Постанова

Іменем України

07 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 310/282/15

провадження № 61-19792св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Ступак О. В.,

суддів: Гулейкова І. Ю., Олійник А. С., Погрібного С. О.,

Яремка В. В. (суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач -Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави,

відповідачі: Бердянська міська рада Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року у складі судді Прінь І. П. та постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року у складі колегії суддів: Крилової О. В., Дашковської А. В., Кримської О. М.,

ВСТАНОВИВ:

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог та рішень судів

У січні 2015 року Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави звернулася до суду з позовом до Бердянської міської ради Запорізької області (далі - Бердянська міська рада), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.

На обґрунтування позову посилалася на такі обставини. Пунктом 5.10 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 затверджено проєкт відведення земельної ділянки та передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва площею 0,1 га, розташовану на АДРЕСА_1 .

На підставі цього рішення ОСОБА_2 отримала державний акт на право власності на зазначену земельну ділянку серії ЯК № 911806 від 21 травня 2010 року, яку 30 липня 2013 року відчужила за договором купівлі-продажу ОСОБА_1 .

Під час прокурорської перевірки встановлено, що проєкт відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_2 погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства. Земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та згідно з положеннями статті 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) належить до земель рекреаційного призначення; проєктна документація із землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації; позитивні висновки про погодження проєкту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_2 цієї земельної ділянки відкликані Управлінням Держкомзему у м. Бердянську й Управлінням архітектури та земельних відносин Бердянської міської ради.

Ураховуючи наведене, позивач просив: визнати незаконним та скасувати пункт 5.10 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проєкту відведення та надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок»; визнати недійсним виданий на ім`я ОСОБА_2 державний акт на право власності серії ЯК № 911806 від 21 травня 2010 року на земельну ділянку площею 0,1 га, що розташована на АДРЕСА_1 ; витребувати з володіння ОСОБА_1 спірну земельну ділянку і передати її територіальній громаді м. Бердянська.

Справа розглядалася судами неодноразово.

Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року позов задоволено.

Визнано незаконним та скасовано пункт 5.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проєкту відведення та надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок». Визнано недійсним виданий 21 травня 2010 року на ім`я ОСОБА_2 державний акт на право власності серії ЯК № 911806 на земельну ділянку площею 0,1 га, що розташована на АДРЕСА_1 . Витребувано з володіння ОСОБА_1 спірну земельну ділянку і передано її територіальній громаді м. Бердянська.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що під час прийняття оспорюваного рішення Бердянська міська рада порушила вимоги чинного на той час земельного та водного законодавства, в частині підстав та порядку надання земельної ділянки у власність відповідачу ОСОБА_2 . З цих підстав зазначений пункт рішення є незаконними та підлягає скасуванню, а державний акт на право власності на земельну ділянку, що виданий на його підставі, повинен бути визнаний недійсним. Суд встановив, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та належить до земель рекреаційного призначення. Проєктна документація затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації. Оскільки ОСОБА_2 відчужила спірну земельну ділянку за договором купівлі-продажу на користь ОСОБА_1 , то така підлягає витребуванню на підставі статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) з останнього на користь територіальної громади м. Бердянська.

Рішенням Апеляційного суду Запорізької області від 14 червня 2017 року рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року скасовано, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що прокуратура звернулася до суду із позовом поза межами позовної давності, встановленої статтею 257 ЦК України, про застосування якої просили відповідачі, що відповідно до статті 266 ЦК України є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.

Постановою Верховного Суду від 15 травня 2019 року рішення Апеляційного суду Запорізької області від 14 червня 2017 року скасовано, справу передано на новий апеляційний розгляд.

Постанова суду мотивована тим, що початок перебігу строку давності обчислюється з моменту, коли саме особа, право якої порушено, а не прокурор, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Крім того, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор не зазначив конкретного органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції держави.

Постановою Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишено без задоволення, рішення Бердянського міськрайонного Запорізької області від 10 лютого 2017 року - без змін.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що вирішуючи спір, який виник між сторонами, суд першої інстанції правильно визначився з характером спірних правовідносин та нормами матеріального права, які підлягають застосуванню, повно та всебічно дослідив обставини справи та наявні у справі докази, надав їм належну оцінку, у результаті чого ухвалив законне й обґрунтоване рішення, яке відповідає вимогам матеріального та процесуального права.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги і позиції інших учасників

У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права тапорушення норм процесуального права, просить рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга мотивована тим, що на час виникнення спірних правовідносин (2010-2011 роки) центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, тобто уповноваженим державним органом у сфері земельних відносин, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України). Листом від 01 червня 2010 року № 291 Управління Держкомзему у м. Бердянську Запорізької області повідомило міського голову, секретаря міської ради, міжрайонного та природоохоронного прокурорів про відкликання позитивних висновків про погодження проєктів відведення земельних ділянок у зв`язку з виявленими порушеннями земельного законодавства. До переліку земельних ділянок, за якими відкликано висновки погодження проєктів, включено земельну ділянку на АДРЕСА_1 (№ 205 у списку). Тому позивач пропустив позовну давність, про застосування якої заявлено відповідачами у суді першої інстанції.

У січні 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ОСОБА_2 , у якому вона просила касаційну скаргу задовольнити, а оскаржувані рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У січні 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від заступника прокурора Запорізької області, уякому він просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2019 рокувідкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали.

Ухвалою Верховного Суду від 23 березня 2021 року справу призначено до судового розгляду.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Позиція Верховного Суду

Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом (08 лютого 2020 року).

Касаційна скарга у цій справі подана у жовтні 2019 року, а тому вона підлягає розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-ІХ.

Частиною першою статті 402 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають.

Суди встановили, що пунктом 5.10 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 затверджено проєкт відведення земельної ділянки та передано у власність ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,1 га в межах норм безоплатної приватизації, з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1 , для індивідуального дачного будівництва.

21 травня 2010 року ОСОБА_2 виданий державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯК № 911806.

На це рішення міської ради прокурор Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури подав протест, яким задоволено рішенням міської ради від 30 грудня 2010 року та скасовано оспорюване рішення, зокрема в частині передачі у власність земельної ділянки ОСОБА_2 . Проте постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 27 липня 2011 року рішення міської ради від 30 грудня 2010 року скасовано як протиправне.

30 липня 2013 року ОСОБА_2 за договором купівлі-продажу відчужила вказану земельну ділянку ОСОБА_1 .

Згідно зі статтями 13, 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про охорону земель» визначено, що об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 84 ЗК України (тут і надалі у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Згідно зі статями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду; віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення є підставою для визнання, відповідно до статті 21 ЗК України, недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

Згідно зі статтею 4 Водного кодексу України (далі - ВК України), пунктом «б» частини першої статті 58 ЗК України до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів.

Крім того, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоч і не розташований водний фонд, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню водного фонду.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Статтею 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість їх використання для визначених цілей на умовах оренди. Згідно з пунктом «д» частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватися у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Відповідно до частин другої, четвертої статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 га). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.

На підставі зазначених норм права землі під водними об`єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об`єктами; підземними водами та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не можуть передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, згідно зі статтею 60 ЗК України та статтею 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

За змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 га - 25 м; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 га - 50 м; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 м. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 05 листопада 2004 року № 434 (чинного на час виникнення спірних правовідносин), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проєктів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.

Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Отже, відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

Такого висновку щодо застосування зазначених норм матеріального права у подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18).

Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

Отже, підставами для визнання недійсним акта (рішення) є його невідповідність вимогам законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Згідно з частиною першою статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Враховуючи наведене, суди дійшли правильного висновку, що під час прийняття пункту 5.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проєкту відведення та надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок», Бердянською міською радою порушено вимоги чинного на той час земельного, водного та містобудівного законодавства щодо підстав та порядку надання земельної ділянки у власність ОСОБА_2 , тому зазначений пункт рішення є незаконним та підлягає скасуванню.

Касаційна скарга не містить доводів на спростування такого висновку судів по суті вирішення цієї позовної вимоги.

Щодо позовних вимог про визнання недійсним та скасування державного акта

Згідно з абзацом першим частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга статті 116 ЗК України).

Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (частина перша статті 125 ЗК України).

Отже, підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення.

Враховуючи, що заволодіння землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України є неможливим, оспорювання відповідних договорів, інших правочинів, визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки водного фонду не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на такі земельні ділянки та для їх повернення власнику.

Такого висновку щодо застосування норм права в подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19).

З урахування викладеного, суди зробили помилковий висновок про задоволення позовної вимоги про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, оскільки такий спосіб захисту за обставин цієї справи не є ефективним, а тому в її задоволенні необхідно відмовити.

Щодо вимог позивача про витребуванняземельної ділянки на користь держави

Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).

Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України (такий висновок міститься у постанові Верховного Суду України від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15).

У постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу.

Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.

На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, поки існують правовідносини та правопорушення.

Зважаючи на те, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду, а тому належним та ефективним способом захисту права власності на землі водного фонду є негаторний позов про повернення земельної ділянки, який може бути пред`явленим упродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду і на вказану вимогу не поширюється позовна давність.

Зазначене відповідає правовим висновкам, викладеним Великою Палатою Верховного Суду у постановах: від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18); від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18); від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18); від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19).

Оскільки у цій справі заявлено вимогу про витребування земельної ділянки у відповідача у порядку віндикації, з посиланням як на правову підставу цієї вимоги на статтю 388 ЦК України, така вимога не підлягає задоволенню у зв`язку з обранням прокурором неефективного способу захисту, зокрема не підлягають задоволенню вимоги прокурора про витребування з володіння ОСОБА_1 земельної ділянки і передання її територіальній громаді м. Бердянська, оскільки прокурором заявлено не негаторний, а віндикаційний позов.

Натомість вимоги, заявлені до відповідачів, про визнання незаконним та скасування пункту 5.10 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проєкту відведення та надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» є ефективним способом захисту, оскільки їх задоволення має наслідком повернення спірних земельних ділянок у власність держави.

Щодо оцінки судами наявності підстав для втручання у право на мирне володіння майном

Положеннями статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Статтею 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три правила: 1) у першому реченні першого абзацу - загальне правило, що фіксує принцип мирного володіння майном; 2) у другому реченні того ж абзацу - охоплює питання позбавлення майна й обумовлює таке позбавлення певними критеріями; 3) у другому абзаці - визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друге та третє правила, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, мають тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного у першому правилі (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року).

Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи є втручання законним; чи має воно на меті «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.

Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Поняття «суспільний інтерес» має широке значення (рішення ЄСПЛ від 23 листопада 2000 року в справі «Колишній король Греції та інші проти Греції»). Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства, безперечно, становить «суспільний інтерес» (рішення ЄСПЛ від 02 листопада 2004 року в справі «Трегубенко проти України»).

Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки «пропорційності» ЄСПЛ, як і з питань наявності «суспільного», «публічного» інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

У справі, яка переглядається, «суспільним», «публічним» інтересом звернення прокурора до суду з вимогами щодо визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування та витребування спірної земельної ділянки із володіння відповідачів є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - передачі у користуваннягромадянам земель водного фонду, а також захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю Українського народу. «Суспільний», «публічний» інтерес полягає у відновленні правового порядку в частині визначення меж компетенції органів державної влади, відновлення становища, яке існувало до порушення права власності Українського народу на землю, захист такого права шляхом повернення державі земельних ділянок. «Суспільним», «публічним» інтересом у вимогах прокурора можна вважати також забезпечення охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення, засмічення, та інших дій, які можуть погіршити їх природній стан, завдавати шкоди здоров`ю людей, спричинити зменшення рибних запасів та інших об`єктів водного промислу, завдати інших екологічних проблем.

Заволодіння приватними особами земельними ділянками водного фонду в порушення вимог чинного законодавства може зумовити конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і конституційним правом всіх інших осіб на безпечне довкілля, збереження прибережної зони для облаштування і використання місць відпочинку, відкритих для всіх, а тому втручання держави у приватні права осіб переслідує законну мету.

Відповідачі у силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що вона перебуває у межах прибережної захисної смуги, а тому вибула з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить під обґрунтований сумнів їх добросовісність під час набуття земельної ділянки у власність.

Крім того, у справі встановлено, що безпосередньо після прийняття Бердянською міською радою оспорюваного рішення воно оскаржувалося прокуратурою.

Зважаючи на викладене, втручання у права відповідачів Верховний Суд вважає таким, що відповідає принципу пропорційності, та не свідчить про порушення, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, права особи мирно володіти своїм майном.

Доводи касаційної скарги про те, що суди неправильно застосували до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України щодо позовної давності, Верховний Суд відхиляє. Вони не є підставою для скасування судових рішень, оскільки не впливають на кінцевий результат розгляду справи. До спірних правовідносин строк позовної давності не застосовується, оскільки рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, за умови його невідповідності закону, не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. Тому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу у юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу і позовна давність на такі позовні вимоги не поширюється.

Такого висновку щодо застосування зазначених норм матеріального права у подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 412 ЦПК України).

Згідно з частиною третьою статті 412 ЦПК України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення та постанова судів попередніх інстанцій в частині вирішення позовних вимог Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави про визнання недійсним державного акта та витребування земельної ділянки - скасуванню та ухваленню в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позову, в іншій частині рішення судів підлягають залишенню без змін.

Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанцій, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги ОСОБА_1 , скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки, ухвалення в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позову, то з позивача на користь ОСОБА_1 підлягає стягненню сплачений ним за подання апеляційної та касаційної скарг судовий збір за дві вимоги немайнового характеру у розмірі 1 510,32 грн (535,92 грн + 974,40 грн). Крім того, з позивача на користь ОСОБА_2 підлягає стягненню сплачений нею за подання апеляційної скарги судовий збір у розмірі 535,92 грн.

Оскільки Бердянська місцева прокуратура Запорізької області ліквідована, то судові витрати підлягають стягненню із Запорізької обласної прокуратури, яка є юридичною особою, відповідальною за сплату судових витрат у справі.

Керуючись статтями 400, 409, 412, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року в частині вирішення вимог про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки скасувати, ухвалити в цій частині нове рішення.

У задоволенні позову Бердянської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави до Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки відмовити.

В іншій частині рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 10 лютого 2017 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 06 серпня 2019 року залишити без змін.

Стягнути із Запорізької обласної прокуратури витрати зі сплати судового збору на користь: ОСОБА_1 у розмірі 1 510,32 грн, ОСОБА_2 - 535,92 грн.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Ступак

Судді: І. Ю. Гулейков

А. С. Олійник

С. О. Погрібний

В. В. Яремко