених висновків шляхом такого уточнення: визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння; особа, до якої перейшло право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника, включаючи право володіння».
2. Аналіз висновків, викладених у пунктах 71, 72 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21), свідчить, що Велика Палата Верховного Суду підтримує ідею про те, що публічний власник (держава чи територіальна громада) завжди має володіння земельними ділянками водного фонду, і ніколи не може його втрачати. А оскільки не втрачається володіння земельними ділянками водного фонду, то вимога публічного власника про повернення таких земельних ділянок має кваліфікуватися як негаторний або як віндикаційний позов залежно від наявності/відсутності у позивача володіння майном, що визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння. При цьому Велика Палата Верховного Суду наголошує, що негаторний позов можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідних земельних ділянок, проте не визначає власне випади коли ж до «повернення «ділянок лісового фонду» застосовується негаторний позов.
3. Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
3.1. Віндикаційний позов - це вимога про витребування власником свого майна з чужого незаконного володіння. Тобто, позов неволодіючого власника до володіючого невласника. Віндикаційний позов заявляється власником при порушенні його правомочності володіння, тобто тоді, коли майно вибуло з володіння власника:
(а) фізично - фізичне вибуття майна з володіння власника має місце у випадку, коли воно в нього викрадене, загублене ним тощо;
(б) «юридично» - юридичне вибуття майна з володіння має місце, коли воно хоч і залишається у власника, але право на нього переоформлено на іншого суб`єкта;
4. Очевидно, що з урахуванням специфіки правового режиму рухомих та нерухомих речей фізичне вибуття речі з володіння стосується саме рухомих речей, натомість юридичне вибуття майна з володіння з урахуванням існування реєстраційного підтвердження володіння - нерухомих. При цьому відносно нерухомих речей може мати місце фізичне та юридичне вибуття речі з володіння.
5. Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України).
5.1. Негаторний позов - це вимога власника про усунення перешкод. Тобто негаторний позов подається з метою усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпоряджання своїм майном, для припинення неправомірних дій, не пов`язаних з порушенням володіння.
5.2. Негаторний позов може вчинятися тоді, коли майно не вибуває з володіння власника, а саме при порушенні насамперед таких правомочностей власника як користування та розпорядження своїм майном.
5.3. Тобто, при всій дискусійності критеріїв для розмежування віндикаційного та негаторного позовів у сучасній доктрині приватного права та практиці, варто зауважити, що безумовно одним з таких критеріїв є наявність/відсутність володіння майном у власника, який відповідно пред`являє негаторний чи віндикаційний позов для захисту порушеного права. Якщо у власника наявне володіння річчю, але існують перешкоди в розпорядженні чи користуванні, то його вимога має кваліфікуватися як негаторний позов. Натомість вимога власника, позбавленого володіння (фізичного чи/та «юридичного»), і пред`являє вимогу про відновлення володіння, має кваліфікуватися як віндикаційний позов.
5.4.У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18) зроблено висновок, що:
«предметом віндикаційного позову є вимога власника, який не є фактичним володільцем індивідуально-визначеного майна, до особи, яка незаконно фактично володіє цим майном, про повернення його з чужого незаконного володіння.
Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
Визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.
Враховуючи специфіку речей в обороті, володіння рухомими та нерухомими речами відрізняється: якщо для володіння першими важливо встановити факт їх фізичного утримання, то володіння другими може бути підтверджене, зокрема, фактом державної реєстрації права власності на це майно у встановленому законом порядку».
5.5. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21)відсутня вказівка про відступ від висновків зроблених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18).
6. При цьому виникають питання, зокрема: чи може суд перекваліфікувати вимогу позивача про витребування речі з чужого незаконного володіння на вимогу про усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження в тій ситуації, коли володіння (як фізично, так і «юридично») власником є втраченим? Наскільки такий підхід допустимий та свідчить про передбачуваність у застосуванні норм про віндикаційний та негаторний позов?
8. Здійснення судом перекваліфікації вимог за умови, що одна сутнісно виключає іншу, це дуже небезпечний підхід, який, по суті, дозволяє перекваліфікувати будь-яку позовну вимогу, і серйозно шкодить передбачуваності в застосуванні норм, що регулюють віндикаційний та негаторний позов, та й власне стабільності цивільного обороту.
9. Утому разі, коли власник втрачає як фізичне, так і «юридичне» (інша особа зареєструвала на своє ім`я право власності в державному реєстрі прав на нерухомість) володіння майном, констатувати наявність у публічного власника (держави чи територіальної громади) володіння земельною ділянкою (за умови його відсутності) і повертати таку земельну ділянку з використанням конструкції негаторного позову є недопустимим.
10. Тому очевидно, що у разі коли публічний власник втратив як фізичне, так і «юридичне» (інша особа зареєструвала на своє ім`я право власності в державному реєстрі прав на нерухомість) володіння, для захисту права власності має застосовуватися віндикаційний позов, на який поширюється позовна давність.
12. Тому колегії суддів необхідно було постановити ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21).
Суддя В. І. Крат
Суддя Н. О. Антоненко