Постанова

Іменем України

09 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 678/588/22

провадження № 61-7615св22

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Червинської М. Є.,

суддів: Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В. (суддя-доповідач), Коротуна В. М., Тітова М. Ю.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідач - Летичівська селищна рада Хмельницької області,

третя особа - Відділ освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради Хмельницької області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 а на ухвалуЛетичівського районного суду Хмельницької області від 17 червня 2022 року у складі судді Ходоровського І. Б. та постанову Хмельницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року у складі колегії суддів: Костенка А. М., Гринчука Р. С., Спірідонової Т. В.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Летичівської селищної ради Хмельницької області, третя особа - Відділ освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради Хмельницької області, про скасування рішення Летичівської селищної ради.

Позов мотивовано тим, що 26 травня 2020 року вісімдесят сьомою сесією VII скликання Летичівської селищної ради Летичівського району Хмельницької області прийнято рішення № 81 «Про припинення юридичної особи», яким вирішено припинити юридичну особу - Відділ освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради шляхом реорганізації (приєднання) до Летичівської селищної ради. Процедуру реорганізації (приєднання) вирішено розпочати з 01 червня 2020 року, утворено комісію з реорганізації Відділу освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради, яку уповноважено здійснювати керівництво діяльністю відділу освіти. Вирішено інші питання реалізації цього рішення.

11 червня 2020 року вісімдесят восьмою (позачерговою) сесією VII скликання Летичівської селищної ради Летичівського району Хмельницької області прийнято рішення № 1 «Про внесення змін до рішення Вісімдесят сьомої сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи» згідно якого вирішено внести зміни до вказаного рішення, виклавши його у новій редакції: Припинити юридичну особу - Відділ освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради шляхом реорганізації (приєднання) до Летичівської селищної ради. Процедуру реорганізації (приєднання) вирішено розпочати з дати прийняття даного рішення, утворено комісію з реорганізації відділу освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради, яку уповноважено здійснювати керівництво діяльністю відділу освіти. Вирішено інші питання реалізації цього рішення.

28 січня 2021 року рішенням № 29 шостої сесії VIІI скликання Летичівської селищної ради Хмельницької області «Про відміну рішення 87 сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи» вирішено відмінити рішення вісімдесят сьомої сесії Летичівської селищної ради № 81 «Про припинення юридичної особи» від 26 травня 2020 року, рішення вісімдесят восьмої (позачергової) сесії Летичівської селищної ради № 1 від 11 червня 2020 року «Про внесення змін до рішення вісімдесят сьомої сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи». Відновлено діяльність Відділу освіти, молоді та спорту Летичівської селищної ради як юридичної особи. Процедуру відновлення вирішено розпочати з дати прийняття даного рішення. Вирішено інші питання реалізації цього рішення.

Позивач вказує, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин проти їх зміни чи припинення.

Зазначає, що відповідач Летичівська селищна рада не скасовувала свого рішення, а відмінила його.

Водночас, процедура відміни рішення та взагалі можливість його відміни законом не передбачена.

Позивач вважає, що внаслідок прийняття рішення Летичівської селищної ради Хмельницької області від 28 січня 2021 року № 29 «Про відміну рішення 87 сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи», відбулося порушення його прав, оскільки він працював на посаді директора Летичівського ліцею № 3 Летичівської селищної ради та відповідно до наказу № 78-К від 16 червня 2021 року був звільнений саме начальником Відділу освіти, молоді та спору, а не Головою ліквідаційної комісії відділу освіти, молоді та спорту.

Посилаючись на викладені обставини, позивач просив скасувати рішення Летичівської селищної ради Хмельницької області від 28 січня 2021 року № 29 «Про відміну рішення 87 сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи».

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Летичівського районного суду Хмельницької області від 17 червня 2022 року у відкритті провадження у справі відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України.

Роз`яснено позивачу, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що спір має публічно-правовий характер і його вирішення належить до компетенції адміністративного суду, оскільки даний спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, виник за участю фізичної особи та органу місцевого самоврядування (суб`єкта владних повноважень), який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому законодавством владні управлінські функції.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Хмельницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Летичівського районного суду Хмельницької області від 17 червня 2022 року - без змін.

Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши, що вони відповідають встановленим обставинам справи та нормам процесуального права, а передбачених законом підстав для скасування ухвали місцевого суду при апеляційному розгляді не встановлено.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

09 серпня 2022 року до Верховного Суду через систему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Летичівського районного суду Хмельницької області від 17 червня 2022 року та постанову Хмельницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року.

У касаційній скарзі заявник просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржені судові рішення та відкрити провадження у справі.

Касаційна скарга мотивована тим, що судами попередніх інстанцій судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного дослідження усіх обставин, що мають значення для справи.

На думку заявника, спір, який виник між сторонами, є приватноправовим та повинен розглядається в порядку цивільного судочинства, оскільки він не є учасником публічно-правових відносин.

Доводи інших учасників справи

Інші учасники справи не скористались своїм правом на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу до касаційного суду не направили.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Статтею 388 ЦПК України передбачено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Ухвалою Верховного Суду від 01 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за поданою касаційною скаргою та витребувано матеріали цивільної справи.

12 вересня 2022 року матеріали цивільної справи надійшли до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 31 жовтня 2022 року справу призначено до судового розгляду.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу. Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Відповідно до частини другої статті 2 ЦПК України суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.

Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно з частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється у порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

У порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).

Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тоді як приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

При визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача.

З матеріалів справи, яка переглядається, вбачається, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям органом місцевого самоврядування - Летичівською селищною радою Хмельницької області рішення від 28 січня 2021 року № 29 «Про відміну рішення 87 сесії Летичівської селищної ради № 81 від 26 травня 2020 року «Про припинення юридичної особи».

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 3 указаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно зі статтею 1 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання в концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.

Положеннями частини першої статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

У відповідності до статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

З огляду на те, що предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивача, як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, то фактично в цій справі позивач діє на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а отже позивач скористався своїм правом, визначеним статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Вказане узгоджується із правовими висновками, викладеними в постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року в справі № 813/1368/18 (провадження № 11-722апп19) та в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 квітня 2022 року в справі № 580/5325/21 (провадження № К/9901/44610/21).

У відповідності до приписів пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

З огляду на викладене, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального

і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 400, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Летичівського районного суду Хмельницької області від 17 червня 2022 року та постанову Хмельницького апеляційного суду від 02 серпня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М. Є. Червинська

Судді: А. Ю. Зайцев

Є. В. Коротенко

В. М. Коротун

М. Ю. Тітов