П О С Т А Н О В А

Іменем України

20 грудня 2021 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі

головуючого судді КОНДОРА Р.Ю.

суддів МАЦУНИЧА М.В., БИСАГИ Т.Ю.

за участю секретаря ТЕРПАЙ С.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Ужгороді цивільну справу № 308/12873/18 за позовом керівника Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області Д. Кириленка в інтересах держави до Ужгородської міської ради Закарпатської області, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про скасування рішення органу місцевого самоврядування та витребування земельної ділянки, за апеляційною скаргою керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області Ю. Домніцького на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 16 квітня 2021 року, повний текст якої складено 20 квітня 2021 року, головуюча суддя Бенца К.К., -

встановив:

09.11.2018 керівник Ужгородської місцевої прокуратури Д. Кириленко звернувся до суду із позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 і ОСОБА_2 про скасування рішення про надання земельної ділянки та витребування земельної ділянки. Позов мотивувався таким.

Досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 0000163 встановлено, що 27 сесія 6 скликання Ужгородської міської ради відбулася 09.11.2015 з порушенням вимог закону. Так, всупереч положенням ст.ст. 5, 13, 69, 140, 143 144 Конституції України, ст.ст. 10, 26, 46, 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», іншим нормам законодавства щодо народовладдя, організації діяльності та повноважень органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, Регламенту Ужгородської міської ради, затвердженого рішенням ради від 08.04.2011 № 149, сесія відбулася за відсутності кворуму депутатів.

З 60 обраних депутатів Ужгородської міської ради у засіданні 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради 09.11.2015 попри реєстрацію 33 депутатів взяли участь фактично лише 29 депутатів, тобто, менше половини від загального складу ради, що є недостатнім для прийняття радою рішень. З різних причин у роботі сесії та в персональному голосуванні не брали участь депутати ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 і ОСОБА_6 , тоді як їхні пульти для голосування використовувалися.

Відтак затверджений сесією порядок денний і всі прийняті та проголосовані в такий спосіб на сесії рішення незаконні.

Серед інших сесією ради було прийнято й рішення № 1882 «Про затвердження та відмову в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», пунктом 1.46. якого затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0091 га з кадастровим номером :19:001:0183 для будівництва індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 , та передано її у власність.

За обліковими даними такими, що проголосували за це рішення, є 32 депутати міської ради, в тому числі, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 і ОСОБА_6 , які були відсутні на сесії.

Крім того, за рішення від 09.11.2015 № 1882 голосував і депутат міської ради ОСОБА_7 , який при цьому діяв в умовах реального конфлікту інтересів, оскільки цим рішенням була надана земельна ділянка і його дружині. ОСОБА_7 порушив вимоги ст. 3 ч. 1 п. «б», ст. 28, ст. 35 ч. 2 Закону України «Про запобігання корупції», ст. 59-1 ч. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», взяв участь у голосування за вказане вище рішення, тоді як не мав на це права, до голосування не повідомив установленим порядком про наявний конфлікт інтересів.

Постановою Ужгородського міськрайонного суду від 12.04.2017 у справі № 308/12880/16-п, залишеною у відповідній частині без змін постановою Апеляційного суду Закарпатської області від 11.07.2017, ОСОБА_7 визнано винним у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених ст. 172-7 ч.ч. 1, 2 КУпАП.

У силу положень ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції», нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Гр-ці ОСОБА_1 земельна ділянка була надана за відсутності належної містобудівної документації, а саме, детального плану території або плану зонування, як це вимагається нормами ст.ст. 1, 19, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відповідні рішення щодо містобудівної документації приймалися на цій же сесії, однак, у силу наведених вище причин - за відсутності кворуму, тому не набрали законної сили.

У подальшому гр-ка ОСОБА_1 продала 23.11.2015 земельну ділянку гр-ці ОСОБА_2 .

Відповідно до положень ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування», суб`єктом права комунальної власності, зокрема, на землю в м. Ужгороді є територіальна громада міста, від імені та в інтересах якої правомочності власника реалізує Ужгородська міська рада, яка повинна при цьому діяти згідно із законом.

Порушення вимог закону при наданні спірної земельної ділянки гр-ці ОСОБА_1 свідчить про порушення волевиявлення власника землі (територіальної громади міста) щодо вибуття землі з комунальної власності міста. Відтак, наявні передбачені ст. 388 ЦК України підстави для витребування земельних ділянок.

Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру не наділена повноваженнями на пред`явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади м. Ужгорода, сама порушила вимоги закону. Тому прокурор відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 56 ЦПК України є самостійним позивачем в інтересах держави у справі і в разі підтвердження підстав для представництва користується повноваженнями відповідної сторони процесу.

Посилаючись на ці обставини, вказуючи на порушення Ужгородською міською радою вимог ст. 19 Конституції України та інших вимог законодавства, на необхідність забезпечення належного регулювання земельних відносин, зазначаючи, що діє в інтересах держави з метою задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання щодо порядку та правомірності розпорядження земельними ділянками комунальної власності, яке становить суспільний інтерес, маючи на меті повернення територіальній громаді землі, яка вибула з її володіння, прокурор просив:

визнати незаконним та скасувати пункт 1.46. рішення 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 за № 1882;

витребувати від ОСОБА_2 земельну ділянку за кадастровим номером :19:001:0183, площею 0,0091 га по АДРЕСА_1 , вартістю 47190,78 грн, на користь територіальної громади міста Ужгорода.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 16.04.2021 заяву залишено без розгляду з підстави, передбаченої ст. 257 ч. 1 п. 2 ЦПК України - внаслідок подання заяви особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Приймаючи таке процесуальне рішення, суд першої інстанції виходив із того, що право на представництво прокурором інтересів держави виникає тоді, коли прокурор діє в цих інтересах у разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах; прокурор не обґрунтував і не підтвердив підстав для представництва інтересів держави в цій справі в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», в тому числі, не звертався до органів Держгеокадастру з вимогами про усунення виявлених порушень, після чого відповідний орган залишив звернення без реагування, а також не повідомляв органи Держгеокадастру про намір звернутися до суду з позовом; такі обставини свідчать про пред`явлення позову особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Керівник Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області Ю. Домніцький оскаржив ухвалу суду як незаконну. Доводи скарги зводяться до таких.

Представництво прокурором інтересів держави здійснювалося з додержанням вимог ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 56 ЦПК України, підстави для цього були наведені в позовній заяві. Зокрема, прокурор самостійно визначає підстави представництва і за обставинами справи вправі був пред`явити позов в інтересах держави.

Ужгородська міська рада своїми діями порушила вимоги земельного та іншого законодавства, а відповідний контролюючий орган не наділений повноваженнями на пред`явлення позову про припинення права власності на землю та повернення її територіальній громаді. За відсутності компетентного органу, до обов`язків якого в даному випадку належить захист інтересів держави, прокурор не зобов`язаний нікого повідомляти про звернення до суду з позовом.

Пред`явленням такого позову прокурор захищає інтереси держави та суспільний інтерес, що відповідає й практиці Європейського суду з прав людини (справи «Менчинська проти Російської Федерації», «Трегубенко проти України») та практиці Верховного Суду (справа № 357/9328/15-ц та інші).

Суд першої інстанції невірно застосував правові позиції, висловлені Верховним Судом у ряді справ за умов, коли була встановлена наявність органів, уповноважених звертатися з відповідними позовами, а також не врахував правові позиції в справах, де за подібних обставин суд касаційної інстанції погодився з правомірністю представництва прокурором інтересів держави.

Істотним є також те, що однією з підстав позову є прийняття Ужгородською міською радою оспореного рішення в умовах реального конфлікту інтересів, який мав місце в депутата ОСОБА_7 , що відповідно до положень ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції» є самостійною підставою для пред`явлення позову прокурором. Відповідна правова позиція висловлена і Верховним Судом у постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17.

Сторона просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, справу направити до суду для продовження розгляду.

У відзиві на апеляцію Ужгородська міська рада вказує на її необґрунтованість, просить залишити скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Зазначає, зокрема, що прокурор не підтвердив і не обґрунтував належним чином підстави для представництва інтересів держави. Такі інтереси повинні захищати передусім уповноважені у відповідних правовідносинах державні органи, а прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду. Прокурор не звертався з приводу виявлених порушень до органу Держгеокадастру чи до Ужгородської міської ради як до компетентних органів і не дотримався порядку представництва, визначеного ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Заслухавши доповідь судді, пояснення прокурора Романа М.С., який апеляцію підтримав, розглянувши справу за правилами ст. 372 ч. 2 ЦПК України за відсутності інших учасників процесу, обговоривши доводи сторін, дослідивши матеріали справи, суд приходить до такого.

На час пред`явлення прокурором позову в інтересах держави до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 і ОСОБА_2 про скасування рішення про надання земельної ділянки та витребування земельної ділянки законодавство встановлювало такий порядок.

ЦК України:

держава, територіальні громади як учасники цивільних відносин діють на захист прав (зокрема, права власності) у сфері земельних правовідносин через органи, відповідно, державної влади та місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 2, ст. 167 ч. 1, ст. 169 ч. 1, ст.ст. 170, 172).

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади»:

систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади; міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики; повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави (ст. 1 ч.ч. 1, 2);

центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції (ст. 16 ч. 1);

основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю); здійснення інших завдань, визначених законами України (ст. 17 ч. 1 п.п. 2, 5);

міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (ст. 28).

Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене Постановою КМ України від 14.01.2015 № 15:

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру є центральним органом виконавчої влади, … який реалізує державну політику у сфері … земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п. 1);

основними завданнями Держгеокадастру є, зокрема, реалізація державної політики у сфері земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п. 3 пп. 1);

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (п. 4 пп. 25-1);

вживає відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам (п. 4 пп. 25-10).

ЗК України (ст. 15-2), Закон України «Про охорону земель» (ст. 5 ч. 2, ст. 19 ч. 1), Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (ст. 2, ст. 5 ч. 1, ст. 6 ч. 1 п.п. «а», «д», «е», ст. 10 ч. 1):

спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади в галузі охорони земель є, зокрема, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин; у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; вирішення інших питань відповідно до закону;

державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Законом передбачено відповідальність, зокрема, цивільну, за порушення суб`єктами земельних правовідносин земельного законодавства (ст.ст. 152-155, 211, 212 ЗК України), відповідно до цих та зазначених вище положень закону позбавлення права на землю, втручання у відповідні права, захист прав суб`єктів правовідносин, розв`язання спорів щодо відповідних прав здійснюються судовим порядком.

Виходячи із наведеного вище з урахуванням відповідних положень законодавства у сукупності та взаємозв`язку, слід констатувати, що у повній мірі виконання покладених на Держгеокадастр завдань стосовно забезпечення додержання учасниками земельних правовідносин вимог законодавства, вжиття заходів щодо усунення порушень та реалізація повноважень щодо контролю за використанням і охороною земель стосовно додержання відповідними особами вимог земельного законодавства, встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог законодавства в процесі передачі у власність земельних ділянок, вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення земельних ділянок їх власникам і вирішення інших пов`язаних із цими завданнями та повноваженнями питань відповідно до закону не є можливим поза судовим порядком.

Функція державного органу із нагляду (контролю) за дотриманням законодавства не може розглядатися у відриві від механізму, яким забезпечується досягнення мети такого нагляду (контролю), його результат у вигляді усунення відповідного порушення. Держава вправі на захист своїх законних прав та інтересів у сфері земельних правовідносин пред`явити в особі Держгеокадастру відповідний позов, зокрема, в порядку цивільного судочинства. Понад те, таке право як природньо випливає із суті, змісту та обсягу завдань і повноважень цивільно та процесуально право- і дієздатних державних органів, не суперечить їм та є установленим законом способом їх реалізації у відповідному спорі, так і прямо передбачене статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Розгляд такого спору не може розглядатися і як порушення прав відповідача (відповідачів), які можуть на свій розсуд захищатися від відповідного позову.

Закон України «Про запобігання корупції»:

реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень (ст. 1 ч. 1);

суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є, зокрема, депутати місцевих рад (ст. 3 ч. 1 п. 1 пп. «б»);

особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані: вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів (ст. 28 ч. 1 п.п. 1, 3);

у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій … місцевого самоврядування, … яка входить до складу колегіального органу …, вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом (ст. 35 ч. 2);

нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування (ст. 67 ч. 1).

Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (ст. 131-1 ч. 1 п. 3 Конституції України).

За приписами ЦПК України:

у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами;

прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу;

у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивач (ст. 56 ч.ч. 3, 4, 5).

Закон України «Про прокуратуру» передбачає, що:

на прокуратуру покладаються функції, зокрема, представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом (ст. 2 ч. 1 п. 2);

прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу;

наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ст. 23 ч. 3);

наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді;

прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва;

прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень;

виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (ст. 23 ч. 4).

Прокурор стверджуючи, що Держгеокадастр не має повноважень на пред`явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади міста та сама порушила вимоги закону, а оспорене рішення прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів міської ради, визначив відповідним чином підстави для свого представництва інтересів держави в якості самостійного позивача.

Суддя Ужгородського міськрайонного суду ухвалою від 22.03.2019 відкрила провадження в справі визнавши, що позовна заява відповідає вимогам ст.ст. 175, 177 ЦПК України (а.с. 129-131 т. 1). Провадження в справі тривало два роки, допоки ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 16.04.2021 заяву прокурора не було залишено без розгляду з підстави, передбаченої ст. 257 ч. 1 п. 2 ЦПК України (а.с. 7-13 т. 2). На переконання колегії суддів суд першої інстанції припустився помилки в застосуванні норм процесуального права.

Пред`являючи позов прокурор не вказував на те, що Держгеокадастр не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави в спірних відносинах, а лише виходив із того, що цей орган виконавчої влади не наділений повноваженнями на пред`явлення позову, з яким він звернувся.

Верховний Суд висловив у цьому контексті правові позиції, які мають значення для вирішення питання щодо належності позивача та представництва прокурором інтересів держави в справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 в ситуації, коли прокурор у зв`язку з відсутністю державного органу, до компетенції якого віднесений захист порушених інтересів держави, звернувся в інтересах держави із самостійним позовом до сільської ради та фермерського господарства про визнання незаконним і скасування рішення про надання земельної ділянки в оренду та визнання недійсним договору оренди землі через непроведення земельних торгів і порушення порядку зміни цільового виду використання земельної ділянки комунальної власності, висловила правову позицію, згідно з якою в частині, що стосується представництва інтересів держави прокурором:

підстави представництва прокурор мотивував тим, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній, оскільки орган державної влади, що здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства, а саме органи Держгеокадастру, позови з подібними позовними вимогами подавати не можуть, а власник земельної ділянки є суб`єктом правопорушення і визначений як відповідач (п. 42);

зважаючи на статус і визначені законодавством права і повноваження органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився (п.п. 44-50);

Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами; прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, тому прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (п. 51).

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.п. 51, 70).

У справі № 912/2385/18 (постанова від 26.05.2020) Велика Палата Верховного Суду вказувала на те, що:

прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу; бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк (п.п. 37, 38);

звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення; суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи; наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин (п.п. 39, 42, 67);

прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності; якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (п. 43);

захищати інтереси держави повинні насамперед компетентні органи, а не прокурор, який не повинен вважатися альтеративним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави; прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (п.п. 45, 47);

відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави (п. 53);

якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (п.п. 54, 83).

Як убачається зі змісту оскарженої ухвали, суд першої інстанції значною мірою обґрунтовано враховував правові позиції, сформульовані Верховним Судом у різних своїх рішеннях щодо представництва прокурором інтересів держави в справі, щодо підстави для прийняття відповідного процесуального рішення в справі тощо, проте, не визначився чітко з питаннями, які пов`язуються з наявністю чи відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, з обсягом повноважень такого органу, можливістю звернення до суду з відповідним позовом. Відтак, саме в цьому контексті суд не вмотивував своє рішення з питання конкретного виконання прокурором за наявності для того підстав процедури, необхідної для представництва інтересів держави в суді.

Суд залишив поза увагою й підставу позову, яка пов`язувалася прокурором із участю в прийнятті оспореного рішення Ужгородської міської ради депутата Булини М.М., який діяв в умовах реального конфлікту інтересів. Тим часом, у справі наявна постанова Апеляційного суду Закарпатської області від 11.07.2017, якою змінено постанову Ужгородського міськрайонного суду від 12.04.2017, а саме, скасовано в частині накладення на ОСОБА_7 адміністративного стягнення за правопорушення, передбачені ст. 172-7 ч.ч. 1, 2 КУпАП, провадження в справі закрито у зв`язку із закінченням на момент її розгляду строку накладення адміністративного стягнення, передбаченого ст. 38 ч. 3 КУпАП (а.с. 111-115 т. 1).

Цим судовим рішенням встановлено, зокрема, що ОСОБА_7 будучи депутатом Ужгородської міської ради на 27-1 сесії ради 6-го скликання голосував за рішення від 09.11.2015 № 1882 «Про затвердження та відмову в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», пунктом 1.62. якого було затверджено проект землеустрою щодо відведення його дружині ОСОБА_8 земельної ділянки (кадастровий номер :19:001:0179) площею 0,0600 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_2 », та передано її в оренду строком на три роки. Апеляційний суд визнав правильним висновок суду першої інстанції про доведеність вини ОСОБА_7 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-7 КУпАП - неповідомлення у встановленому законом порядку про наявність у нього реального конфлікту інтересів, і адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 172-7 КУпАП - вчинення дій і прийняття рішення в умовах реального конфлікту інтересів.

Розглядаючи подібну ситуацію, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17 зазначила, що:

у постановах від 19.06.2018 (справа № 237/2240/17), від 21.09.2018 (справи № 237/2242/17 та № 237/2574/17) Верховний Суд погодився із висновком суду апеляційної інстанції, яким задоволено позовні вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування рішення міської ради; Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від правового висновку, викладеного в цих постановах;

депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення;

депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано (частини 4, 6 статті 49 Закону № 280/97-ВР);

акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону № 280/97-ВР);

як склад ради, так і склад її органів утворюють саме депутати цієї ради, які і приймають відповідні рішення у межах компетенції ради на її сесії;

тому вважати, що за наявності конфлікту інтересів у одного депутата ради це не зачіпає будь-яким чином інших депутатів, не можна;

матеріали справи не містять доказів, що при підготовці сесії Летнянської сільської ради розглядалося питання щодо наявності та врегулювання конфлікту інтересів у депутата ОСОБА_9 ; також не надано доказів того, що при розгляді питання щодо передачі у власність ОСОБА_10 земельної ділянки депутати сільської ради, які входять до постійної комісії, яка уповноважена вирішувати питання конфлікту інтересів, вирішували вказане питання;

згідно з частиною 1 статті 67 Закону № 1700-VII (який, за змістом викладеного в постанові вище, у ситуації врегулювання конфлікту інтересів має перевагу перед Законом № 280/97-ВР) нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування;

судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_9 як депутат Летнянської сільської ради брала участі у голосуванні на засіданні сесії місцевої ради 07.12.2015 за прийняття рішення № 23 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_10 », який є її сином;

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що голос ОСОБА_9 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також, що чинним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів;

частину 1 статті 67 Закону № 1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом;

прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.

Залишивши заяву прокурора без розгляду з підстави, передбаченої ст. 257 ч. 1 п. 2 ЦПК України, суд першої інстанції не навів обґрунтування в частині оцінки доводів прокурора про наявність законодавчих підстав для самостійного пред`явлення ним позову зважаючи на обставини, які випливають із установленого факту реального конфлікту інтересів в одного з депутатів під час прийняття міською радою оспореного рішення.

Виходячи з викладеного, ухвала суду першої інстанції є передчасною, недостатньо обґрунтованою, з огляду на що апеляцію прокурора слід на підставі ст. 379 ч. 1 п.п. 1, 4 ЦПК України задовольнити, ухвалу скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. 374 ч. 1 п. 6, ст. 379 ч. 1 п.п. 1, 4, ст. 382 ЦПК України, апеляційний суд -

постановив:

Апеляційну скаргу керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області Ю. Домніцького задовольнити, ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 16 квітня 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню не підлягає. Повне судове рішення складене 4 січня 2022 року.

Судді