Номер провадження: 22-ц/813/1927/22
Головуючий у першій інстанції Шевчук Ю.В.
Доповідач Вадовська Л. М.
ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06.10.2022 року м. Одеса

Одеський апеляційний суд у складі колегії суддів:

головуючого (судді-доповідача) - Вадовської Л.М.,

суддів - Колеснікова Г.Я., Сєвєрової Є.С.

за участю секретаря - Поворозко І.Ю.,

за участю сторін, інших учасників справи, представників учасників справи:

позивача прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, представника Одеської обласної прокуратури Капустіна М.В.,

переглянувши в режимі відеоконференції справу №495/10988/17 за позовом прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , за участю третіх осіб ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності за апеляційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року у складі судді Шевчук Ю.В., -

в с т а н о в и в :

Прокурор в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, звернувшись 29 грудня 2017 року до суду з вищеназваним позовом, вказав, що між Затоківською селищною радою та Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України 12 жовтня 2005 року укладено договір оренди терміном на 25 років земельної ділянки площею 1,5244 га для розміщення готельного комплексу « ІНФОРМАЦІЯ_1 », розташованої за адресом: АДРЕСА_1 . На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 (кадастровий номер :02:012:0168), із земель, раніше наданих у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України.

Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2692 земельну ділянку площею 0,0919 га по АДРЕСА_2 , кадастровий номер :02:012:0168 передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва. В подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області згідно рішення від 23 січня 2015 року №18825457 зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,0919 га по АДРЕСА_2 на підставі свідоцтва про право власності від 23 січня 2015 року №32625794.

Прокурор зазначив, що розпорядження земельною ділянкою здійснено з порушенням законодавства, оскільки: земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено в порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території. Порушення інтересів територіальної громади смт. Затока полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0919 га. Чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами. У зв`язку з чим, прокурор самостійно виступає у якості позивача у даній справі.

Прокурор просив:

визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2692 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер :02:012:0168 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ;

визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 23 січня 2015 року щодо земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер :02:012:0168, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ;

стягнути судові витрати (т.1 а.с.2-12).

Ухвалою судді Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 3 січня 2018 року відкрито провадження у справі (т.1 а.с.26-29).

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 за клопотанням представника третьої особи ОСОБА_3 ОСОБА_4 позовну заяву прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 за участю третіх осіб ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності залишено без розгляду (т.1 а.с.70-77).

Ухвалою апеляційного суду Одеської області від 21 травня 2018 року апеляційну скаргу прокурора на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 19 квітня 2018 року повернуто апелянту без розгляду (т.1 а.с.94-95).

Постановою апеляційного суду Одеської області від 24 листопада 2018 року апеляційну скаргу прокурора залишено без задоволення, ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року залишено без змін (т.1 а.с.201-208).

Постановою Верховного Суду від 25 вересня 2019 року касаційну скаргу прокурора задоволено, ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року, постанову апеляційного суду Одеської області від 24 листопада 2018 року скасовано, справу передано до суду першої інстанції для продовження розгляду (т.2 а.с.78-83).

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 17 квітня 2020 року за заявою прокурора накладено арешт на земельну ділянку кадастровий номер :02:012:0168 (т.2 а.с.198-200).

Відповідачем Затоківською селищною радою пояснень, заперечень суду першої інстанції не надано.

Відповідачем ОСОБА_1 пояснень, заперечень суду першої інстанції не надано.

Третьою особою ОСОБА_3 в особі представника ОСОБА_4 надано письмові поясненні, за змістом яких позовна заява не підлягає задоволенню. ОСОБА_1 на підставі нотаріально посвідченого 23 червня 2015 року договору дарування здійснила відчуження земельної ділянки кадастровий номер :02:012:0168 ОСОБА_5 , який на підставі нотаріально посвідченого 30 листопада 2015 року договору купівлі-продажу продав земельну ділянку ОСОБА_3 . На момент прийняття оскаржуваного рішення Затоківської селищної ради земельна ділянка була зареєстрована посадовою особою державного органу виконавчої влади (Держгеокадастр) із внесенням відомостей про неї в тому числі з визначенням виду використання земельної ділянки «для індивідуального дачного будівництва». Визначення виду використання спірної земельної ділянки «для індивідуального дачного будівництва» та внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру є офіційними та обов`язковими для використання у відносинах пов`язаних із відчуженням, передачею земельної ділянки. З огляду на це є логічним та таким, що відповідає діючому законодавству висновок про те, що Затоківська селищна рада приймаючи рішення про передачу спірної земельної ділянки із визначеним кадастровим номером, цільовим призначенням земельної ділянки та видом її використання не порушила вимог законодавства в частині надання у власність фізичній особі земельної ділянки в межах безоплатної приватизації, визначеної статтею 121 ЗК України. На всьому етапі формування спірної земельної ділянки, її державної реєстрації саме державні органи здійснювали свої владні функції, так само і Затоківська селищна рада як орган місцевого самоврядування здійснила передачу спірної земельної ділянки відповідачу. Поряд з цим державний контроль можливих порушень щодо додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування земельного законодавства України покладається знову ж таки на державний орган. Позивач у позовній заяві описує можливі порушення дотримання вимог земельного законодавства, однак не вказує, чи були відповідні посадові особи органів державної влади або місцевого самоврядування притягнуті до відповідальності, чи встановлена їх вина та чи скасовані прийняті останніми рішення.

Позивач зазначає, що виходячи з поділу цієї земельної ділянки, Затоківська селищна рада мала розпорядитись спірною земельною ділянкою відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. Позивач посилається на норми частини 6 статті 79-1 ЗК України, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. У зв`язку з наведеним позивач дійшов висновку, що має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Даний висновок є помилковим. Позивач посилається на відведення спірної земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва у порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території, при цьому не надає копії Генерального плану смт. Затока, витягу з нього, пояснювальних записок до нього тощо щодо розташування спірної земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва в зоні територій з можливим обмеженням використання земель рекреаційного призначення. Отже, можливо дійти висновку, що будівництво індивідуального дачного будинку, для якого відводилась спірна земельна ділянка, не суперечить Генеральному плану смт. Затока, тобто не суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року в задоволенні позову відмовлено (т.1 а.с.238-248).

Висновок суду мотивовано тим, що посилання на необхідність виготовлення та надання на погодження відповідного проекту землеустрою земельної ділянки є безпідставним. Спірна земельна ділянка кадастровий номер :02:012:0168 для індивідуального дачного будівництва була зареєстрована у Державному земельному кадастрі із визначенням кадастрового номеру, категорії земельної ділянки та виду використання в межах зазначеної категорії. Державна реєстрація спірної земельної ділянки проведена державним реєстратором на підставі прийнятого ним самостійного рішення. Визначення виду використання спірної земельної ділянки «для індивідуального дачного будівництва» та внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру є офіційними та обов`язковими для використання у відносинах, пов`язаних із відчуженням, передачею земельної ділянки. Тому, Затоківська селищна рада при прийнятті рішення про передачу спірної земельної ділянки із визначеним кадастровим номером, цільовим призначенням земельної ділянки та видом її використання не порушила вимог законодавства в частині надання її у власність фізичній особі в межах безоплатної приватизації, визначеної статтею 121 ЗК України. Цільове призначення спірної земельної ділянки кадастровий номер :02:012:0168, яка передана у власність ОСОБА_1 і зареєстрована за нею на праві власності, Е07-«Землі рекреаційного призначення» (вид використання: Е07-03 для індивідуального дачного будівництва). Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) здійснюється її власником самостійно. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Суд вважав спростованими посилання позивача на те, що відведення спірної земельної ділянки відбулося в порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території, що мало місце нераціональне використання спірної земельної ділянки із завданням економічних збитків територіальній громаді. Суд вважав не доведеним те, яким саме чином у розумінні практики ЄСПЛ позбавлення відповідача ОСОБА_1 права власності на спірну земельну ділянку сприятиме задоволенню суспільного інтересу, та звернув увагу на необхідність дотримання принципу «належного урядування» при втручанні держави у право особи на мирне володіння своїм майном.

Ухвалою Одеського апеляційного суду від 1 грудня 2020 року апеляційну скаргу прокурора на рішення суду залишено без руху для сплати судового збору.

Ухвалою Одеського апеляційного суду від 2 лютого 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора на рішення суду.

Ухвалою Одеського апеляційного суду від 19 березня 2021 року справу призначено до розгляду.

В апеляційній скарзі заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить скасувати судове рішення суду першої інстанції повністю і ухвалити нове рішення про задоволення позову (т.3 а.с.2-10).

За змістом вимог апеляційної скарги незаконність і необґрунтованість рішення з підстав неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права полягає в наступному. Суд дійшов необґрунтованого висновку про недоведеність вимог, правомірність прийняття радою оскаржуваного рішення та дій відповідача з отримання права власності на земельну ділянку. Підставою позову є те, що вид використання спірної земельної ділянки, що була в оренді, визначено для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, а отже після її поділу Затоківська селищна рада мала розпорядитися нею відповідно до цього виду використання, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. З метою виведення у приватну власність та уникнення відчуження на конкурентних засадах земель рекреаційного призначення, розташованих на узбережжі Чорного моря та призначених для організації відпочинку необмеженого кола громадян, фактично здійснено незаконний поділ наданої земельної ділянки в користування для будівництва бази відпочинку, що свідчить про наявність схеми виведення цих земель у порушення вимог земельного законодавства. Судом залишено поза увагою, що попередньому користувачу земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації готельного комплексу та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо її відведення. В той час як відповідачу ОСОБА_1 оскаржуваним рішенням спірну землю передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва тобто за іншим видом призначення. Різний правовий режим землі рекреаційного призначення, що відводиться для будівництва та експлуатації закладу відпочинку та землі для індивідуального дачного будівництва, вимагає розроблення проекту землеустрою та встановлення правового режиму використання цієї землі. Зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Крім того, відмовляючи прокурору у позові, суд послався на практику ЄСПЛ щодо дотримання принципів «належного урядування» та вказав на неможливість покладання на відповідача та третіх осіб негативних наслідків недотримання процедури передачі земельної ділянки. Проте, відповідно до прецедентної практики ЄСПЛ майнове право особи може бути припинено у разі, якщо цього потребують загальні інтереси суспільства. Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає. Звернення прокурора із позовом у цій справі є поновленням порушених інтересів держави на особливо цінні землі рекреаційного призначення, розташовані на узбережжі Чорного моря, через позбавлення територіальної громади права власності на них та можливості використання для рекреації необмеженого кола населення, що вказує на наявність «суспільного інтересу» у цій справі.

В апеляційній скарзі не зазначено нові обставини, що підлягають встановленню, докази, які підлягають дослідженню чи оцінці.

Відзиви на апеляційну скаргу не подано.

Третьою особою ОСОБА_3 в особі представника ОСОБА_4 надано письмові пояснення на апеляційну скаргу, за змістом яких підтримано рішення суду, звернуто увагу на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 1 червня 2021 року у справі №925/929/19 щодо зміни виду використання землі в межах її цільового призначення у розумінні яких зміна використання земельної ділянки з виду «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (т.3 а.с.117-118).

Переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, рішення суду без змін з огляду на наступне.

Учасники справи в порядку доведення обставин, на які посилались як на підставу своїх вимог та заперечень, надано докази, що містять наступні дані.

Згідно Договору оренди від 12 жовтня 2004 року, укладеного між Затоківською селищною радою та Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України, земельна ділянка площею 1,5244 га (на земельній ділянці відсутні об`єкти нерухомого майна), розташована за адресом: смт. Затока м. Білгород-Дністровський Лиманський курортний район Одеської області, була передана в оренду (довгострокове платне користування) на двадцять п`ять років для розміщення готельного комплексу «Стрела». Договір оренди посвідчений державним нотаріусом Шостої одеської державної нотаріальної контори Щукіною Л.С. 12 жовтня 2004 року, зареєстровано в реєстрі за №4-4059 (т.1 а.с.16-18).

20 листопада 2014 року по акту приймання-передачі об`єкта оренди (земельної ділянки), складеного власником земельної ділянки Затоківською селищною радою (орендодавець) та Департаментом ДАІ МВС України (орендар), згідно рішення Затоківської селищної ради від 22 вересня 2014 року №2189 орендар повернув орендодавцю, а орендодавець прийняв земельну ділянку (кадастрові номери: :02:012:0017, :02:012:0016, :02:012:0015) загальною площею 1,5244 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.15зв.).

23 грудня 2014 року Відділом Держземагенства у м. Білгород-Дністровський здійснено в Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га (кадастровий номер :02:012:0168) для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 (т.1 а.с.20-24).

Рішенням Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року №2692 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га (кадастровий номер :02:012:0168) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 » передано гр. ОСОБА_1 у власність земельну ділянку площею 0,0919 га (кадастровий номер :02:012:0168) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (т.1 а.с.19).

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 11 грудня 2017 року земельна ділянка кадастровий номер :02:012:0168 має наступну інформацію: реєстраційний номер 03; площа: 0,0919 га; дата державної реєстрації земельної ділянки: 23 грудня 2014 року; орган, що здійснив державну реєстрацію земельної ділянки: Відділ Держкомзему у м. Білгород-Дністровський; цільове призначення: для індивідуального дачного будівництва; адреса: АДРЕСА_2 ; державна реєстрація з відкриттям розділу проведена 20 січня 2015 року; підстава: витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-014, виданий 23 грудня 2014 року, видавник: Відділ Держземагенства у м. Білгород-Дністровський; рішення виконавчого комітету місцевої ради депутатів, серія та номер: 2692, виданий 29 грудня 2014 року, видавник: Затоківська селищна рада:

за ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_2 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 23 січня 2015 року на підставі свідоцтва про право власності, серія та номер: НОМЕР_1 , виданий 23 січня 2015 року, видавник: Реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 18825457 від 23 січня 2015 року 17:10:04, державний реєстратор Алексєєнко В.А. Білгород-Дністровське міськрайонне управління юстиції Одеської області; форма власності: приватна; право власності припинено: 23 червня 2015 року;

за ОСОБА_5 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_3 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 23 червня 2015 року на підставі договору дарування земельної ділянки, серія та номер: 1008, виданий: 23 червня 2015 року приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т.Ю.; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 22316434 від 23 червня 2015 року 16:40:20, державний реєстратор приватний нотаріус Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т.Ю.; форма власності: приватна; право власності припинено: 30 листопада 2015 року;

за ОСОБА_3 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_4 ) право власності на земельну ділянку зареєстровано 30 листопада 2015 року на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки, серія та номер: 2088, виданий: 30 листопада 2015 року приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т.Ю.; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 26596873 від 30 листопада 2015 року 14:35:41, державний реєстратор приватний нотаріус Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Чухрай Т.Ю.; форма власності: приватна; розмір частки: 1 (т.1 а.с.20-24).

Мотиви, з яких виходить суд апеляційної інстанції, та застосовані норми права.

Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом (ст.6 Конвенції).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (ч.1 ст.8, ч.1 ст.129 Конституції України).

Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (ст.2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Щодо повноважень прокурора для звернення до суду.

Частиною 1 статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

За частиною 1 статті 16 ЦК України, частиною 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках, що визначені законом.

У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру»).

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини 2 статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересів.

Згідно із частиною 1 статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 56 ЦПК України.

За частиною 5 статті 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві, в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини 5 статті 56 ЦПК України.

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18 дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини 5 статті 56 ЦПК України).

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.

Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини 4 статті 56 ЦПК України.

У розумінні частини 2 статті 5 Конституції України, яка передбачає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, прокурор може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини народу, а саме членів територіальної громади, якщо вважає, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, який покликаний ці інтереси захищати.

Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року (ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини публічних (суспільних) справ (public affairs) діють під власну відповідальність в інтересах місцевого населення, й у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись співмірність (баланс) між заходами контролю та важливістю інтересів, які контролюючий орган має намір захищати.

Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, в чергове розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.

Щодо зміни виду використання земельної ділянки.

Склад земель визначено статтею 18 ЗК України, відповідно до положень частин 1, 2 даної статті до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії; категорії земель України мають особливий правовий режим.

Категорії земель визначено статтею 19 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (ч.2 ст.19 ЗК України).

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок врегульовані статтею 20 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень; зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч.2 ст.20 ЗК України).

У статті 1 Закону України «Про землеустрій» зазначено, що цільове призначення земельної ділянки використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.

Відповідно до абзаців 1, 2 частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою; земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.

Отже, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії; у межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).

До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (ст.50 ЗК України).

Склад земель рекреаційного призначення визначено статтею 51 ЗК України, відповідно до якої до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації):

07.01 Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення;

07.02 Для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору;

07.03 Для індивідуального дачного будівництва;

07.04 Для колективного дачного будівництва;

07.05 Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 1 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 3 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.

Відповідно до частини 2 статті 416 ЦПК України та частини 1 статті 417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов`язковим для застосування судами.

Отже, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суді від 24 листопада 2021 року в справі №495/1439/18, від 4 травня 2022 року у справі №495/6-94/17.

Земельна ділянка загальною площею 1,5244 га (кадастрові номери :02:012:0015, :02:012:0016, :02:012:0017), що перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для розміщення готельного комплексу «Стрела»», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення».

Земельна ділянка площею 0,0919 га кадастровий номер :02:012:0168, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді Департаменту ДАІ МВС України та була повернута орендарем власнику Затоківській селищній раді 20 листопада 2014 року, за категорією землі є землею рекреаційного призначення та після повернення орендодавцю набула виду використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у м. Білгороді-Дністровському 23 грудня 2014 року, тобто у період після повернення орендарем та до передачі у приватну власність).

Земельна ділянка площею 0,0919 га кадастровий номер :02:012:0168, що передана рішенням ради від 29 грудня 2014 року №2692 у приватну власність ОСОБА_1 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва».

В даному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.

Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки кадастровий номер :02:012:0168 мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельна ділянка кадастровий номер :02:012:0168 була сформована з присвоєнням кадастрового номеру та зареєстрована в Державному земельному кадастрі. Лише потому ця сформована та зареєстрована земельна ділянка була передана ОСОБА_1 у власність. Генеральним планом смт. Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об`єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.

Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 29 грудня 2014 року №2692, яким передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку кадастровий номер :02:012:0168 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.

Щодо способу захисту порушених прав, застосованого позивачем.

Велика Палата Верховного суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цим діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі №338/180/17, від 22 жовтня 2019 року №923/876/16.

Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №910/3009/18, від 16 лютого 2021 року у справі №910/2861/18.

Велика Палата Верховного Суду у справі №359/3373/16-ц у постанові від 23 листопада 2021 року вказувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.

Таким чином, належним відповідачем за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі №911/36817, від 22 січня 2020 року у справі №910/1809/18, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.

Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.

Так, для витребування нерухомого майна оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №911/3681/17, від 11 лютого 2020 року у справі №922/614/19).

Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки, також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021року у справі №359/3373/16-ц зазначено, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У таких випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними.

Позовна заява у цій справі подана прокурором 29 грудня 2017 року у зв`язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою відповідачем ОСОБА_1 .

Спірна земельна ділянка відчужена ОСОБА_1 ОСОБА_2 на підставі нотаріально посвідченого 23 червня 2015 року договору дарування, який продав земельну ділянку ОСОБА_3 на підставі нотаріально посвідченого 30 листопада 2015 року договору купівлі-продажу.

Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року №2692 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0402 га, кадастровий номер :02:012:0168 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 23 січня 2015 року щодо земельної ділянки площею 0,0919 га, кадастровий номер :02:012:0168 не відповідають належному способу захисту.

Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19, від 2 лютого 2021 року у справі №925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.

На дане орієнтує й остання практика Верховного Суду у справах за позовами прокурора до Затоківської селищної ради, громадян, реєстраторів щодо набуття громадянами у власність земельних ділянок (постанови Верховного суду від 24 листопада 2021 року у справі №495/1439/18, від 4 травня 2022 року у справі №495/6094/17).

Керуючись ст.ст.367, 368, п.1 ч.1 ст.374, ст.ст.375, 381, 382, 383, 384, 390 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 24 вересня 2020 року в справі за позовом прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , за участю третіх осіб ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.

Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 17 жовтня 2022 року.

Головуючий Л.М.Вадовська

Судді Г.Я.Колесніков

Є.С.Сєвєрова