АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

19 травня 2022 року

м. Чернівці

Справа № 720/1777/18

провадження № 822/373/22-ц

Чернівецький апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Кулянди М.І.,

суддів: Одинака О.О., Половінкіної Н.Ю.,

за участю секретаря Конецької Д.Г.,

учасники справи:

позивач ОСОБА_1 ,

відповідач Брусницька сільська рада Вижницького району Чернівецької області,

апеляційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Кіцманського районного суду Чернівецької області від 31 березня 2022 року,

головуючий у суді першої інстанції суддя Скорейко В.В.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Брусницької сільської раду Вижницького району Чернівецької області про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Кіцманського районного суду Чернівецької області від 31 березня 2022 року провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Брусницької сільської раду Вижницького району Чернівецької області про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії закрито.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Узагальнені доводи особи, яка подала апеляційну скаргу

Апелянт у своїй апеляційній скарзі посилається на порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи.

У апеляційній скарзі вказує на те, що ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року йому відмовлено у відкритті провадження у справі з тими ж самими сторонами, таким же предметом спору та з такими ж обставинами справи, а тому закриваючи провадження у справі суд позбавив його доступу до правосуддя.

Мотивувальна частина

Позиція апеляційного суду, застосовані норми права та мотиви, з яких виходить суд при прийнятті постанови

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи скарги та перевіривши матеріали справи, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з таких підстав.

Відповідно до ст.2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Згідно ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.

У постанові від 27 березня 2019 року Велика Палата Верховного Суду (справа №206/4712/17), дійшла висновку, що отримання особою дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про її передання у власність чи у користування. А скасування рішення про надання відповідного дозволу не є порушенням речового права, якщо тільки немає обставин, які свідчать про наявність у цієї особи або інших заінтересованих осіб речових прав щодо такої земельної ділянки. Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач порушив порядок розгляду клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та процедуру прийняття рішення № 83/14. Отже позов пред`явлений з підстав порушення відповідачем наданих їй контрольних функцій у сфері управління діяльністю. У позовній заяві позивач не просив визнати за ним право власності на земельну ділянку, а заявив вимогу про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке перешкоджає йому в реалізації законодавчо закріпленого права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність. Приватний інтерес у позивача на час звернення до суду з цим позовом відсутній, та може виникнути після реалізації позивачем права на безоплатне отримання земельної ділянки (затвердження проектної документації та прийняття органом місцевого самоврядування відповідного рішення про передачу земельної ділянки у власність). Тому Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про порушення цивільного права позивача та доходить висновку, що спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС(у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС(у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пунктом 7 частини першої статті 3 КАС визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Положеннями частини сьомої вказаної статті визначено, зокрема, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно з частинами восьмою одинадцятою статті 118 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

З огляду на викладене рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 13 червня 2018 року у справі № 307/2765/15-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17, від 15 травня 2019 року у справі № 729/608/17, від 15 травня 2019 року у справі № 352/1414/15-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18 та інших.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

З наведених норм можна зробити висновок про те, що набуття особами права власності або користування на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність або користування.

При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність (користування). Відтак - правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

При прийнятті рішення про затвердження детального планування території земельної ділянки та/або надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.

Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і щодо оскарження дій суб`єкта владних повноважень про надання чи відмову в наданні такого дозволу є публічно-правовим.

Крім того, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. В такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Вважаючи рішення 8 сесії 8 скликання Брусницької сільської ради Вижницького району Чернівецької області від 06 липня 2021 року N 544-08/21 та 9 сесії 8 скликання Брусницької сільської ради Вижницького району Чернівецької області від 23вересня 2021 року N 695-09/21 про відмову у затвердженні проекту землеустрою, порушенням його права як землекористувача та в подальшому і як власника земельної ділянки, позивач просив визнати рішення протиправними та скасувати їх.

Отже, наявність існуючого речового права відповідача на земельну ділянку судом не встановлено.

Як встановлено з матеріалів справи, під час прийняття рішень про відмову у затвердженні проекту землеустрою, Брусницька сільська рада Вижницького району Чернівецької області здійснювала свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності. При цьому, оскільки в результаті реалізації таких рішень ОСОБА_1 не набув речового права на земельну ділянку, то спір в цій справі є публічно-правовим, у зв`язку з чим підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Зважаючи на викладене, спір, який є предметом даного розгляду не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. Справа за позовом такого суб`єкта належить до компетенції адміністративних судів.

Разом з тим, в апеляційній скарзі, ОСОБА_1 зазначав, що звертався з аналогічним позовом до Чернівецького окружного адміністративного суду, який 22 жовтня 2021 року відмовив йому у відкритті провадження у справі № 600/5315/21 з посилаючись на те, що спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

Відповідно до частини п`ятої статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Оскільки адміністративний суд відмовив у відкритті провадження у справі № 600/5315/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Брусницької сільської ради про визнання протиправними, скасування рішень та зобов`язання вчинити певні дії, тобто аналогічним, що і в цій справі, апеляційний суд вважає, що з огляду на вимоги частини п`ятої статті 170 КАС України, заявник не зможе реалізувати своє право на доступ до суду за правилами адміністративного судочинства.

У рішенні від 22 грудня 2009 року у справі «Безимянная проти Росії» (заява № 21851/03) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) наголосив, що «погоджується з тим, що правила визначення параметрів юрисдикції, що застосовуються до різних судів у рамках однієї мережі судових систем держав, безумовно, розроблені таким чином, щоб забезпечити належну реалізацію правосуддя. Заінтересовані держави повинні очікувати, що такі правила будуть застосовуватися. Однак ці правила або їх застосування не повинні обмежувати сторони у використанні доступного засобу правового захисту».

У статті 6 Конвенції, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.

Під доступом до правосуддя, згідно зі стандартами ЄСПЛ, розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами. Зокрема, у рішенні від 09 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» (заяви № 7714/06 та № 23654/08) ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади. При цьому ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції(пункти 27, 28, 38-40 рішення). У рішенні від 01 грудня 2011 рокуу справі «Андрієвська проти України» (заява № 34036/06) ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (пункти 13, 14, 23, 25, 26 рішення). У рішенні від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» (заява № 52013/08) ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (пункти 116, 119, 122-125 рішення). У рішенні від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (пункти 13, 18?24 рішення).

Постановлення ухвали Кіцманським районним судом Чернівецької області від 31 березня 2022 року про закриття провадження у справі з посиланням на те, що зазначений спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, за наявності ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2021 року про відмову у відкритті провадження у справі провадження у справі № 600/5315/21, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права заявника на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.

З огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативний припис частини п`ятої статті 170 КАС України, апеляційний суд вважає, що ця справа має бути розглянута за правилами цивільного судочинства виключно і лише тому, що позивачу має бути забезпечено доступ до правосуддя, що включає і розгляд скарги по суті, навіть в іншому, ніж це передбачено законом судочинстві, оскільки перешкоди до розгляду у порядку адміністративного судочинства виникли у зв`язку з процесуальною діяльністю суду.

Аналогічні висновки викладено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 243/5078/17 (провадження № 14-393цс18), від 12 грудня 2018 року у cправі № 490/9823/16-ц (провадження № 14-509цс18), від 12 грудня 2018 року у справі № 761/12676/17 (провадження № 14-516цс18), від 27 березня 2019 року у справі № 766/10137/17 (провадження № 14-658цс18).

Висновки апеляційного суду за результатами розгляду апеляційної скарги

Відповідно до п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України, підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

За вказаних обставин, ухвала Кіцманського районного суду Чернівецької області від 31 березня 2022 року підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 374, 379, 381, 382 ЦПК України, апеляційний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Кіцманського районного суду Чернівецької області від 31 березня 2022 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.

На постанову може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Дата складання повного тексту постанови 19 травня 2022 року.

Головуючий М.І. Кулянда

Судді: О.О. Одинак

Н.Ю. Половінкіна