суддівВерховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду Олійник А. С., Усика Г. І.
справа № 362/1289/19
за позовом першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, Державне підприємство «Київське лісове господарство» до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , про визнання недійсним рішення сільської ради, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння, за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - ОСОБА_11 на постанову Київського апеляційного суду від 08 вересня 2020 року,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів попередніх інстанцій
У березні 2019 року перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Київське лісове господарство» (далі - ДП «Київське лісове господарство») із позовом до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_12 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 .
Позов обґрунтовано тим, що Києво-Святошинська місцева прокуратура Київської області виявила порушення вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування ДП «Київське лісове господарство» земельних ділянок лісогосподарського призначення, зміни цільового призначення та передачі їх у власність громадянам.
Рішенням Васильківського міськрайонного суду Київської області від 28 серпня 2019 року відмовлено у позові.

Відмовивши у позові, суд першої інстанції виходив з того, що спірні земельні ділянки передані із власності держави у приватну власність з порушенням вимог земельного законодавства, проте усунути ці порушення шляхом визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та витребування земельних ділянок у останнього власника неможливо у зв`язку зі спливом позовної давності.

Постановою Київського апеляційного суду від 08 вересня 2020 року апеляційну скаргу прокурора Київської області задоволено. Рішення Васильківського міськрайонного суду Київської області від 28 серпня 2019 року скасовано, ухвалено нове судове рішення про задоволення позову. Визнано недійсним рішення Застугнянської сільської ради від 25 квітня 2008 року № 184-20-V в частині передачі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 земельних ділянок у приватну власність для будівництва, обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд. Витребувано на користь держави у постійне користування ДП «Київське лісове господарство» з володіння ОСОБА_1 земельні ділянки: площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0028, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0029, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0030; з володіння ОСОБА_2 земельні ділянки: площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0031, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0032, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0033, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0034, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0035, загальна вартість яких становить 3 640 819,69 грн, що розташовані в межах Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

Задовольнивши позов, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що зі змісту оскаржуваного рішення Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області неможливо встановити, що спірні земельні ділянки передані у приватну власність за рахунок земель лісогосподарського призначення, що перебувають у постійному користуванні ДП «Київське лісове господарство», тому Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП «Київське лісове господарство» не могли самостійно без додаткової перевірки встановити обставини, які стали підставою звернення прокурора до суду. З огляду на це, помилковим є висновок суду першої інстанції, що початок перебігу позовної давності починається з дня ухвалення оскаржуваного рішення Застугнянською сільською радою.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиція інших учасників справи

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 через представника ОСОБА_11 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного суду від 08 вересня 2020 року, просив скасувати оскаржувану постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що в період з 2008 року до 31 грудня 2014 року прокуратура могла звернутися до Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області з перевіркою оспорюваного рішення та дізнатись про порушення права власності держави на землі лісового фонду.

Суд апеляційної інстанції безпідставно врахував твердження позивача про те, що про порушення вимог лісового законодавства про передачу спірних земельних ділянок їм стало відомо лише у грудні 2018 року - 2019 року, тому дійшов помилкового висновку про відсутність пропуску позивачами позовної давності.

Суд апеляційної інстанціїне звернув увагу на те, що перший заступник керівника регіональної прокуратури має право звертатися до суду із позовами лише у разі відсутності керівника регіональної прокуратури, проте в матеріалах справи немає доказів відсутності на момент подачі позову керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.

Суд апеляційної інстанції не надав оцінки тому, що оскільки відповідачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є добросовісними набувачами спірних земельних ділянок, то на правовідносини щодо витребування цих земельних ділянок поширюється дія статті 387 ЦПК України, а прокурор подав віндикаційний позов.

Суд апеляційної інстанції не врахував висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17, провадження № 14-183цс18, від 26 листопада 2019 року у справі № 914/3224/16, провадження № 12-128гс19, постанові Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 819/478/17, адміністративне провадження №К/9901/55004/18,.

Стислий зміст ухвали Верховного Суду

Постановою Верховного Суду від 26 січня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану через представника ОСОБА_11 , задоволено частково. Рішення Васильківського міськрайонного суду Київської області від 28 серпня 2019 року та постанову Київського апеляційного суду від 08 вересня 2020 року в частині позовних вимог про визнання недійсним рішення сільської ради скасовано, ухвалено в цій частині нове рішення про відмову в позові.

Рішення Васильківського міськрайонного суду Київської області від 28 серпня 2019 року та постанову Київського апеляційного суду від 08 вересня 2020 року в частині позовних вимог про визнання недійсним рішення сільської ради, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння скасовано із залишенням без розгляду позовних вимог у цій частині. Стягнено з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 3 842,00 грн на відшкодування витрат зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.

Погоджуємося з мотивами Верховного Суду щодо вирішення позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі ДП «Київське лісове господарство», оскільки відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі державного підприємства, та з мотивами відмови у позовних вимогах прокурора про визнання недійсним рішення Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області від 25 квітня 2008 року № 184-20-V щодо передачі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 земельних ділянок у приватну власність для будівництва, обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, оскільки такі вимоги не є ефективним способом захисту порушеного права держави, яким за встановлених судами обставин, є вимога про витребування спірних земельних ділянок.

Мотиви незгоди з висновками Верховного Суду в частині вирішення позовних вимог прокурора, який здійснює представництво держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства про витребування земельних ділянок

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», в редакції на час звернення до суду (далі - Закон № 1697-VII).

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 121 Конституції України ( в редакції на час звернення прокурора до суду) на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до абзацу першого статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (абзац третій частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, прокурор наділений повноваженнями здійснювати представництво в суді лише двох суб`єктів права - громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) та держави, і не наділений повноваженнями здійснювати представництво в суді інших суб`єктів права.

Колегія суддів правильно зазначила, що в судовому процесі, зокрема цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

Таким чином, позивачем у справі є держава, а не прокурор, який здійснює представництво її інтересів в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах чи сам орган, зокрема Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства.

Переглядаючи законність та обґрунтованість судових рішень в цій частині, Верховний Суд вказав, що ефективним способом захисту у цій справі є вимоги про витребування спірної земельної ділянки. Проте позивач, звертаючись до суду з позовом, не заявляв вимог про витребування земельної ділянки на користь держави саме в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства. Тому рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції у частині вирішення позовних вимог про визнання недійсним рішення сільської ради підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відому в позові в цій частині.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах зауважувала, що у цивільному судочинстві держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема представляти державу в суді (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункт 6.22); від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункт 4.20); від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 33), від 26 червня 2019 року у справі 587/430/16-ц (пункт 26), від 18 грудня 2019 року у справі 688/2479/16-ц (пункт 22), від 18 березня 2020 року у справі № 553/2759/18 (пункт 35)).

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 у справі № 761/3884/18. Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. пункт 27 постанови від 26 червня 2019 у справі № 587/430/16-ц) (пункт 8.6 постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року, справа № 911/2169/20, провадження № 12-20гс21).

У цій справі Верховний Суд виходив з того, що до спірних правовідносин в цій частині підлягає застосуванню стаття 388 ЦК України.

Згідно з частиною першою статті 388 ЦК України власник має право витребувати своє майно із чужого незаконно володіння незалежно від заперечення відповідача про те, що він є добросовісним набувачем, якщо доведе факт вибуття майна з його володіння чи володіння особи, якій він передав майно, не з його волі. Власник має право витребувати майно у добросовісного набувача лише у випадках, вичерпний перелік яких наведено в частині першій статті 388 ЦК України.

Власником земельних ділянок є держава, перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області просив витребувати на користь держави у постійне користування ДП «Київське лісове господарство» з володіння ОСОБА_1 земельні ділянки: площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0028, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0029, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0030: з володіння ОСОБА_2 земельні ділянки: площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0031, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0032, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0033, площею 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0034, площею, 0,25 га, кадастровий номер :01:004:0035, загальна вартість яких становить 3 640 819,69 грн, що розташовані в межах Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області.

У цій справі перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства та ДП «Київське лісове господарство».

Відповідно до пунктів 4.3 - 4.5 Положення про Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 12 листопада 2012 року № 401, до повноважень зазначеного органу виконавчої влади, зокрема належить здійснення державного контролю за додержанням норм, правил та інших нормативно-правових актів з ведення лісового господарства в межах повноважень, визначених законодавством, реалізація державної політики в галузі лісового та мисливського господарства.

Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом. Завданням Управління є реалізація повноважень Держлісагентства на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці у сфері лісового та мисливського господарства. (пункти 1, 3 вказаного Положення).

Відповідно до Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521

Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (пункт1).

Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств і в установленому порядку подає їх Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів; вносить Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів пропозиції щодо загальнодержавних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, розвитку мисливського господарства; здійснює державне управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду в лісах підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; організовує ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь; веде державний лісовий кадастр та облік лісів; здійснює моніторинг лісів; приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії; об`єднаннями, іншими представницькими організаціями працівників лісового і мисливського господарства, які мають відповідні повноваження; здійснює управління об`єктами державної власності, які належать до сфери управління Держлісагентства (пункти 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 30 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України).

Отже, Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом Держлісагенства, тобто місцевим органом виконавчої влади з відповідними повноваженнями щодо реалізації державної політики в галузі лісового та мисливського господарства на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Зазначений орган виконавчої влади є суб`єктом владних повноважень, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Позовні вимоги про витребування у відповідачів спірних земельних ділянок на користь держави в особі ДП «Київське лісове господарство» перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області обґрунтовував тим, що зазначені земельні ділянки належать до земель лісогосподарського призначення, є державною власністю, використовуються для ведення лісового господарства та перебувають у постійному користуванні ДП «Київське лісове господарство», яке не надавало згоди на їх вилучення, а тому оскаржувані ним рішення Застугнянської сільської ради Васильківського району Київської області про передачу їх у приватну власність фізичним особам - відповідачам без згоди її власника - держави, яка діє через уповноважені органи виконавчої влади, що мають відповідні повноваження у спірних правовідносинах, є незаконними. Посилаючись на наведене стверджував, що вилучення спірних земельних ділянок із державної власності, зміна їх цільового призначення та передача у власність фізичних осіб, порушує права та інтереси держави, у тому числі в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, яке як уповноважений суб`єкт владних повноважень тривалий час не вживало заходів направлених на захист інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» надає прокурору право на представництво інтересів держави в суді.

Відповідно до змісту позовної заяви перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області заявив вимогу про витребування спірних земельних ділянок на користь держави як її власника, а не користь конкретного органу, зокрема Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства чи ДП «Київське лісове господарство», оскільки саме держава є власником зазначених земельних ділянок лісогосподарського призначення та позивачем у справі. Зазначення у прохальній частині позовної заяви про витребування спірних земельних ділянок на користь держави в особі ДП «Київське лісове господарство», не змінює суті такої вимоги - витребування земельних ділянок на користь держави як власника, із зазначенням особи постійного землекористувача - ДП «Київське лісове господарство».

Згідно з частинами першою, другою статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин; 5) чи слід позов задовольнити або в позові відмовити; 6) як розподілити між сторонами судові витрати; 7) чи є підстави допустити негайне виконання судового рішення; 8) чи є підстави для скасування заходів забезпечення позову. При ухваленні рішення суд не може виходити за межі позовних вимог.

Зазначаємо, що позивач визначає підстави позову, а норму матеріального права до спірних правовідносин застосовує суд.

Оскільки у цій справі позов заявлено в інтересах держави в особі відповідного органу державної влади, то Верховний Суд мав застосувати норму матеріального права і змінити рішення, зазначивши про витребування з незаконного володіння ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_12 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 на користь держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства відповідних земельних ділянок.

З огляду на наведене, висновок колегії суддів Верховного Суду про те, що перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської областізвернувшись до суду з позовом, не заявляв вимогу про витребування земельних ділянок на користь держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, на нашу думку, є проявом надмірного формалізму, що призвело до того, що заявлений у березні 2019 року спір залишився невирішеним.

Судді: А. С. Олійник

Г. І. Усик