Справа № 577/1303/21
Провадження № 2/577/640/21
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"05" жовтня 2021 р.

Конотопський міськрайонний суд Сумської області в складі:

головуючого судді Кравченка В.О.

за участю секретаря

судового засідання Степаненко Л.В.

прокурора Шерудило В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного провадження позов керівника Конотопської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивача Державної екологічної інспекції України в Сумській області до ОСОБА_1 , третя особа на стороні позивача Конотопська міська рада про стягнення збитків заподіяних навколишньому природному середовищу в розмірі 19001,00 грн.-

ВСТАНОВИВ:

Прокурор звернувся до суду з вищевказаним позовом.

На обґрунтування необхідності представництва прокурор у поданому позові послався на те, що своєчасність і повнота наповнення бюджету має важливе значення для виконання соціальних програм держави, а невідшкодування відповідачем до місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища, який утворюється у складі відповідного місцевого бюджету, шкоди, заподіяної внаслідок самовільної рубки деревини завдає шкоди державним інтересам. Неотримання вищевказаних коштів порушує інтереси держави, оскільки відбувається недофінансування бюджетних установ, організацій,соціальних програм спрямованих на охорону довкілля, що створює загрозу стабільності соціальної політики держави.

Проте, Державна екологічна інспекція у Сумській області, яка, відповідно до ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» наділена правом подання позовів про відшкодування збитків і витрат, завданих унаслідок порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, належним чином не здійснює захисту інтересів держави в частині відшкодування шкоди, заподіяної незаконною порубкою. Відповідний позов про стягнення з відповідача збитків до суду не заявлено, що свідчить про нездійснення суб`єктом владних повноважень захисту законних інтересів держави, що в силу ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 131-1 Конституції України є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру та пред`явлення відповідного позову, ураховуючи, що інтереси держави на цей час залишаються незахищеними.

Під час судового розгляду прокурор підтримав наведену правову позицію додавши, що підставою представництва стало відсутність коштів у позивача на сплату судового збору, а також можливий сплив позовної давності для звернення до суду.

Начальник Державної екологічної інспекції України у Сумській області подав клопотання про розгляд справи за відсутності їх представника, вимоги підтримує.

Конотопська міська рада також просить розглядати позов без участі їх представника, по суті заяви не заперечують, при винесенні рішення покладаються на розсуд суду.

Відповідач ОСОБА_1 у судове засідання не з`явився повторно, судові повістки направлені за місцем реєстрації повернуті без вручення «за закінченням терміну зберігання». За таких обставин неявка відповідача не перешкоджає винесенню судового рішення.

Суд, вислухавши доводи прокурора, перевіривши під час судового розгляду підстави звернення прокурора з цим позовом, на що орієнтують суди вищих інстанцій, при перевірці ухвал суду першої інстанції про повернення позову прокурору за відсутності підстав звернення в інтересах держави, приходить до такого висновку.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

З огляду на викладене основним спірним питанням є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах, в даному випадку, Державної екологічної інспекції України у Сумській області.

У частинах третій та четвертій статті 56 ЦПК України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії цивільного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на представництво потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Отож виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Ураховуючи, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Разом з тим, суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Державна екологічна інспекція України у Сумській області, як суб`єкт владних повноважень, на яку покладено обов`язок державного контролю за дотриманням охорони навколишнього природного середовища.

З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Конотопської окружної прокуратури з позовом до суду фактично зумовлено відсутністю фінансування позивача, про що останній зазначав у письмових відповідях на адресу прокурора (а.с.25-26, 29-30), а не з підстав неналежного здійснення захисту інтересів держави на чому наполягає прокурор.

За таких обставин суд приходить до висновку, що позивач фактично самоусунувся від реалізації свого права на самостійне звернення з позовом до суду про стягнення збитків. Саме на це вказує відсутність доказів на підтвердження самостійного звернення до суду під час якого, у випадку неналежного фінансування, зокрема браку коштів на судові витрати, позивач має право ставити питання про відстрочення або розстрочення сплати судового збору.

Як встановлено під час судового розгляду керівник Конотопської окружної прокуратури звертаючи з цим позовом до суду вважає, що самостійне не звернення Державною екологічною інспекцією України у Сумській області з позовом про відшкодування збитків, є підставою для представництва прокуратурою зазначених інтересів держави у даній справі, як то визначено статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», через неналежний захист позивачем, як уповноваженим у спірних правовідносинах суб`єктом владних повноважень. При цьому прокурор замовчує, що згідно відповідей позивача наведених вище, саме відсутність коштів на сплату судового збору є перешкодою для самостійного звернення.

За таких обставин, суд приходить до переконання, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Суд наголошує, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з позовом до суду.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

Враховуючи вищезазначене, суд дійшов висновку, що у позові прокурора не зазначено, не обґрунтовано та не надано доказів того, в чому полягає нездійснення або неналежним чином здійснення представництва в суді законних інтересів держави органом, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від імені і в інтересах якого пред`явлено позов, оскільки державний орган у цій справі не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом, надавши при цьому докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

Наведений правовий висновок зроблений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24.03.2021 року у справі №12091/09/1570.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. У таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України залишення позову без розгляду (правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року в справі № 912/2385/18.

Керуючись: ст. 257 ЦПК України,-

ПОСТАНОВИВ:

Позов керівника Конотопської окружної прокуратури в інтересах держави в особі позивача Державної екологічної інспекції України у Сумській області до ОСОБА_1 , третя особа на стороні позивача Конотопська міська рада про стягнення збитків заподіяних навколишньому природному середовищу в розмірі 19001,00 грн. залишити без розгляду.

Повернути Сумській обласній прокуратурі з державного бюджету сплачений судовий збір в розмірі 2270.00 грн. згідно платіжного доручення №158 від 22 лютого 2021 року (призначення платежу: *;101;03527891;0901010;2800;Суд.збір за подання позовної заяви до Конотопськ. міськрад.суду Сум.обл. в інт. держ. в особі Держ.екологної інспекції до ОСОБА_1 ; Отримувач: ГУК Сум.обл/Конотоп.МТГ/22030101, КОД 37970404; кредит рахунок UA0018530, дебет рахунок UA0002983).

Ухвала може бути оскаржена до Сумського апеляційного суду через Конотопський міськрайонний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення.

СуддяВ. О. Кравченко