Постанова

Іменем України

22 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 483/110/19

провадження № 61-11220св21

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),

суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О., Усика Г. І., Яремка В. В.,

учасники справи:

позивач - прокурор Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради,

відповідачі: Миколаївська районна державна адміністрація Миколаївської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради на постанову Миколаївського апеляційного суду від 02 червня 2021 року у складі колегії суддів: Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю., Ямкової О. О.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

У січні 2018 року прокурор -заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради звернувся до суду із позовом до Миколаївської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі - Миколаївська РДА), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки.

Свої позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що розпорядженням Очаківської районної державної адміністрації (далі - Очаківська РДА) від 06 травня 2008 року

№ 148 надано дозвіл 44 громадянам на розроблення проекту відведення земельних ділянок площею 4,4 га (0,1 га кожному) у власність для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області. Розпорядженням Очаківської РДА від 03 жовтня 2008 року

№ 388 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок

у власність 44 громадянам України, у тому числі ОСОБА_1 , для індивідуального дачного будівництва із земель сільськогосподарського призначення державної власності, не наданих у власність або користування в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області (далі - Чорноморська сільська рада), а 20 жовтня 2008 року ОСОБА_1 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку з кадастровим номером: :04:000:0425.

Розпорядження Очаківської РДА прокурор вважає прийнятим із порушенням вимог земельного законодавства, оскільки спірна земельна ділянка розташована в межах прибережної захисної смуги, відноситься до земель рекреації та на неї поширюється обмеження щодо використання для індивідуального дачного будівництва. Крім того, надання у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва суперечить містобудівній документації, а саме проекту планування та забудови Очаківського району Миколаївської області та чинному містобудівному законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.

У зв`язку із виявленими порушеннями земельного законодавства та з огляду на те, що ні Миколаївська ОДА, ні Чорноморська сільська рада, до складу якої спірна земельна ділянка перейшла 26 жовтня 2018 року згідно з рішенням Очаківської районної ради № 10, не вживали заходів щодо усунення вказаних порушень, прокурор змушений звернутися з позовом до суду.

Посилаючись на викладене, позивач просив визнати незаконним та скасувати розпорядження Очаківської РДА від 03 жовтня 2018 року № 388 у частині затвердження проекту землеустрою та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею по 0,10 га для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії № 137616 від 20 жовтня 2008 року для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради та зобов`язати ОСОБА_2 повернути спірну земельну ділянку у власність сільської ради.

Рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 02 лютого 2021 року у складі судді Шевиріної Т. Д. позов прокурора в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Очаківської РДА від 03 жовтня 2018 року № 388 у частині затвердження проекту землеустрою та надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки, площею 0,10 га, для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради; визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 137616 від 20 жовтня 2008 року, зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 31 на право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку, площею 0,10 га з кадастровим номером: :04:000:0425 для індивідуального дачного будівництва в межах території Чорноморської сільської ради; зобов`язано ОСОБА_2 повернути у власність держави в особі Чорноморської сільської ради земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером: :04:000:0425, що розташована в межах території Чорноморської сільської ради. Вирішено питання розподілу судових витрат.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що Очаківською РДА при прийнятті оспорюваного розпорядження в частині передання у власність відповідача земельної ділянки, розташованої в межах прибережної захисної смуги уздовж моря, для індивідуального дачного будівництва порушено норми земельного та водного законодавства.

Постановою Миколаївського апеляційного суду від 02 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову прокурора.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що згідно з положеннями Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року

№ 711-ІХ, який набере чинності 24 липня 2021 року, прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо зазначеною містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою цієї статті. Межі прибережних захисних смуг, пляжних зон зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації та позначаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на місцевості інформаційними знаками. Відомості про межі прибережних захисних смуг, пляжних зон вносяться до Державного земельного кадастру як відомості про обмеження у використанні земель (частина сьома статті 88 ВК України); генеральний план населеного пункту

є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Проектні рішення генерального плану населеного пункту повинні включати межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту генерального плану

(у тому числі межі та правові режими територій і об`єктів природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду, прибережних захисних смуг, водоохоронних зон, пляжних зон, інших охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель). Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання. У разі затвердження у встановленому цим Законом порядку генерального плану населеного пункту не розробляються: проекти землеустрою щодо організації

і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (щодо обмежень

у використанні земель, відомості про які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру на підставі цього генерального плану населеного пункту) (стаття 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Прикінцеві та перехідні положення вказаного Закону передбачають, що містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність. З 1 січня 2025 року внесення змін до такої документації допускається за умови приведення її у відповідність із вимогами цього Закону. Плани зонування територій, затверджені до набрання чинності цим Законом, вважаються невід`ємними складовими генеральних планів населених пунктів. У населених пунктах, у яких не затверджені плани зонування територій станом на день набрання чинності цим Законом, можуть затверджуватися плани зонування територій шляхом внесення змін до генеральних планів населених пунктів.

До 1 січня 2025 року розмір прибережних захисних смуг у межах населених пунктів може змінюватися детальним планом території, розробленим з урахуванням вимог цього Закону щодо складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні або проектом землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що узгоджується із затвердженою містобудівною документацією. Зазначений проект землеустрою у такому разі затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Спірна земельна ділянка на час передачі її у власність знаходилася за межами населеного пункту, а тому на неї розповсюджувалися вимоги Водного кодексу України про дотримання двокілометрової відстані від урізу води моря.

На час вирішення справи судом відбулися зміни, і земельна ділянка увійшла до меж населеного пункту села Чорноморка, затверджено Генеральний план села та прибережні захисні смуги, розташовані в селі, законодавчий орган держави прийняв Закон про те, що в межах населених пунктів прибережні захисні смуги встановлюються, серед іншого, згідно з генеральними планами населених пунктів,

а в разі їх відсутності вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів.

І хоча вказаний Закон від 17 червня 2020 року № 711-ІХ ще не набрав чинності, проте його Прикінцеві та перехідні положення регламентують, що містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність, плани зонування територій, затверджені до набрання чинності цим Законом, вважаються невід`ємними складовими генеральних планів населених пунктів.

Спірна земельна ділянка на даний час перебуває в зоні садибної забудови та за межами прибережних захисних смуг.

З урахуванням викладеного, колегія суддів констатувала, що позбавлення права власності на вказану земельну ділянку за таких обставин не можна стверджувати, що буде в інтересах суспільства, а також пропорційним легітимній меті втручання

у право, а тому не вбачала наявності підстав для задоволення позову.

Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи

У липні 2021 року прокурором в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради подано до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Миколаївського апеляційного суду від 02 червня 2021 року, з вимогою про скасування судового рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. У своїй касаційній скарзі прокурор посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду України від 05 листопада 2014 року у справі № 6-171цс14, від 19 листопада 2014 року у справі №6-175цс14, від 19 листопада

2014 року у справі № 6-182цс14, від 17 грудня 2014 року у справі № 6-193цс14,

від 24 грудня 2014 року у справі №6-206цс14, від 23 червня 2015 року у справі

№ 6-162цс15, від 01 липня 2015 року у справі № 6-523цс15, постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16,

від 07 листопада 2018 року у справі №488/5027/14-ц, від 29 травня 2019 року у справі №367/2022/15-ц, постанові Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі

№ 813/4060/17.

Також, у касаційній скарзі заявник посилається на пункт 3 частини другої статті 389 ЦПК України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах) як на підставу оскарження судових рішень. Заявник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості застосування до спірних відносин Закону України від 17 червня 2020 року №711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» до набрання ним чинності.

У серпні 2021 року ОСОБА_2 подав до суду відзив на касаційну скаргу, у якому вказував на те, що суд апеляційної інстанції посилався на Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року, не в контексті його застосування до спірних правовідносин, a в сенсі втрати легітимної мети втручання у право та відсутності інтересів суспільства у в`язку із набуттям законної сили цього законодавчого акта. При цьому, є генеральний план с. Чорноморка, затверджений рішенням Чорноморської сільської ради від 14 грудня 2017 року № 2, яким його земельна ділянка увійшла до меж населеного пункту села та знаходиться у житловій зоні Ж-1 «Зона садибної забудови», і не перебуває в межах прибережної захисної смуги.

Позиція Верховного Суду

Статтею 400 ЦПК України встановлено, що переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи

з урахуванням статті 400цього Кодексу.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню, а рішення суду першої інстанції залишенню в силі.

Обставини встановлені судами

На підставі розпорядження Очаківської РДА від 03 жовтня 2008 року № 388 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян (44 особи), у тому числі й ОСОБА_1 , для індивідуального дачного будівництва із земель сільськогосподарського призначення державної власності, не наданих у власність або користування, в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області.

20 жовтня 2008 року на підставі вказаного розпорядження ОСОБА_1 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку, площею 0,1 га, кадастровий номер :04:000:0425, цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва, розташовану в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області.

За змістом витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку

від 13 вересня 2017 року на підставі договору купівлі-продажу від 30 грудня 2009 року № 1707 власником спірної земельної ділянки став ОСОБА_2 .

Згідно з висновком Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Миколаївській області від 18 вересня 2008 року № 01-04/5447-05 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 4,25 га, у тому числі спірної земельної ділянки, вказані земельні ділянки розташовані в межах прибережної захисної смуги за межами населеного пункту

в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області, на час передачі у власність громадянам перебували у державній власності та відносилися до категорії земель сільськогосподарського призначення - пасовища.

Відповідно до висновку Відділу земельних ресурсів у Очаківському районі Миколаївської області від 11 червня 2008 року № 548/01-12, спірна земельна ділянка має обмеження з використання як така, що розташована в прибережній захисній смузі.

За даними Відділу в Очаківському районі Головного Управління Держгеокадастру

у Миколаївській області спірна земельна ділянка на час її відчуження перебувала за межами населеного пункту с. Чорноморка.

Після пред`явлення позову, у зв`язку з розширенням меж населеного пункту с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області на підставі рішення Очаківської районної ради від 26 жовтня 2018 року № 10 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж села Чорноморка Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області», спірна земельна ділянка увійшла у межі населеного пункту села Чорноморка.

За даними Публічної кадастрової карти України, спірна земельна ділянка розташована в межах прибережної захисної смуги Чорного моря на відстані 559 метрів від урізу води (електронний ресурс, доступ за посиланням: https://map.land.gov.ua/?cc=3506538.73731875,5881672.21531801&z=16&l=kadastr&bl=ortho10k_all).

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки на час вирішення судом спору спірна земельна ділянка вже увійшла до меж населеного пункту села Чорноморка за затвердженим Генеральним планом села, тому, враховуючи положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року № 711-ІХ, який набере чинності 24 липня 2021 року, відсутні підстави для задоволення позову прокурора.

Верховний Суд не може погодитися з такими висновками суду апеляційної інстанції

з огляду на таке.

Щодо застосування судом апеляційної інстанції Закону № 711-ІХ

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 справа № 1-7/99).

Відповідно до статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності. Акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом`якшує або скасовує цивільну відповідальність особи.

Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.

Відповідно до статті 94 Конституції України закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Головною метою цієї конституційної норми є недопущення набрання законом чинності до моменту його офіційного оприлюднення, чим забезпечується реалізація конституційних положень, відповідно до яких закони не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність осіб; ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (стаття 58 Конституції України) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини) Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень законів України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів) від 06 жовтня 2010 року № 21-рп/2010.

У цьому контексті Конституційний Суд України вважає, що положення частини п`ятої статті 94 Конституції України надають право Верховній Раді України встановлювати строк набрання законами чинності не тільки через 10 днів після їх офіційного опублікування, а й з моменту, визначеного самим законом, зокрема з дати введення закону в дію. Тобто закони чи окремі їх положення можуть вводитися в дію після дня набрання ними чинності. Таким чином, Основним Законом України передбачено порядок і строки набрання законом чинності, а також введення в дію окремих його положень. Виходячи з цього законодавець, враховуючи різні обставини, може встановити іншу дату введення закону в дію.

Отже, нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції, при перегляді справи, застосував до спірних правовідносин закон, який не набрав чинності.

Судове рішення Миколаївський апеляційний суд ухвалив 02 червня 2021 року, а Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 2020 року № 711-ІХ, набрав чинності 24 липня 2021 року, отже, суд апеляційної інстанції в порушення вимог Конституції України та вимог ЦК України застосував закон, який не підлягав застосуванню.

При цьому, суд апеляційної інстанції вказав, що цей Закон не набрав чинності, проте застосування його положень є об`єктивним та виправданим з огляду критерій сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Верховний Суд не погоджується із тим, що неправильне застосування норм матеріального права, яке у цій справі полягає у застосуванні норми, яка не набрала чинності, може обґрунтовуватись необхідністю оцінки співмірності втручання у право власності особи.

У зв`язку із цим, Верховний Суд зауважує, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності, ці землі є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Заволодіння фізичними та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу (див. також висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-71цс18), у пункті 70 постанови від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц) (провадження

№ 14-452цс18), у пункті 80 постанови від 12 червня 2019 року у справі

№ 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18) та у пункті 96 постанови

від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19)).

Тому, при вирішенні спорів щодо повернення державі земель водного фонду (прибережної захисної смуги), які в силу закону не могли перейти у власність приватних осіб, відсутні підстави для висновків, що таке повернення є непропорційним втручанням у право власності особи на майно.

З урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції, оскільки його ухвалено з порушенням норм матеріального права. Суд не мав права застосовувати закон, який не набрав чинності.

Щодо вирішення спору по суті

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається

і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).

Статтею 41 Конституції України визначено, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Відповідно до статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі рекреаційного призначення, землі водного фонду.

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Відповідно до статті 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди. Відповідно ж до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки передачі земель водного фонду до приватної власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).

Фізичним та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3,00 га). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми (частина друга статті 59 ЗК України).

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).

Отже, за змістом зазначених норм права (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин) землі під водними об`єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об`єктами; підземними водами та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також прибережні захисні смуги вздовж річок

(у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних правовідносин) уздовж річок, морів

і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60, 62 ЗК України та статтями 1, 88, 90 ВК України.

Так, згідно зі статтею 61 ЗК України, статтею 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води

(у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3,00 га - 25 м; для середніх річок, водосховищ на них, водойм,

а також ставків площею понад 3,00 га - 50,00 м; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100,00 м.

Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України

від 05 листопада 2004 року № 434 (у редакції, чинній станом на 03 жовтня 2008 року), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», з урахуванням конкретної ситуації.

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється окремий порядок надання й використання.

Отже, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони, визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України).

Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Установивши, що спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, в межах прибережної захисної смуги Чорного моря, суд першої інстанції обґрунтовано вважав, що Очаківська РДАне мала повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою державної власності та передачі її у власність відповідачу ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва.

Землі водного фонду можуть передаватися тільки на умовах оренди для визначених законом потреб, зокрема для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а не у приватну власність (частина четверта статті 59 ЗК України).

Суд першої інстанції встановив належність спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги, оскільки надана ОСОБА_1 у приватну власність земельна ділянка площею 0,1 гарозташована на відстані 559 м від узрізу Чорного моря.

Цивільний оборот таких земель є і був законодавчо обмеженим, тому ОСОБА_1 не могла законно набути право приватної власності на спірну земельну ділянку, яка знаходяться у прибережній захисній смузі.

Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (абзац п`ятий пункту 143), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 99), від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (пункт 46)).

За викладених обставин, Очаківська РДА не мала повноважень приймати рішення про передання ОСОБА_1 в приватну власність спірної земельної ділянки площею 0,1га, а отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позову прокурора.

Щодо втручання у право на мирне володіння майном

Предметом безпосереднього регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції Про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року є втручання держави

в право на мирне володіння майном, зокрема й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування.

Перший протокол ратифікований Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР і з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, статті 10

ЦК України застосовується судами України як частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) ЄСПЛ, яка згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовується українськими судами як джерело права.

Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України»

від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 7 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада

2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, за якими слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного, публічного інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар. Одним із елементів дотримання принципу пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

У справах «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява

№ 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява

№ 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, встановивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку

з позбавленням права на землю.

Верховний Суд застосовує висновки ЄСПЛ не безумовно, а із урахуванням фактичних обставин справи, оскільки ЄСПЛ рекомендує оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого заявника. Це пов`язано з тим, що певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані із протиправною поведінкою самого набувача майна.

У справі, яка переглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не встановлено невідповідності заходу втручання держави в право власності заявника критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим

у сталій практиці ЄСПЛ.

Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За правилами статей 4, 5 ЗК України завданням земельного законодавства, яке включає в себе цей Кодекс та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, а основними принципами земельного законодавства є, зокрема, поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.

Стаття 80 ЗК України закріплює суб`єктний склад власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб`єктами права власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб`єктами права власності на землі комунальної власності та реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи право власності через відповідні органи державної влади, є суб`єктом права власності на землі державної власності.

З огляду на наведене, положення частини першої статті 83, частини першої статті 84, статті 122 ЗК України, статей 1, 2, 6, 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, водні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі

в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі, відповідно, державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю

в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).

Отже, правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

У спорах щодо прибережних захисних смуг, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, недопущенні погіршення екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, стаття 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України). Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, без належного дозволу уповноваженого на те органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля. (Дивись висновки

у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі

№ 372/2180/15-ц (провадження № 14-76цс18), від 07 листопада 2018 року у справі

№ 488/6211/14-ц (провадження № 14-235цс18).

Отже, повернення у цій справі земельних ділянок її власнику - державі, відповідає критерію законності: воно здійснюється в зв`язку з порушенням органом державної влади низки вимог ВК України та ЗК України, які відповідають вимогам доступності, чіткості, передбачуваності.

Відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги, а тому вибула з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить добросовісність відповідачів під час набуття земельних ділянок

у власність під обґрунтований сумнів.

За таких обставин результат розгляду судом позову прокурора по суті не суперечить загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу.

Отже, доводи заявника, що стали підставою для відкриття касаційної провадження

в частині не врахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду України та Великої Палати Верховного Суду, знайшли своє підтвердження.

Колегія суддів звертає увагу, що законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Він не позбавлений можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 у якої придбав спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Відповідно до частини першої цієї статті у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав. Вказане відповідає висновку Верховного Суду України, викладеному у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15 (дивись також пункт 93 постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, пункт 63 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі

№ 367/2022/15-ц).

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд першої інстанції, враховуючи вказані норми матеріального права, правильно встановивши фактичні обставини справи, які мають суттєве значення для її вирішення,

з урахуванням належної оцінки наданих сторонами доказів, дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову прокурора.

Відповідно до статті 413 ЦПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Суд першої інстанції, на підставі належної оцінки зібраних у справі доказів та встановлених на їх підставі обставин, правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову прокурор. Скасовуючи правильне по суті рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права.

Зважаючи на те, що у справі не вимагається збирання або додаткової перевірки чи оцінки доказів, обставини справи встановлені повно, але апеляційним судом допущено помилку в застосуванні норм матеріального права, судове рішення апеляційного суду, відповідно до статті 413 ЦПК України, підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини першої, пункту 1 частини третьої статті 133 ЦПК Українисудові витрати складаються з судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. До витрат, пов`язаних з розглядом справи належать, зокрема витрати на професійну правничу допомогу.

Згідно з частинами першою, другою, тринадцятою статті 141 ЦПК Українисудовий збір та інші судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог. Якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Відповідно до підпунктів «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК Українипостанова суду касаційної інстанції складається, зокрема з резолютивної частини із зазначенням у ній нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, - у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення; розподілу судових витрат, понесених

у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Отже, з Миколаївської РДА, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на користь Миколаївської обласної прокуратури підлягає стягненню судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 3 524,00 грн із кожного.

Керуючись статтями 409, 410, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури

в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради задовольнити.

Постанову Миколаївського апеляційного суду від 02 червня 2021 рокускасувати, рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 02 лютого

2021 року залишити в силі.

Стягнути з Миколаївської районної державної адміністрації Миколаївської області (місцезнаходження: Одеське шосе, 18а, м. Миколаїв, 54036, ) на користь Миколаївської обласної прокуратури (місцезнаходження: вул. Спаська, 28,

м. Миколаїв, 54030, ) судовий збір за подання касаційної скарги

у розмірі 3 524,00 грн.

Стягнути з ОСОБА_1 (адреса реєстрації:

АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) на користь Миколаївської обласної прокуратури (місцезнаходження: вул. Спаська, 28, м. Миколаїв, 54030, ) судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 3 524,00 грн.

Стягнути з ОСОБА_2 (адреса реєстрації:

АДРЕСА_2 , РНОКПП: НОМЕР_2 ) на користь Миколаївської обласної прокуратури (місцезнаходження: вул. Спаська, 28, м. Миколаїв, 54030, ) судовий збір за подання касаційної скарги

у розмірі 3 524,00 грн.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Ступак

Судді: І. Ю. Гулейков

С. О. Погрібний

Г. І. Усик

В. В. Яремко