Справа № 308/8384/21
П О С Т А Н О В А

Іменем України

09 листопада 2021 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд в складі:

Головуючого судді Фазикош Г. В.

суддів Куштана Б. П., Кондора Р. Ю.

розглянувши апеляційну скаргу Ужгородської окружної прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 28 липня 2021 року, постановлену суддею Голяна О. В., по справі за позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення міської ради, скасування державної реєстрації права власності на землю, -

В С Т А Н О В И В :

Ухвалою судді Ужгородського міськрайонного суду від 28 липня 2021 року позовну заяву Ужгородської окружної прокуратури визнано неподаною та повернуто позивачу.

Роз`яснено позивачу право повторного звернення до суду із позовною заявою після усунення обставин, що стали підставою для її повернення.

Заходи забезпечення позову у вигляді арешту земельної ділянки площею 0,0710 га, кадастровий номер :55:001:0886, вжиті ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 05 липня 2021 року, скасовано.

В апеляційній скарзікерівник Ужгородської окружної прокуратури Домніцький Ю. просить цю ухвалу скасувати, оскільки вона постановлена з порушенням вимог закону та норм процесуального права.

Справа розглядається судом апеляційної інстанції з урахуванням особливостей, передбачених ч. 2 ст. 369 ЦПК України, без повідомлення учасників справи.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів прийшла до висновків, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення виходячи з таких підстав.

З матеріалів справи слідує, що керівник Ужгородської окружної прокуратури Домніцький Ю. звернувся із позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року в частині затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою земельної ділянки площею 0,0710 га, кадастровий номер :55:001:0886, та про скасування державної реєстрації права власності за ОСОБА_1 на цю земельну ділянку.

Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на статтю 131-1 Конституції України, відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення Ужгородської міської ради.

Залишаючи позовну заяву без руху, а потім й визнаючи її неподаною, суд першої інстанції виходив з того, що в Ужгородської окружної прокуратури відсутні підстави для представництва інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

При цьому заяву керівника Ужгородської окружної прокуратури Домніцького Ю. про усунення недоліків позовної заяви суд першої інстанції не взяв до уваги, оскільки її суть зводиться до непогодження з висновками судді про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави у суді. Отже, місцевий суд визнав, що ухвала про залишення позовної заяви без руху не виконана, так як прокурор не звернувся до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, а також не врахував висновки Верховного Суду висловлені у постанові від 15 червня 2021 року (справа № 807/784/17).

З цього приводу колегія суддів констатує наступне.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.

Проте постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п. 2)

Згодом, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 "Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):

-за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

-дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

-дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

-проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

-вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:

-приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 14.12.2020 у справі №802/207/17-а.

Суд звертає увагу, що правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч. 5 ст. 56 ЦПК України).

Прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Як зазначалось, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань.

Разом з цим, на думку суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача з огляду на таке.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17 (провадження № К/9901/48992/18).

У справі, що розглядається, підставою для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.

Разом з тим, судом встановлено, що забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено саме на Держгеокадастр.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Натомість, в даному випадку прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу.

Суд також звертає увагу на те, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 4 ст. 56 ЦПК України невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

За цих обставин постановлена ухвала про повернення позовної заяви відповідає вимогам закону. Підстав для її зміни чи скасування немає.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 374, ст. 375, 381-384 ЦПК України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Ужгородської окружної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 28 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 12 листопада 2021 року.

Головуючий

Судді