КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 вересня 2021 року Київський апеляційний суд у складі:

суддя-доповідач Нежура В.А.,

судді Березовенко Р.В., Білич І.М.,

розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Білоцерківської місцевої прокуратури на ухвалу Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2020 року про повернення позовної заяви по цивільній справі за позовом Першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Біла Церква до Білоцерківської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 про визнання недійсним і скасування рішення, усунення перешкод у користуванні майном,

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2020 року перший заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі територіальної громади м. Біла Церква з вказаним позовом та просив в судовому порядку визнати недійсним та скасувати рішення Білоцерківської міської ради від 22.08.2013 №1023-45-VI «Про оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки громадянам» в частині передачі у приватну власність громадянам, усунути перешкоди у здійсненні територіальною громадою м. Біла Церква Київської області прав користування та розпорядження земельними ділянками рекреаційного фонду, шляхом їх витребування на користь територіальної громади м. Біла Церква Київської області з незаконного володіння (а.с. 1-14).

Ухвалою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 04.11.2020 позовну заяву першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Біла Церква до Білоцерківської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 про визнання недійсним і скасування рішення, усунення перешкод у користуванні майном повернуто заявнику (а.с. 23-28).

В апеляційній скарзі керівник Білоцерківської місцевої прокуратури, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Вказує, що територіальна громада м. Біла Церква не є конкретно визначеною, зареєстрованою юридичною особою, як наслідок позбавлена права на самостійне звернення до суду за захистом порушених прав.

У даному спорі територіальна громада м. Біла Церква не може виступати як суб`єкт цивільних правовідносин і мати такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин (а.с. 31-41).

Відзиву від відповідача не надходило.

Справу розглянуто в порядку ч. 2 ст. 369 ЦПК України, без повідомлення учасників справи.

Заслухавши доповідь судді, вивчивши та дослідивши матеріали справи, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, перший заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі територіальної громади м. Біла Церква з вказаним позовом, посилаючись на те, що спірні земельні ділянки відносились до земель комунальної власності, а Білоцерківська міська рада, яка в силу ст. 12 Земельного кодексу України розпоряджається землями територіальних громад є відповідачем у справі, тому прокурор пред`являє цей позов в інтересах територіальної громади міста Біла Церква, як самостійний позивач.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватися, як безспірне.

Але погодитись із такими висновками не можливо з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02.06.2016 «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено ст. 131-1, п. 3 ч. 1 якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 56 ЦПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частини 1, 3, 4, 7).

Отже, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13.06.2017 у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною 7 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Цивільно-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Аналізуючи вищезазначені норми діючого законодавства слід звернути увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

Отже, посилаючись на наявність органу, який регулює земельні правовідносини, а саме Головне управління Держгеокадастру у Київській області, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що прокурор в даній справі не може бути позивачем, оскільки, Головне управління Держгеокадастру у Київській області не приймає рішень щодо розподілу/використання/виділу земельних ділянок, які відносяться до територіальної громади, у приватну власність, а виконують рішення прийняте самою територіальною громадою.

Стаття 80 Земельного кодексу України закріплює суб`єктний склад власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб`єктами права власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб`єктами права власності на землі комунальної власності та реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи право власності через відповідні органи державної влади, є суб`єктом права власності на землі державної власності.

Таким чином, земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, є об`єктом права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

З огляду на положення ч. 1 ст. 83, ч. 1 ст. 84 Земельного кодексу України комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст; у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Статтею 122 Земельного кодексу України визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування відповідно із земель державної та комунальної власності.

Таким чином, земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, є об`єктом права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

Прийняття рішення про передачу земель комунальної власності в приватну власність за умов імперативної заборони таких дій позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності та користування на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).

Отже, зі змісту наведених у позові доводів прокуратури, яка діє в інтересах територіальної громади м. Біла Церква, вбачається втручання Білоцерківської міської ради в законність набуття осіб права власності, на відповідне майно.

В свою чергу, територіальна громада м. Біла Церква Київської області як власник спірного майна делегувала органу місцевого самоврядування повноваження щодо здійснення права власності від її імені, в її інтересах, включно у спосіб та у межах повноважень, передбачених законом. Тобто воля територіальної громади як власника може виражатися лише в таких діях органу, які відповідають вимогам законодавства та інтересам територіальної громади.

При цьому здійснення Білоцерківською міською радою права власності, зокрема розпорядження землею не у спосіб та поза межами повноважень, передбачених законом, не може оцінюватись як вираження волі територіальної громади.

Враховуючи, що спірна земельна ділянка відносилась до земель комунальної власності, а Білоцерківська міська рада, яка в силу ст. 12 Земельного кодексу України розпоряджається землями територіальних громад є відповідачем у справі, тому прокурор правомірно пред`явив цей позов в інтересах територіальної громади м. Біла Церква, як самостійний позивач.

Таким чином, висновки суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено необхідність захисту інтересів держави та не обґрунтовано підстави для звернення до суду у відповідності до положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є помилковими, тому на підставі ст. 379 ЦПК України апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Враховуючи викладене, керуючись ст.ст. 367, 369, 374, 379, 381-384 ЦПК України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу керівника Білоцерківської місцевої прокуратури задовольнити.

Ухвалу Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2020 року про повернення позовної заяви по цивільній справі за позовом Першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Біла Церква до Білоцерківської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 про визнання недійсним і скасування рішення, усунення перешкод у користуванні майном скасувати, асправу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених статтею 389 Цивільного процесуального кодексу України.

Суддя-доповідач В.А. Нежура

Судді Р.В. Березовенко

І.М. Білич