Номер провадження: 22-ц/813/3210/21
Номер справи місцевого суду: 495/1480/18
Головуючий у першій інстанції Прийомова О. Ю.
Доповідач Комлева О. С.
ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24.02.2021 року м. Одеса

Одеський апеляційний суд у складі:

головуючого-судді Комлевої О.С.,

суддів: Гірняк Л.А., Сегеди С.М.,

з участю секретаря Воронової Є.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу прокуратури Одеської області на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 28 березня 2019 року, постановленого під головуванням судді Прийомової О.Ю., -

в с т а н о в и в:

У березні 2018 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання незаконним рішення про передачу земельної ділянки, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора.

Відповідно до заявлених позовних вимог, позивач просив суд:

- визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05.06.2015 року № 3034 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0510 га (кадастровий номер :02:001:0340) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 »;

- визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 14 січня 2016 року щодо земельної ділянки площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер :02:001:0340);

- визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області від 13 січня 2016 року, індексний номер: 27808843, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер :02:001:0340).

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, прокурор зазначав, що Білгород-Дністровською місцевою прокуратурою виявлено схему земельних оборудок на території смт. Затока м. Білгород-Дністровського, пов`язаної із виведенням земель комунальної власності територіальної громади Затоківської селищної ради на користь приватних осіб.

Встановлено, що між товариством з обмеженою відповідальністю «Вояж-Сі» та Затоківською селищною радою 30.06.2011 року укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва бази відпочинку терміном на 5 років, який в подальшому 08.10.2013 року було розірвано на підставі договору про розірвання договору оренди земельної ділянки.

На підставі технічної документації із землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 24.04.2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0510 га (кадастровий номер :02:001:0340) за адресою: АДРЕСА_1 із земель наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-Сі».

Рішенням Затоківської селищної ради від 05.06.2015 року № 3034 відповідачу ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0510 га (кадастровий номер :02:001:0340) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

У подальшому державним реєстратором Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області, згідно рішення від 13.01.2016 року № 27808843 зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,0510 га (кадастровий номер :02:001:0340) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

ОСОБА_1 право власності на вказану земельну ділянку набуто з порушенням вимог діючого законодавства, а саме земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 Земельного кодексу України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Крім того, судом скасовано рішення селищної ради, яким затверджено технічну документацію, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку.

Відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено у порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території.

Вказані порушення і стали підставою для звернення до суду позивачем в інтересах держави з відповідним позовом.

Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 28 березня 2019 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду заступник прокурора Одеської області звернувся з апеляційною скаргою, в якої посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням обставин справи просить рішення суду скасувати і постановити нове рішення про задоволення позову.

Прокурор обґрунтовуючи свою апеляційну скаргу вказує на те, що підставою позову є те, що вид використання спірної земельної ділянки визначено для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, а отже, після її поділу Затоківська селищна рада має розпорядитись нею відповідно до цього ж виду використання, а не передавати спірну земельну ділянку у власність відповідачу для індивідуального дачного будівництва. Суд не звернув увагу на те, що ці дії здійснено з метою виведення у приватну власність та уникнення відчуження на конкурентних засадах особливо цінних земель рекреаційного призначення, розташованих на узбережжі Чорного моря, які призначені для організації відпочинку необмеженого кола громадян, фактично здійснено незаконний поділ земельної ділянки, наданої раніше у користування для будівництва бази відпочинку, що свідчить про наявність схеми виведення цих земель у порушення вимог земельного законодавства. Попередньому користувачу земля надавалась в оренду для будівництва та експлуатації закладу відпочинку, та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо її відведення, у той час, як ОСОБА_1 спірну земельну ділянку передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва, тобто за іншим видом призначення. Об`єкти дачного будівництва мають свої будівельно-технічні та цільові особливості, які відокремлюють їх від інших об`єктів рекреаційного будівництва (рекреаційних установ). Дачний будинок не є установою, а відноситься до об`єктів житлової нерухомості. Таким чином, у межах вказаної категорії відокремлено різні види цільового використання земельних ділянок, а саме: для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту індивідуального дачного будівництва, для колективного дачного будівництва, тощо. Зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Така позиція відповідає сталій практиці Верховного Суду, викладеній у справах № 826/8492/17 (постанова від 04 липня 2018 року), № 308/7923/16-ц (постанова від 30 травня 2018 року), № 521/4789/17 (постанова від 08 травня 2018 року), яку не враховано при винесенні оскаржуваних рішень. Оскаржуваним рішенням селищної ради та виданим на його підставі свідоцтвом, порушуються державні інтереси на землю, яка є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а отже, прокурор має не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14 листопада 2018 року (справа № 183/1617/16) дійшла висновків, що будь-які приписи, зокрема приписи Конвенції, необхідно застосовувати з урахуванням обставин кожної конкретної справи, оцінюючи поведінку обох сторін спору, а не лише органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, не тільки прокурора та позивача, а й відповідача у справі.

У відповідності до п.1 наказу Генерального прокурора від 03.09.2020 року № 410 юридичну особу «Прокуратура Одеської області» перейменована в «Одеську обласну прокуратуру», без зміни ідентифікаційних кодів юридичних осіб в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань.

У своєму відзиві Головне територіальне управління юстиції в Одеській області, зазначає, що Головне територіальне управління юстиції в Одеській області, яке залучено до участі в якості відповідача, не є суб`єктом державної реєстрації прав, не здійснює державну реєстрацію прав та не є суб`єктом зберігання реєстраційних справ. Посилаючись на правову позицію викладену в постанові ВП ВС по справі № 823/2042/16 від 04.09.2018 року, зазначає, що належним відповідачем має бути особа право чи обтяження якої зареєстровано.

За наведених підстав, вважає, що рішення законне та обґрунтоване, підстав для його скасування, доводи апеляційної скарги не містять (а.с. 67-72 т. 2).

У своєму відзиві адвокат Каланжов В.І., представник ОСОБА_1 , зазначає, що прокурор не обґрунтував наявність порушення оспорюваним рішенням інтересів держави, прокурор не є належним позивачем, судом винесено рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, надані позивачем до суду докази досліджені у відповідності до вимог закону, у зв`язку з чим вважає, що підстав для скасування рішення суду доводи апеляційної скарги не містять (а.с. 73-77 т. 2).

Представники Одеської обласної прокуратури, Затоківської селищної радипро розгляд справи на 24 лютого 2021 року були сповіщені належним чином (а.с. 176-177, 182-185 т. 2).

Будь-яких клопотань від представників про відкладення розгляду справи до суду не надходило.

Представники Одеської обласної прокуратури, Затоківської селищної радиз клопотаннями про можливість взяти участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, зокрема, поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів, враховуючи приписи ст. 212 ЦПК України, не зверталися.

Апеляційний суд розглядає цивільні справи, які не віднесені до справ, зазначених у ч.ч.1,2 ст. 369 ЦПК України, у відсутності учасників справи та осіб, які не залучалися до участі у справі судом першої інстанції, за наявності відомостей про їх повідомлення про дату, час і місце розгляду справи.

Частиною 2 статті 372 ЦПК України передбачено, що неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Апеляційний суд з метою дотримання строків розгляду справи, вважає за можливе розглянути справу у відсутність представників Одеської обласної прокуратури, Затоківської селищної ради, які своєчасно і належним чином повідомлені про час і місце розгляду справи на підставі наявних у справі доказів.

Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року у справі № 922/2575/19.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника ОСОБА_1 адвоката Самодурової Н.В., представникаГоловного територіального управління юстиції в Одеській області Варналій К.О., доводи апеляційної скарги, відзивів на неї, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених вимог, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Згідно ст. 263 ЦПК України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Однак, зазначеним вимогам рішення суду не відповідає з огляду на таке.

У відповідності до ст. 367 ЦПК України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Статтею 81 ЦПК України, передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи. Доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Судом встановлено, та матеріалами справи підтверджується, що 30.06.2011 року між ТОВ «Вояж-СІ» та Затоківською СР було укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва бази відпочинку терміном на 5 років, який в подальшому 08.10.2013 року було розірвано на підставі договору про розірвання договору оренди земельної ділянки (а.с.14-19, 24 т.1).

17.04.2014 року на ХХХХІХ-й сесії VІ скликання Затоківської СР було прийнято рішення № 1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-СІ» складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок» (а.с.32 т.1).

Рішенням Затоківської СР № 1967 від 20.06.2014 року затверджено технічну документацію з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва і обслуговування бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.33 т.1).

Згідно Висновку по технічній документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок ТОВ «Вояж-СІ» для будівництва і обслуговування бази відпочинку за адресою: АДРЕСА_2 від 08.08.2014 року Управління містобудування та архітектури погодило ТОВ «Вояж СІ» поділ та об`єднання земельних ділянок загальною площею 1,2 га на окремі земельні ділянки для передачі громадянам, у тому числі відповідачу ОСОБА_1 - земельну ділянку площею 0,0501 га за адресою: АДРЕСА_3 (а.с.26 т.1).

На підставі технічної документації із землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, 24.05.2015 року було проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0501 га (кадастровий номер :02:001:0340) за адресою: АДРЕСА_1 із земель наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-Сі», та рішенням Затоківської селищної ради від 05.06.2015 року № 3034 відповідачу ОСОБА_1 було передано у власність вказану земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва (а.с.36 т.1).

В подальшому, державним реєстратором винесено рішення від 13.01.2016 № 27808843 та зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на вищевказану земельну ділянку на підставі свідоцтва про право власності від 14.01.2016 № 51603379 (а.с.40-41 т.1).

Звертаючись до суду з даним позовом, позивач зазначив, що ОСОБА_1 право власності на вказану земельну ділянку набуто з порушенням вимог діючого законодавства, а саме в порушення статей 79-1, 118 ЗК України, оскільки вказану земельну ділянку передано у власність без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Також позивач посилався на те, що судом скасовано рішення Затоківської СР, яким затверджено технічну документацію, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку.

Так, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року визнані протиправними та скасовані вищевказані рішення Затоківської СР від 17.04.2014 року, № 1933 та від 20.06.2014 року № 1967 (а.с.27-31 т.1).

Крім того, відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено у порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території.

Також позивач посилався на те, що Державним реєстратором рішення про проведення державної реєстрації права власності прийнято з порушенням законодавства, оскільки заявлене право не підлягало державній реєстрації.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з необґрунтованості та недоведеності позовних вимог прокурора.

Однак, колегія суддів не погоджується в повній мірі з таким висновком суду, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 19 ЗК України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

За змістом ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Так, зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Колегія суддів зазначає, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом і погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.

В свою чергу, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Разом з тим, відмова вказаних державних органів чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

В свою чергу, земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 ЗК України, а земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».

Зміна цільового призначення особливо цінних земель допускається лише для розміщення на них об`єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв`язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об`єктів соціально-культурного призначення, об`єктів, пов`язаних з видобуванням корисних копалин, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов`язаних з їх експлуатацією, а також у разі відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, віднесення земель, зазначених у пунктах «а» і «б» ч.1 ст. 150 ЗК України, до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, земель історико-культурного призначення. Віднесення особливо цінних земель державної чи комунальної власності, визначених у пунктах «а» і «б» ч.1 ст. 150 цього Кодексу, до земель інших категорій здійснюється за погодженням з Верховною Радою України. Погодження матеріалів місця розташування об`єкта, що передбачається розмістити на земельній ділянці особливо цінних земель державної чи комунальної власності із зміною її цільового призначення, здійснюється за погодженням з Верховною Радою України в порядку, визначеному статтею 151 ЗК України.

Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Статтею 50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Землі загального користування дачного кооперативу безоплатно передаються йому у власність за клопотанням вищого органу управління кооперативу до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування на підставі документації із землеустрою, за якою здійснювалося формування земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). До земель загального користування дачного кооперативу належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами загального користування.

На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель, порядок їх використання визначається законом.

Таким чином, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

У відповідності до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» поняття «цільове призначення земельної ділянки» - це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Тобто, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Таким чином, аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

Разом з тим, виходячи з принципів ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.

ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів для ведення фермерського господарства.

У відповідності до ч. 3 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.

При цьому, обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.

За змістом ст. 21 ЗК України встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень.

Таким чином, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок у відповідності до ст. 21 ЗК України може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку. Порушення порядку зміни цільового призначення земельної ділянки (не дотримання процедури) має наслідком скасування розпоряджень, ухвалених без його дотримання.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а та від 30 травня 2018 року у справі № 308/7923/16-ц, постановах Верховного Суду від 27 червня 2018 року у справі № 362/3134/14-ц, від 26 червня 2019 року у справі № 701/902/17-ц, від 24 лютого 2020 року у справі № 701/473/17.

Таким чином, виходячи з того, що вид використання земельної ділянки, яка перебувала у користуванні ТОВ «Вояж-Сі», зазначено як будівництво бази відпочинку, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж виду використання, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва.

Так, із матеріалів справи вбачається, що спірна земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення (Розділ секція Е07 відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548), проте передана ОСОБА_1 у власність для ведення індивідуального дачного будівництва (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03), тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, у зв`язку з чим колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову прокурора.

Виходячи з викладеного, слід дійти висновку про те, що фактично рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3034 про передачу відповідачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0510 га (кадастровий номер :02:001:0340) за адресою: АДРЕСА_1 із земель наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-Сі», допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки. При цьому, жодного рішення уповноваженим органом, щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки, не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.

Щодо посилання суду першої інстанції на практику Європейського суду з прав людини щодо участі прокурора поза межами кримінального судочинства, про що зазначено в апеляційній скарзі, колегія суддів зазначає наступне.

За змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Європейський Суд з прав людини (далі ЄСПЛ) в свої рішеннях: «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/WestAllianceLimited» проти України» від 23 січня 2014 року неодноразово зазначав про три критерії (принципи), які необхідно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме:

чи є втручання законним;

чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес;

чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

При цьому, ЄСПЛ в своїй практиці констатував порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Так, критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинне здійснюватися на підставі закону нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду».

Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

У справах ЄСПЛ «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, установивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на землю.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а з урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Адже певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані з протиправною поведінкою самого набувача майна.

У даній справі, з огляду на характер спірних правовідносин, встановлені судом обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача ОСОБА_1 критеріям правомірного втручання в його право на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

Крім того, статтями 13, 14 Конституції України визначено, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України).

У зв`язку з цим, колегія суддів дійшла висновку про те, що звернення прокурора в інтересах держави із цим позовом відповідає критерію законності, з урахуванням також того, що відповідач не мав перешкод у доступі до законодавства і міг передбачити негативні для нього наслідки у зв`язку із його порушенням.

Тобто, за обставинами цієї справи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав вважати невиправданим втручання держави у право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку, оскільки таке втручання відповідає легітимній меті щодо задоволення суспільного та публічного інтересу.

Аналогічна правова позиція викладена у Постанові Верховного Суду від 20 травня 2020 року, справа № 495/6080/17-ц за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської СР, ОСОБА_2 , треті особи: ВК Білгород-Дністровська МР, ОСОБА_3 про визнання незаконним рішення про передачу земельної ділянки, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Крім викладеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про обґрунтованість права прокурора на звернення до суду за захистом інтересів держави, з огляду на наступне.

У відповідності до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді.

За змістом ч. 3 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступати за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Крім того, Законом України «Про прокуратуру» визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 Закону); прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу; наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ч.3 ст.23 Закону); наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (ч.4 ст.23 Закону).

Згідно з рішенням Конституційного Суду України №3-рп/99 від 8 квітня 1999 року (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах. Представництво прокуратурою інтересів держави в суді є одним із видів представництва в суді.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Прийняття рішення про передачу у власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (ст.13 Конституції) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі відповідно державної чи комунальної власності. Конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю розглядається у поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.ст.14.19 Конституції).

Тобто, правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, у разі його незаконності такому суспільному інтересу не відповідає.

Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу земельної ділянки державної власності у приватне користування з метою відновлення прав та законних інтересів територіальної громади землі, яка вибула з її користування і розпорядження незаконно.

Правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (п.54 рішення ЄСПЛ у справі «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року щодо справедливої рівноваги між інтересами суспільства і конкретної особи).

Так, позовна заява першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури містить обґрунтування підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів в суді. Позовну заяву подано в порядку статті 56 ЦПК України, де частина 5 даної норми процесуального права передбачає, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно абзацу 5 п. 5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Відповідно до підпункту 3 п. 6 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333, посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Аналогічні повноваження передбачені підпунктом 3 пункту 6 Положення про Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, затвердженого Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року №308.

Таким чином, аналіз вищевказаних положень законодавства приводить до висновку, що органи Держгеокадастру уповноважені на звернення до суду з позовами лише у двох випадках:

1) відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва;

2)повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

З огляду на викладене, приписи ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, можна дійти висновку, що органи Держгеокадастру не наділені повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання незаконними рішення селищної ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності.

Питання можливості звернення органів Держгеокадастру з позовами до суду у даній категорії справ перебувало на розгляді касаційної інстанції. Верховний Суд зазначив у постанові від 5 лютого 2019 року в справі №910/7813/8, що «органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме: 1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Як вбачається з матеріалів справи, спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі».

Таким чином, зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини 5 статті 56 ЦПК України.

Саме такої правової позиції дотримується Верховний Суд в постанові від 05 лютого 2020 року по аналогічній справі № 495/9134/16-ц.

Більше того, ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу, може бути виправдана за певних обставин, в тому числі, у випадку, коли інтереси держави потребують захисту (рішення у справах «Бацаніна проти Росії», «Менчинська проти Російської Федерації»).

Відповідно до ст. 376 ЦПК України, підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни судового рішення є: неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що оскаржуване судове рішення не відповідає зазначеним вимогам, доводи апеляційної скарги його спростовують, оскільки рішення ухвалено не у відповідності до вимог матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, рішення суду скасуванню з прийняттям постанови про часткове задоволення позовних вимог першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури з визнанням незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05.06.2015 року № 3034 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0510 га, кадастровий номер :02:001:0340, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Також колегія суддів вважає за необхідне визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 51603379 від 14.01.2016 року, індексний номер 27808843, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на вказану земельну ділянку площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

В решті позовних вимог першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури слід відмовити.

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що позовні вимоги та вимоги апеляційної скарги про визнання незаконним рішення державного реєстратората скасування державної реєстрації на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер :02:001:0340 не підлягають задоволенню, оскільки Головне територіальне управління юстиції в Одеській області, яке залучено до участі в якості відповідача, не є суб`єктом державної реєстрації прав, не здійснює державну реєстрацію прав та не є суб`єктом зберігання реєстраційних справ.

Доказів того, що дії державного реєстратора були неправомірними на момент вчинення дій, позивачем не надано.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у разі скасування на підставі рішення суду документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, до Державного реєстру прав вноситься запис про скасування державної реєстрації прав.

Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що дана постанова є підставою для внесення запису про скасування державної реєстрації від 14.01.2016 року, індексний номер 27808843, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на вищевказану земельну ділянку площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

Відповідно до вимог ст. 141 ЦПК України, колегія суддів вважає за необхідне стягнути пропорційно задоволених позовних вимог з відповідачів - Затоківської селищної ради та ОСОБА_1 , в рівних частках на користь Одеської обласної прокуратури судовий збір за подання позову у розмірі 3 524 грн. і за подання апеляційної скарги - в розмірі 5 286 грн. (а.с. 1 т.1, а.с. 52 т.2).

При цьому колегія суддів зазначає, що стягненню підлягає судовий збір за дві вимоги немайнового характеру (на момент подачі позову у 2018 році), які підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 368, 374, 376, 381-384, 389, 390 ЦПК України, апеляційний суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу заступника Одеської обласної прокуратури (прокурора Одеської області) задовольнити частково.

Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 28 березня 2019 року скасувати.

Прийняти постанову.

Позов першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора задовольнити частково.

Визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 № 3034 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0510 га, кадастровий номер :02:001:0340для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ».

Визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 14 січня 2016 року, щодо земельної ділянки площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер :02:001:0340.

В решті позовних вимог першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури відмовити.

Дана постанова є підставою для внесення запису про скасування державної реєстрації від 13 січня 2016 року, індексний номер 27808843, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0510 га для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення за адресою:АДРЕСА_1 , кадастровий номер :02:001:0340.

Стягнути з Затоківської селищної ради (67772, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Приморська, 21, ) і ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_2 , який зареєстрований за адресою: АДРЕСА_4 ) по 4 405 гривень з кожного на користь Одеської обласної прокуратури на розрахунковий рахунок № 0564 в ДКСУ м. Київ, МФО 820172, (65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3).

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 15 березня 2021 року.

Головуючий ______________________________________ О.С. Комлева

Судді ______________________________________ Л.А. Гірняк

______________________________________ С.М. Сегеда