ЗОЛОЧІВСЬКИЙ РАЙОННИЙ СУД ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
Справа № 622/1379/19
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18.01.21 смт Золочів

Золочівський районний суд Харківської області у складі

головуючого судді Квітки О.О.,

при секретарі Поповій В.М.,

розглянувши в підготовчому судовому засіданні цивільну справу за позовом керівника Дергачівської місцевої прокуратури Кравченка А., що діє в інтересах держави, в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області, до ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування його реєстрації та повернення земельної ділянки у відання держави,

встановив:

Керівник Дергачівської місцевої прокуратури Кравченко А., що діє в інтересах держави, в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області, звернувся із позовом до ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування його реєстрації та повернення земельної ділянки у відання держави.

Підставами для звернення з позовом зазначено, що наказом Управління Держземагенства у Харківській області № 4713-СГ від 22.12.2015 надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку державної власності сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь площею 27,0000 га з кадастровим номером :02:000:0386, яка розташована за межами населених пунктів Олександрівської сільської ради на території Золочівського району Харківської області, для ведення фермерського господарства строком на 49 років. На виконання зазначеного наказу між ГУ Держземагенства у Харківській області та ОСОБА_1 28.12.2015 укладено договір оренди вказаної земельної ділянки. За вказаним договором передається спірна земельна ділянка в оренду для ведення фермерського господарства (п. п. 2, 14 зазначеного договору). 12.05.2016 між ГУ Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 укладено додаткову угоду про внесення змін до вищевказаного договору оренди землі, відповідно до якої визначено розмір орендної плати. Розпорядженням Золочівської райдержадміністрації від 03.07.1997 № 372 ОСОБА_1 надавалася земельна ділянка площею 43,28 га на території Одноробівської сільської ради для розширення фермерського господарства, на підставі якого останній отримав державний акт на право постійного користування землею серія ХР-13-00-000890. ОСОБА_1 на підставі державного акту на право приватної власності серії ІІІ-ХР №085228 належить земельна ділянка площею 7,25 га, розташована на території Одноробівської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та на підставі державного акту серії ЯГ № 075495 від 10.04.2007 земельна ділянка площею 5,1958 га, розташована на території Олександрівської сільської ради Золочівського району для ведення фермерського господарства. Крім того, ОСОБА_1 є засновником та керівником в підприємствах: ТОВ «Відродження-1881», Селянська Спілка Управління Фермерських Господарств та фермерське господарство «Альфа», в якому є також і підписантом. ФГ «Альфа» засноване та зареєстроване 04.08.1998. Сільськогосподарська техніка, самохідні машини та механізми за ОСОБА_1 не обліковуються. Звертаючись до ГУ Держземагенства у Харківській області із заявою про отримання земельної ділянки ОСОБА_1 мав на меті не створити нове фермерське господарство, а розширити земельний банк вже існуючого фермерського господарства «Альфа» без проведення земельних торгів, як того вимагає Закон, оскільки у останнього вже перебувають у власності земельні ділянки для ведення і створення фермерського господарства, що підтверджується державними актами. Виходячи із законодавства про фермерське господарство, можна дійти висновку, що порядок створення фермерського господарства включає два основні етапи: набуття засновником права на земельну ділянку для ведення фермерського господарства та створення і державна реєстрація фермерського господарства. Вказані дії ОСОБА_1 , на думку прокурора, свідчать про грубе порушення та ігнорування останнім норм діючого законодавства, та про те, що єдиною метою для отримання спірних земельних ділянок було розширення земельного банку вже раніше створеного ФГ «Альфа», що прямо суперечить меті та духу Закону України «Про фермерське господарство». За таких обставин, прокурор вважає, що наказ Головного управління Держземагенства у Харківській області № 4713-СГ від 22.12.2015 підлягає скасуванню як незаконний, а укладені договори оренди та суборенди визнанню недійсними зі скасуванням їх державної реєстрації та поверненням ОСОБА_1 земельних ділянок.

Прокурор в своїх поясненнях від 09.12.2020 підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити, звернувши увагу на те, що позов є обґрунтованим, а прокурор уповноважений у цьому випадку здійснювати представництво органу місцевого самоврядування.

Представник Золочівської селищної ради Харківської області подав до суду заяву про залишення позову без розгляду на підставі того, що твердження прокурора щодо неналежного виконання селищною радою своїх обов`язків є безпідставними, оскільки остання щойно набула повноваження щодо розпорядження вказаними земельними ділянками.

Представник відповідача ОСОБА_1 адвокат Біловус Р.В. в своїй заяві від 18.01.2021 також просив залишити позовну заяву прокурора без розгляду, мотивуючи це тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Так, прокурор, надіславши Золочівській селищній раді повідомлення про встановлені порушення, не надав розумного строку для їх усунення, у зв`язку з чим відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26.05.2020 по справі №912/2385/18, позивач не має законних повноважень на подання позову і представництво в суді інтересів територіально громади в особі Золочівської селищної ради.

Представник Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у своєму відзиві від 14.01.2020 просив відмовити у задоволенні позову прокурора.

Практика Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Тобто здійснення «представництва інтересів держави» не потребує доказування, а доводити перед судом необхідно лише порядок та підстави участі у конкретній справі, що передбачено статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтею 56 Цивільного процесуального кодексу України.

Як свідчать матеріали справи, обґрунтовуючи підстави звернення до суду з позовом в інтересах Золочівської селищної ради, прокурор зазначає, що порушення встановленого на законодавчому рівні порядку розпорядження спірними земельними ділянками (без проведення земельних торгів) зумовило їх вибуття із власності позивача, що на думку прокурора є достатньою та обґрунтованою підставою для застосування правового механізму щодо захисту прав та інтересів територіальної громади прокурором.

Згідно з частинами 1-3 статті 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Статтею 84 Земельного кодексу України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами 1-2 статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

В своїй відповіді на відзив від 08.07.2020 та письмових поясненнях від 09.12.2020 прокурор зазначив, що на підставі рішення ХІІ сесії VII скликання Золочівської селищної ради № 1941 від 30.10.2018, яким прийнято земельні ділянки сільськогосподарського призначення, розташовані за межами населених пунктів території ради, у т.ч. земельна ділянка з кадастровим номером :02:000:0386, площею 27,0000 га, у зв`язку з чим вказана спірна земельна ділянка перейшла із земель державної власності до земель комунальної власності Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області. На думку прокурора, цим рішення було затверджено акт прийому-передачі з ГУ Держгеокадастру до Золочівської селищної ради земель сільськогосподарського призначення, розташованих за межами населених пунктів території ради, у т.ч. земельні ділянки з кадастровими номером :02:000:0386, у зв`язку із чим спірна земельна ділянка перейшла до Золочівської селищної ради, яка повинна вживати заходів щодо її збереження, належного використання, у т.ч. використання відповідно до вимог чинного законодавства.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.12.2020 по справі № 127/10502/18.

В матеріалах справи є повідомлення голови Золочівської селищної ради керівником Дергачівської місцевої прокуратури Кравченком А. про прийняття рішення щодо представництва в суді інтересів держави та звернення до суду із вказаним позовом від 09.10.2019. Проте, не дочекавшись відповіді від органу місцевого самоврядування, вже 06.11.2019 прокурором підписано позовну заяву та направлено до суду.

Отже, прокурор, формулюючи позовні вимоги в інтересах Золочівської селищної ради, не встановив: суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо розпорядженням спірними земельними ділянками, з огляду на предмет позову, оскільки з відповідним позовом до суду має право звернутися або сам власник нерухомого майна державної форми власності або прокурор в інтересах такого власника; правовий режим земельної ділянки; причини незвернення до суду для захисту самим органом місцевого самоврядування.

За таких обставин суд вважає, що підстав для представництва прокурором інтересів держави, в особі Золочівської селищної ради, як на час звернення до суду, так і під час розгляду справи, немає, а тому позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Відмова ж у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави.

Таким чином, є підстави для залишення позову без розгляду, оскільки прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та, відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому Законом України «Про прокуратуру» надано право захищати права, свободи та інтереси визначеного прокурором позивача (спеціальної процесуальної правоздатності).

Суд звертає увагу прокурора, що відповідно до ч. 2 ст. 257 ЦПК України особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, має право звернутися до суду повторно.

Відповідно до частини другої статті 133 ЦПК України розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

Згідно із пунктом четвертим частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» (у редакції закону від 28 серпня 2018 року) сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

На підставі викладеного, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, суд

ухвалив:

Позов керівника Дергачівської місцевої прокуратури Кравченка А., що діє в інтересах держави, в особі Золочівської селищної ради Золочівського району Харківської області, до ОСОБА_1 , Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування наказів, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування його реєстрації та повернення земельної ділянки у відання держави, - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Харківського апеляційного суду через Золочівський районний суд Харківської області протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повна ухвала суду не була вручена у день її проголошення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Строк на апеляційне оскарження може бути також поновлений в разі пропуску з інших поважних причин, крім випадків, зазначених у частині другій статті 358 цього Кодексу.

Суддя О. О.Квітка