ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 263/5409/15-ц

провадження № 61-46564св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - судді Фаловської І. М.,

суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О. (судді-доповідача), Мартєва С. Ю., Стрільчука В. А.,

учасники справи:

позивач - Маріупольська міська рада,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Маріупольської міської ради на ухвалу Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 1 серпня 2018 року, постановлену у складі судді Томіліна О. М., та постанову апеляційного суду Донецької області від 19 вересня 2018 року, прийняту колегією у складі суддів: Биліни Т. І., Мальцевої Є. Є., Пономарьової О. М.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2015 року Маріупольська міська рада Донецької області (далі - Маріупольська міська рада) звернулася з позовом до ОСОБА_1 про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки.

Позов мотивовано тим, що павільйон літ. А-1 площею 3,4 кв.м на АДРЕСА_1 побудовано самочинно з порушенням державних будівельних норм, правил та норм чинного законодавства, без проекту та відповідного дозволу на проведення будівельних робіт.

Вказувала, що у разі відхилення від проекту, який суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил та в разі неможливості проведення відповідної перебудови або відмови особи, яка здійснила самочинне будівництво, від її проведення, відповідний орган місцевого самоврядування має право звернутися з позовом про знесення такого самочинного будівництва. Крім того, земельна ділянка самовільно була зайнята відповідачем, тому підлягає приведенню в придатний для використання стан.

Розміщення самовільно зведеного нерухомого майна порушує право позивача на вільне розпорядження власною земельною ділянкою, тому Маріупольська міська рада просила знести самовільно зведений торгівельний павільйон літ. А-1 площею 3,4 кв.м на АДРЕСА_1 та привести земельну ділянку за вказаною адресою у придатний для використання стан.

Короткий зміст судових рішень судів першої і апеляційної інстанцій та мотиви їх прийняття

Ухвалою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 1 серпня 2018 року провадження у справі закрито.

Закриваючи провадження в справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування та приведення у придатний для використання стан земельної ділянки.

Вважав, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу таких правовідносин.

Постановою апеляційного суду Донецької області від 19 вересня

2018 року апеляційну скаргу Маріупольської міської ради залишено без задоволення, а ухвалу Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 1 серпня 2018 року -без змін.

З висновками суду першої інстанції про наявність правових підстав для закриття провадження суд апеляційної інстанції погодився з огляду на те, що судом першої інстанції при розгляді справи не допущено порушень норм процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що звертаючись до суду із позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів.

Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими і їх належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Приймаючи оскаржувану постанову, апеляційний суд послався на висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18).

Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала

У жовтні 2018 року Маріупольська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просила скасувати ухвалу Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 1 серпня 2018 року та постанову апеляційного суду Донецької області

від 19 вересня 2018 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга мотивована неврахуванням судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, зокрема, що правовідносини, які склались між сторонами, мають приватноправовий характер, в яких орган місцевого самоврядування виступає як суб`єкт права власності, а не як суб`єкт владних повноважень.

На думку заявника, прийняття органом місцевого самоврядування рішення є етапом реалізації волі власника на укладення чи відмову в укладенні договору оренди земельної ділянки та не змінює правову природу спірних правовідносин і не відносить цей спір до публічно-правового.

Тому вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про неможливість розгляду справи у порядку цивільного судочинства.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Провадження у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у даній справі та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції і ухвалою цього ж суду від 20 квітня 2021 року справу призначено до судового розгляду.

Встановлені судами першої і апеляційної інстанцій обставини справи

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі заочного рішення Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 3 червня 2014 року ОСОБА_1 зареєстрував право власності на об`єкт нерухомого майна - літ. А на АДРЕСА_1 .

Ухвалою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 12 серпня 2014 року вказане судове рішення скасовано.

Рішенням Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 1 вересня 2018 року за ОСОБА_1 визнано право власності на майно, зокрема, торгівельний павільйон літ. А-1 площею 3,4 кв.м на АДРЕСА_1 .

Позиція Верховного Суду, мотиви, з яких виходить суд, та застосовані норми права

8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року

№ 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Частиною другою розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За таких обставин розгляд касаційної скарги Маріупольської міської ради на ухвалу Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 1 серпня 2018 року та постанову апеляційного суду Донецької області

від 19 вересня 2018 рокуздійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 8 лютого 2020 року.

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України у редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до статті 400 ЦПК України у тій же редакції під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Вивчивши матеріали цивільної справи та перевіривши доводи касаційної скарги, суд дійшов таких висновків.

Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

ЦПК України у редакції Кодексу, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час касаційного перегляду справи.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа - учасник приватноправових відносин.

Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Вжитий у КАС України термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з

пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час касаційного перегляду справи, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (частина перша, пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 5 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній даний час.

Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.

З огляду на викладене до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року

у справі № 914/2006/17).

Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив знести самовільно зведений торгівельний павільйон літ. А-1 площею 3,4 кв.м на АДРЕСА_1 та привести земельну ділянку за вказаною адресою у придатний для використання стан.

Отже Маріупольською міською радою пред`явлено позов про захист права комунальної власності територіальної громади міста Маріуполя Донецької області на земельну ділянку відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України.

Частина перша статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час подання позову, передбачала, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Згідно з частиною третьою статті 375 ЦК України право на забудову власник реалізує за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час подання позову).

Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

Маріупольська міська рада у позові зазначала, що самовільно зайняту відповідачем земельну ділянку, на якій розташований об`єкт самочинного будівництва, слід звільнити.

Отже позов про знесення самочинного будівництва позивач аргументував не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин.

Здійснення означеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а, відтак, і публічно-правову природу таких правовідносин. Натомість Маріупольська міська рада в межах наданих їй законами повноважень відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання відповідачем, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права (близькі за змістом висновки щодо юрисдикції викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц, від 7 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18).

З огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин колегія суддів вважає, що цей спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.

Верховний Суд звертає увагу, що суд апеляційної інстанції застосував нерелевантну судову практику. Так, визначивши юрисдикцію адміністративного суду щодо розгляду цього спору, суд послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 10 квітня 2018 року

у справі № 1519/2-787/11 (провадження № 14-48цс18). Проте у вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень (виконавчого органу міської ради, органу державного архітектурно-будівельного контролю) з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських (контрольних) функцій, є публічно-правовими, тому такі спори за зверненням суб`єкта владних повноважень про знесення самочинного будівництва треба розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Підстави позову у справі № 263/5409/15-ц істотно відрізняються від підстав позову у справі № 1519/2-787/11. Тому висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові в останній справі, не можна застосувати до вирішення спору у справі № 263/5409/15-ц.

Аналогічний висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17 (провадження

№ 14-312цс19).

За таких обставин колегія суддів вважає касаційну скаргу обґрунтованою, а оскаржувані судові рішення такими, що постановлені з порушенням вимог процесуального законодавства, і тому підлягають скасуванню.

У частині третій статті 406 ЦПК України передбачено, що касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).

Відповідно до частини четвертої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

Оскільки суд першої інстанції неправильно визначився із характером спірних правовідносин та постановив ухвалу про закриття провадження у справі, а суд апеляційної інстанції при апеляційному перегляді цієї ухвали не виправив допущені судом першої інстанції порушення, тому ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Щодо судових витрат

Так як касаційний суд дійшов висновку про передачу справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, встановлених статтею 141 ЦПК України підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у судах першої та апеляційної інстанцій, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.

Керуючись статтею 411 ЦПК України у редакції, чинній на час подання касаційної скарги, статтями 409, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Маріупольської міської ради Донецької області задовольнити.

Ухвалу Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області

від 1 серпня 2018 року та постанову апеляційного суду Донецької області

від 19 вересня 2018 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Судді: І. М. Фаловська В. М. Ігнатенко С. О. Карпенко С. Ю. Мартєв В. А. Стрільчук