ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А., Пророка В. В.
Провадження № 14-124цс21
І. Короткий виклад історії справи
1. 3 липня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач)звернувся до суду з позовом до Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області (далі - Тернопільська РДА), Державної казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_2 , в якому з урахуванням уточнень просив стягнути з Державної казначейської служби України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку відшкодування матеріальної шкоди у розмірі 99 660 грн. Мотивував позовну заяву так :
1.2. 23 жовтня 2014 року позивач зареєстрував право власності на земельну ділянку.
1.3. У квітні 2015 року прокуратура Тернопільської області в інтересах держави в особі Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області(далі - сільська рада) звернулася з позовом в інтересах держави до Тернопільської РДА, продавця та позивача, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, в якому просила: визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509 про складання проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки; визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року № 1328-од про затвердження проєкту землеустрою та передання у власність продавцеві земельної ділянки; визнати недійсним свідоцтво; витребувати у позивача та зобов`язати повернути на користь держави в особі сільської ради земельну ділянку вартістю 57 216 грн.
1.4. 3 жовтня 2018 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення у справі № 607/7051/15-ц, згідно з яким задовольнив позовні вимоги. Мотивував тим, що голова Тернопільської РДА незаконно видав оскаржені розпорядження, зокрема й розпорядження від 10 грудня 2012 року № 1328-од, яке ґрунтувалося на висновку Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області від 15 серпня 2012 року № 597 про погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність продавцеві; тому, оскільки земельна ділянка вибула з власності сільської ради поза її волею, цю ділянку слід витребувати у позивача як добросовісного набувача.
1.5. 4 квітня 2019 року Тернопільський апеляційний суд прийняв постанову у справі № 607/7051/15-ц, згідно з якою рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 3 жовтня 2018 року скасував у частині задоволення позовної вимоги про визнання незаконним і скасування розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509, а у частині вирішення інших позовних вимог - залишив без змін.
1.6. Як встановив суд апеляційної інстанції, 28 січня 2016 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області постановив ухвалу у справі № 607/7137/15-к про обвинувачення ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України. У тій ухвалі суд встановив, що ОСОБА_3 , перебуваючи на посаді заступника начальника Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області та виконуючи обов`язки начальника цього Управління 15 серпня 2012 року на засіданні Комісії з розгляду питань, пов`язаних із погодженням документації землеустрою, діючи на підставі пункту 13 Типового положення про комісію з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації із землеустрою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 року № 1420, як уповноважений на підписання та скріплення печаткою відповідних висновків представник Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області та будучи відповідно до пункту 14 вказаного Положення головою даної комісії, внаслідок неналежного виконання службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, підписала та завірила гербовою печаткою висновок № 597, згідно з яким продавцеві погодили проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
1.7. 26 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палатиКасаційного цивільного суду прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін постанову Тернопільського апеляційного суду від 4 квітня 2019 року та рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 3 жовтня 2018 року у нескасованій апеляційним судом частині.
1.8. У справі № 607/7051/15-ц суди витребували у позивача земельну ділянку внаслідок прийняття органом державної влади незаконного розпорядження. Тому зумовлене цим витребуванням повернення позивачем на користь сільської ради земельної ділянки завдало йому матеріальних втрат у розмірі вартості земельної ділянки.
1.9. Згідно з приписами статей 1173 і 1174 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) обов`язок відшкодувати завдану шкоду потерпілому покладається не на посадову особу, незаконним рішенням, дією чи бездіяльністю якої завдано шкоду, а на державу (див. також висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 25 травня 2015 року у справі № 6-440цс16). З огляду на те, що незаконне розпорядження видала посадова особа органу державної влади (Тернопільської РДА), що мало наслідком витребування у позивача земельної ділянки, то саме держава заподіяла позивачеві матеріальну шкоду у розмірі вартості цієї ділянки.
2. 29 жовтня 2020 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення, згідно з яким у задоволенні позову відмовив. Мотивував так:
2.1. Якщо шкоду завдано не у сфері владно-адміністративних відносин, а у господарський або технічній діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, таку шкоду слід відшкодовувати не за правилами статті 1173 ЦК України, а на загальних підставах (стаття 1166 ЦК України). Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 8 жовтня 2018 року у справі № 521/2354/17.
2.2. Правовідносини з набуття позивачем права власності на земельну ділянку, передання за неї коштів та отримання їх продавцем виникли між останнім і позивачем. Правовідносини щодо земельної ділянки між позивачем і Тернопільською РДА, розпорядження голови якої є неправомірними, не виникали. Правовідносини з первинного набуття права власності на земельну ділянку виникли у Тернопільської РДА з продавцем, а не з позивачем.
3. 24 березня 2021 року Тернопільський апеляційний суд підтримав висновки суду першої інстанції та прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 29 жовтня 2020 року.
4. 6 травня 2021 року позивач, від імені якого діяв адвокат Самуляк Михайло Юрійович, подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 29 жовтня 2020 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 24 березня 2021 року й ухвалити нове рішення, згідно з яким позовні вимоги задовольнити. Мотивував касаційну скаргу так:
4.1. Позбавлення позивача права власності на земельну ділянку без виплати адекватної компенсації чи іншого виду належного відшкодування призведе до того, що на позивача буде покладено непропорційний і надмірний тягар.
4.3. Вина продавця у незаконній приватизації земельної ділянки, яку він продав позивачеві, відсутня. Саме через помилку посадової особи Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільської області виникла ситуація, внаслідок якої суди надалі позбавили позивача права власності на земельну ділянку, а розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року № 1328-од визнали незаконним і скасували.
4.5. Вибір ефективного способу захисту є правом позивача. Тому він міг звернутися як із вимогою до продавця земельної ділянки на підставі статті 661 ЦК України, так і з вимогою про відшкодування шкоди органом державної влади на підставі статті 56 Конституції України та статті 22 ЦК України. Звернення з позовом до продавця на підставі статті 661 ЦК України не забезпечить ефективного захисту порушеного права позивача, оскільки продавець повідомив, що через відсутність коштів не може повернути вартість придбаної позивачем земельної ділянки.
4.7. У Тернопільської РДА виникли деліктні зобов`язання щодо позивача. Вона має нести цивільно-правову відповідальність за завдану позивачеві шкоду через видання головою цього відповідача розпорядження, яке суд надалі у справі № 607/7051/15-ц визнав незаконним і скасував.
5. 1 липня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу так:
5.1. Законодавство України гарантує право як первинному, так і останньому набувачеві земельної ділянки заявити до органу влади вимогу про відшкодування шкоди, якщо її заподіяли кожному із них внаслідок прийняття оскаржених рішень, а також у разі повернення цієї ділянки власникові. Таке відшкодування треба надати на підставі норм матеріального права згідно з належною юридичною процедурою та за вимогою, підтвердженою доказами.
5.3. Позбавлення кінцевого добросовісного набувача земельної ділянки права на отримання від держави відповідного відшкодування за витребування земельної ділянки через протиправні дії органу державної влади чи його посадової особи є несумісним із гарантіями, передбаченими статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), бо покладає на кінцевого добросовісного набувача надмірний тягар.
6.1. В ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 1 липня 2021 року не зазначені кількісні та якісні показники, які би підтверджували, що передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Крім того, колегія суддів не навела конкретних постанов Великої Палати Верховного Суду, інших касаційних судів у складі Верховного Суду, у яких суди «по-різному підходили до аналізу норм права» у подібних правовідносинах.
6.2. Оскільки зазначені кількісні та якісні показники відсутні, як і відсутні відомості про наявність проблеми невизначеності у вирішенні порушених колегією суддів питань права, то підстави для прийняття та розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи згідно з частиною п`ятою статті 403 ЦПК України відсутні.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
8. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав, що у справі є виключна правова проблема, вирішення якої необхідне для вирішення питання щодо ефективного засобу юридичного захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її витребування на користь держави на підставі судового рішення, зокрема щодо визначення розміру відшкодування такому набувачеві за рахунок держави. Велика Палата Верховного Суду у цій справі шляхом конкретизації її попередніх висновків могла вирішити проблеми як того, чи у кожному випадку кінцевий набувач, у якого суд витребував земельну ділянку, має право на отримання відшкодування (зокрема від держави), так і того, у якому розмірі присуджувати таке відшкодування, якщо для задоволення відповідної вимоги є підстави, зокрема:
1) чи може кінцевий набувач, враховуючи, наприклад, те, що у первинного набувача немає коштів, обирати, в якому розмірі і від якого саме суб`єкта - держави чи первинного набувача - вимагати відшкодування внаслідок витребування майна? Чи гарантує законодавство України можливість вибору відповідача у спірних правовідносинах залежно від того, який із них є спроможним виконати судове рішення про стягнення коштів?
2) чи є добросовісною поведінка особи, яка використовує судовий механізм для стягнення з держави, що не є власником земельної ділянки, коштів, які за твердженням цієї ж особи продавець не може повернути через скрутне матеріальне становище?
3) чи має значення для вирішення питання про задоволення позову про відшкодування державою кінцевому набувачеві шкоди у розмірі вартості земельної ділянки те, що власником останньої є не держава в особі Тернопільської РДА, а територіальна громада (яку у спірних правовідносинах представляє сільська рада), на користь якої суд ухвалив рішення у справі № 607/7051/15-ц?
4) чи має з огляду на чинне правове регулювання значення для визначення розміру відшкодування, яке суд за наявності підстав стягує із держави на користь кінцевого набувача, вартість витребуваного у цього набувача майна? Чи розмір такого відшкодування залежить від інших чинників з огляду на суб`єктний склад і характер правовідносин (а) між державою та власником витребуваного майна, (б) між державою і первинним набувачем, (в) між державою та кінцевим набувачем, (г) між останнім і власником витребуваного майна, (ґ) між кінцевим та первинним набувачами, (д) між останнім і власником витребуваного майна?
9.1. За обставинами справи № 488/5027/14-ц прокурор звернувся з позовом в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та Державного підприємства «Миколаївське лісове господарство» до Миколаївської міської ради, первинного, проміжного та кінцевого набувачів спірної земельної ділянки про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень Миколаївської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, визнання недійсними договорів купівлі-продажу, скасування запису про право власності та витребування земельної ділянки з незаконного володіння.
Велика Палата Верховного Суду з огляду на особливості принципів диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України (згідно з якими сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами, зокрема, і щодо подання зустрічного позову, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання) та враховуючи приписи частин третьої і четвертої статті 390 ЦК України, виснувала, що кінцевий набувач не позбавлений можливості заявити до власника земельної ділянки позов про відшкодування необхідних витрат на утримання та збереження останньої, здійснених з часу, з якого власникові належить право на її повернення, а у разі здійснення поліпшень земельної ділянки, які не можуть бути відокремлені від неї без завдання їй шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки (пункт 92 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц).
Велика Палата Верховного Суду застосувала висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15, і погодилася з висновком апеляційного суду про те, що кінцевий набувач, із власності якого витребовується земельна ділянка, не позбавлений можливості відновити своє право, пред`явивши вимогу до проміжного набувача, в якого він придбав цю ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Аналогічне право може реалізувати і проміжний набувач, пред`явивши відповідну вимогу до первинного набувача як продавця земельної ділянки. За обставин тієї справи Велика Палата Верховного Суду виснувала, що витребування земельної ділянки у кінцевого набувача не порушуватиме принцип пропорційності втручання у його право власності (пункти 93-94 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц).
9.2. За обставинами справи № 367/2022/15-ц прокурор звернувся з позовом в інтересах держави в особі Ірпінської міської ради Київської області до фізичних осіб (проміжного та кінцевих набувачів спірних земельних ділянок), Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТзОВ) «ОМ-АРТ» (проміжного набувача спірних земельних ділянок), ТзОВ «Забудова-Д» (кінцевого набувача спірних земельних ділянок), приватного нотаріуса, Реєстраційної служби Ірпінського міського управління юстиції Київської області про визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки, свідоцтв про право власності на нерухоме майно, скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що є підстави витребувати спірні земельні ділянки у відповідачів-фізичних осіб, які є їх кінцевими набувачами, а справу в частині вирішення вимоги, заявленої до ТзОВ «Забудова-Д», направила на новий розгляд до суду першої інстанції. Зауважила, що, зважаючи на особливості принципів диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України, у тій справі неможливо вирішити питання щодо належної компенсації кінцевим набувачам з огляду на те, що останні розпорядилися їхніми процесуальними правами, не заявили відповідні зустрічні позови, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання та самостійно збирати докази для встановлення розміру означеної компенсації (пункт 63 постанови від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц). Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що ЦК України визначив механізм повного відшкодування заподіяних кінцевим набувачам збитків. Так, з урахуванням приписів частин третьої і четвертої статті 390 ЦК України кінцеві набувачі, які не заявили зустрічні позови у справі № 367/2022/15-ц, можуть заявити до власника земельних ділянокпозов про відшкодування здійснених з часу, з якого власникові належить право на їх повернення, необхідних витрат на утримання та збереження витребуваних земельних ділянок, а у разі здійснення поліпшень цих ділянок, які не можна відокремити від них без завдання їм шкоди, - позов про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельних ділянок. Крім того, кінцеві набувачі, із власності яких витребовуються земельні ділянки, також не позбавлені можливості відновити їхні права на підставі частини першої статті 661 ЦК України, пред`явивши вимогу до осіб, в яких вони придбали ці ділянки, про відшкодування збитків (пункт 63 постанови від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц).
У тій справі спір виник стосовно земельної ділянки водного фонду. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про наявність підстав для повернення спірної земельної ділянки, а у пункті 125.6.3 постанови від 12 червня 2019 року звернула увагу, що законодавство України надає кінцевому набувачеві після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Ця особа не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до первинного набувача, в якої придбала спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України.
У тому ж пункті постанови Велика Палата Верховного Суду констатувала, що первинний і кінцевий набувачі спірної земельної ділянки мають можливість заявити до власника позов про відшкодування шкоди, якщо така була заподіяна кожному з них внаслідок прийняття неправомірного оскарженого рішення про передання у приватну власність спірної земельної ділянки, а також внаслідок подальшого повернення цієї ділянки власникові.
9.4. За обставинами справи № 469/1044/17 прокурор звернувся з позовом в інтересах держави до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, первинного, проміжного та кінцевого набувачів спірної земельної ділянки про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки з незаконного володіння.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки вимога про витребування земельної ділянки не є належним способом захисту права власника на земельну ділянку водного фонду, то, враховуючи принцип диспозитивності цивільного судочинства, суди мали відмовити у задоволенні цієї вимоги (пункт 96 постанови від 15 вересня 2020 року).
Велика Палата Верховного Суду вказала, що законодавство України гарантує право заявити до власника позов про відшкодування шкоди, якщо така була заподіяна набувачеві земельної ділянки внаслідок прийняття оскаржених рішень, а також у разі повернення цієї ділянки власникові. Таке відшкодування має бути надане на підставі норм матеріального права згідно з належною юридичною процедурою та за вимогою, що підтверджена доказами (пункт 126 постанови від 15 вересня 2020 року).
10. Отже, у вказаних справах Велика Палата Верховного Суду виснувала про наявність різних (не взаємозамінних) способів захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки, з володіння якого суд її витребував (за віндикаційним позовом) або якого суд зобов`язав повернути цю ділянку (за негаторним позовом), а саме:
1) звернення кінцевого набувача до власника земельної ділянки про відшкодування здійснених з часу, з якого власникові належало право на її витребування чи повернення, необхідних витрат на утримання та збереження цієї ділянки, а у разі здійснення її поліпшень, які не можна відокремити без завдання шкоди, - про відшкодування здійснених витрат у сумі, на яку збільшилася вартість земельної ділянки;
2) звернення кінцевого набувача до особи, в якої він придбав земельну ділянку, з вимогою про відшкодування збитків.
12. Конкретні підстави звернення кінцевого набувача земельної ділянки з вимогою саме до держави, як і межі відповідальності останньої, можуть відрізнятися від підстав звернення з вимогами до продавця такої ділянки чи її власника, на користь якого суд ухвалив рішення про витребування чи повернення відповідного майна. Проте таку різницю слід чітко визначити. А крім того, окремим аспектом проблеми є те, чи може кінцевий набувач вимагати від держави відшкодування вартості земельної ділянки на тій підставі, що у продавця цієї ділянки кошти вже відсутні (а у держави вони завжди є).
14. Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п`ята статті 403 ЦПК України).
15. Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний ілюструє те, що певна проблема постала не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням питання, щодо якого постає проблема. З погляду якісного критерію на виключність правової проблеми можуть вказувати:
- відсутність чи неефективність процесуальних механізмів її вирішення, що зумовлює необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (процесуальний аспект);
- відсутність чи неефективність матеріальних гарантій реалізації, охорони та захисту фундаментальних прав і свобод, внаслідок чого обґрунтованість обмежень останніх може зумовлювати необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (матеріальний аспект).
Судді: Д. А. Гудима