Справа № 308/2659/17
П О С Т А Н О В А

Іменем України

04 серпня 2021 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі

головуючого судді КОНДОРА Р.Ю.

суддів МАЦУНИЧА М.В., ГОТРИ Т.Ю.

за участю секретаря БАЛАЖ Н.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Ужгороді цивільну справу № 308/2659/17 за позовом керівника Ужгородської місцевої прокуратури Закарпатської області Д. Кириленка в інтересах держави до Ужгородської міської ради Закарпатської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 про скасування рішень про надання земельних ділянок, скасування державної реєстрації права власності та витребування земельних ділянок, за апеляційною скаргою виконувача обов`язків керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області І. Савка на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 27 січня 2021 року, повний текст якої складено 28 січня 2021 року, головуючий суддя Данко В.Й., -

встановив:

17.03.2017 керівник Ужгородської місцевої прокуратури Д. Кириленко звернувся до суду із позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про скасування рішень про надання земельних ділянок, скасування державної реєстрації права власності та витребування земельних ділянок.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 12.09.2017 залучено до участі в справі в якості співвідповідача ОСОБА_3 .

Змінений у зв`язку з встановленням факту відчуження земельних ділянок ОСОБА_3 позов мотивувався таким.

Ужгородською місцевою прокуратурою вивчено стан дотримання вимог земельного законодавства щодо порядку набуття громадянами права користування земельними ділянками комунальної власності. Було встановлено, що рішенням 26-ї сесії 6-го скликання Ужгородської міської ради від 07.11.2014 № 1507 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проектів відведення земельної ділянки площею 0,0100 га для будівництва індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 .

Рішенням 27-ї сесії 6-го скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 № 1885 затверджено ОСОБА_1 проект землеустрою та передано земельну ділянку у власність.

У подальшому ця земельна ділянка була за договором купівлі-продажу від 25.11.2015 відчужена ОСОБА_2 , який здійснив поділ земельної ділянки на дві ділянки з кадастровими номерами :59:001:0369 і :59:001:0370, після чого за договорми купівлі-продажу від 11.02.2017 продав їх ОСОБА_3 .

Вказані вище рішення прийняті Ужгородською міською радою з порушенням вимог земельного і містобудівного законодавства, тому підлягають визнанню незаконними, а земельні ділянки витребуванню.

За загальним правилом, встановленим ст. 20 ч. 5 ЗК України, види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель визначаються власником самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм; режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій; такий режим забудови є обов`язковим для врахування під час розроблення землевпорядної документації (ст. 39 ЗК України, ст. 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

За генеральним планом м. Ужгорода земельна ділянка, яка була надана гр-ці ОСОБА_1 , не належала до земель гаражного будівництва, план зонування та детальний план території взагалі були відсутні, земельні ділянка була відведена за рахунок зелених насаджень по АДРЕСА_1 , у межах «червоної лінії», за рахунок вулиці, яка належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність, тому відповідні рішення Ужгородської міської ради суперечать вимогам ст.ст. 20, 39, ст. 83 ч. 3 п. «а» ЗК України, ст.ст. 19, 24, 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.ст. 17, 18 Закону України «Про автомобільні дороги».

Відповідно до положень ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування», суб`єктом права комунальної власності, зокрема, на землю в м. Ужгороді є територіальна громада міста, від імені та в інтересах якої правомочності власника реалізує Ужгородська міська рада, яка повинна при цьому діяти згідно із законом.

Порушення вимог закону при наданні спірних земельних ділянок гр-ці ОСОБА_1 свідчить про порушення волевиявлення власника землі (територіальної громади міста) щодо вибуття землі з комунальної власності міста. Відтак, наявні передбачені ст. 388 ЦК України підстави для витребування земельних ділянок.

Державна інспекція сільського господарства України та Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваження на пред`явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади м. Ужгорода, сама порушила вимоги закону. Тому прокурор відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 45 ЦПК України є самостійним позивачем в інтересах держави у справі і в разі підтвердження підстав для представництва користується повноваженнями відповідної сторони процесу.

Посилаючись на ці обставини, вказуючи на порушення Ужгородською міською радою вимог ст. 19 Конституції України та інших вимог законодавства, на необхідність забезпечення належного регулювання земельних відносин, зазначаючи, що діє в інтересах держави з метою задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільнозначимого питання щодо порядку та правомірності розпорядження земельними ділянками комунальної власності, маючи на меті повернення територіальній громаді землі, яка вибула з її володіння, прокурор уточнивши предмет позову остаточно просив:

«Визнати незаконним та скасувати пункт 2.73 рішення 26 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 07.11.2014 за № 1507 та пункт 1.54 рішення 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 за № 1885.

Накласти арешт на земельні ділянки за кадастровими номерами :59:001:0369 та :59:001:0370.

Витребувати від ОСОБА_3 земельні ділянки за кадастровими номерами :59:001:0369 та :59:001:0370 загальною площею 0,0100 га вартістю 75932 грн, сформованих за рахунок поділу земельної ділянки за кадастровим номером :59:001:0358 на користь територіальної громади міста Ужгорода скасувавши рішення про державну реєстрацію права власності на них.».

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 27.01.2021 заяву залишено без розгляду з підстави, передбаченої ст. 257 ч. 1 п. 1 ЦПК України внаслідок подання заяви особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.

Приймаючи таке процесуальне рішення, суд першої інстанції виходив із того, що право на представництво прокурором інтересів держави виникає тоді, коли прокурор діє в цих інтересах у разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах; прокурор не обґрунтував підстав для представництва інтересів держави в цій справі в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»; за таких обставин прокурор є неналежним позивачем, що свідчить про пред`явлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності.

Виконувач обов`язків керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області І. Савка оскаржив ухвалу суду як незаконну. Доводи скарги зводяться до таких.

Представництво прокурором інтересів держави здійснювалося з додержанням вимог ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 45 ЦПК України (в редакції, що була чинною на час пред`явлення позову), підстави для цього були наведені в позовній заяві. Зокрема, прокурор самостійно визначає підстави представництва і за обставинами справи вправі був пред`явити позов в інтересах держави.

Ужгородська міська рада своїми діями порушила вимоги земельного та іншого законодавства, а відповідні контролюючі органи не наділені повноваженнями на пред`явлення позову про припинення права власності на землю та повернення її територіальній громаді.

Пред`явленням такого позову прокурор захищає інтереси держави та суспільний інтерес, що відповідає й практиці Європейського суду з прав людини (справи «Менчинська проти Російської Федерації», «Трегубенко проти України», «Рисовський проти України») та практиці Верховного Суду (справа № 357/9328/15-ц та інші).

Суд першої інстанції невірно застосував правові позиції, висловлені Верховним Судом у ряді справ за умов, коли була встановлена наявність органів, уповноважених звертатися з відповідними позовами, а також не врахував правові позиції в справах, де за подібних обставин суд касаційної інстанції погодився з правомірністю представництва прокурором інтересів держави.

Сторона просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, справу направити до суду для продовження розгляду.

У відзиві на апеляцію Ужгородська міська рада вказує на її необґрунтованість, просить залишити скаргу без задоволення, а судове рішення без змін. Зазначає, зокрема, що прокурор не підтвердив і не обґрунтував належним чином підстави для представництва інтересів держави. Такі інтереси повинні захищати передусім уповноважені у відповідних правовідносинах державні органи, а прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду. Прокурор не звертався з приводу виявлених порушень до Ужгородської міської ради як до компетентного органу та не дотримався порядку представництва, визначеного ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Заслухавши доповідь судді, пояснення прокурора Андрейчик А.М., яка апеляцію підтримала, розглянувши справу за правилами ст. 372 ч. 2 ЦПК України за відсутності інших учасників процесу, обговоривши доводи сторін, дослідивши матеріали справи, суд приходить до такого.

На час пред`явлення прокурором позову в інтересах держави до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 про скасування рішень про надання земельних ділянок, скасування державної реєстрації права власності та витребування земельних ділянок законодавство встановлювало такий порядок.

ЦК України:

держава, територіальні громади як учасники цивільних відносин діють на захист прав (зокрема, права власності) у сфері земельних правовідносин через органи, відповідно, державної влади та місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 2, ст. 167 ч. 1, ст. 169 ч. 1, ст.ст. 170, 172).

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади»:

систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади; міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики; повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави (ст. 1 ч.ч. 1, 2);

центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції (ст. 16 ч. 1);

основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю); здійснення інших завдань, визначених законами України (ст. 17 ч. 1 п.п. 2, 5);

міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (ст. 28).

Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затверджене Указом Президента України від 13.04.2011 № 459/2011:

Державна інспекція сільського господарства України є центральним органом виконавчої влади, … входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (п. 1);

Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань: організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (п. 4 пп. «а»);

Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене Постановою КМ України від 14.01.2015 № 15:

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру є центральним органом виконавчої влади, … який реалізує державну політику у сфері … земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п. 1);

основними завданнями Держгеокадастру є, зокрема, реалізація державної політики у сфері земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п. 3 пп. 1);

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (п. 4 пп. 25-1);

вживає відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам (п. 4 пп. 25-10).

ЗК України (ст. 15-2), Закон України «Про охорону земель» (ст. 5 ч. 2, ст. 19 ч. 1), Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (ст. 2, ст. 5 ч. 1, ст. 6 ч. 1 п.п. «а», «д», «е», ст. 10 ч. 1):

спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади в галузі охорони земель є, зокрема, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин; у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; вирішення інших питань відповідно до закону;

державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Законом передбачено відповідальність, зокрема, цивільну, за порушення суб`єктами земельних правовідносин земельного законодавства (ст.ст. 152-155, 211, 212 ЗК України), відповідно до цих та зазначених вище положень закону позбавлення права на землю, втручання у відповідні права, захист прав суб`єктів правовідносин, розв`язання спорів щодо відповідних прав здійснюються судовим порядком.

Виходячи із наведеного вище з урахуванням відповідних положень законодавства у сукупності та взаємозв`язку, слід констатувати, що у повній мірі виконання покладених на Держсільгоспінспекцію та на Держгеокадастр завдань стосовно забезпечення додержання учасниками земельних правовідносин вимог законодавства, вжиття заходів щодо усунення порушень та реалізація повноважень щодо контролю за використанням і охороною земель стосовно додержання відповідними особами вимог земельного законодавства, встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог законодавства в процесі передачі у власність земельних ділянок, вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення земельних ділянок їх власникам і вирішення інших пов`язаних із цими завданнями та повноваженнями питань відповідно до закону не є можливим поза судовим порядком.

Функція державного органу із нагляду (контролю) за дотриманням законодавства не може розглядатися у відриві від механізму, яким забезпечується досягнення мети такого нагляду (контролю), його результат у вигляді усунення відповідного порушення. Держава вправі на захист своїх законних прав та інтересів у сфері земельних правовідносин пред`явити в особі Держсільгоспінспекції та/або Держгеокадастру відповідний позов, зокрема, в порядку цивільного судочинства. Понад те, таке право як природньо випливає із суті, змісту та обсягу завдань і повноважень цивільно та процесуально право- і дієздатних державних органів, не суперечить їм та є установленим законом способом їх реалізації у відповідному спорі, так і прямо передбачене статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Розгляд такого спору не може розглядатися і як порушення прав відповідача (відповідачів), які можуть на свій розсуд захищатися від відповідного позову.

Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (ст. 131-1 ч. 1 п. 3 Конституції України).

За приписами ЦПК України:

з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, … подає апеляційну, касаційну скаргу, …;

прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача;

прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів держави в суді, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами 2 або 3 ст. 25 Закону України «Про прокуратуру»; невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 121 цього Кодексу (ст. 45 ч. 2).

Закон України «Про прокуратуру» передбачає, що:

на прокуратуру покладаються функції, зокрема, представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом (ст. 2 ч. 1 п. 2);

прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу;

наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ст. 23 ч. 3);

наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді;

прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва;

прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень;

виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (ст. 23 ч. 4).

Прокурор стверджуючи, що Держсільгоспінспекція та Держгеокадастр не мають повноважень на пред`явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади міста та сама порушила вимоги закону, визначив відповідним чином підстави для свого представництва інтересів держави в якості самостійного позивача.

Суддя Ужгородського міськрайонного суду ухвалою від 20.03.2017 відкрив провадження в справі визнавши, що позовна заява відповідає вимогам ст.ст. 119, 120 ЦПК України (в редакції, що була чинною до 15.12.2017) (а.с. 37 т. 1). Провадження в справі тривало майже три роки, допоки ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 27.01.2021 заяву прокурора не було залишено без розгляду з підстави, передбаченої ст. 257 ч. 1 п. 1 ЦПК України (а.с. 80-82 т. 2). На переконання колегії суддів суд першої інстанції припустився помилки в застосуванні норм процесуального права.

Пред`являючи позов прокурор не вказував на те, що Держсільгоспінспекція та Держгеокадастр не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист законних інтересів держави в спірних відносинах, а лише виходив із того, що ці органи виконавчої влади не наділені повноваженнями на пред`явлення позову, з яким він звернувся. Однак, дійсний обсяг прав і повноважень цих державних органів не був проаналізований прокурором, а висновок про відсутність у них повноважень на пред`явлення позову не був належним чином обґрунтований.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 в ситуації, коли прокурор у зв`язку з відсутністю державного органу, до компетенції якого віднесений захист порушених інтересів держави, звернувся в інтересах держави із самостійним позовом до сільської ради та фермерського господарства про визнання незаконним і скасування рішення про надання земельної ділянки в оренду та визнання недійсним договору оренди землі через непроведення земельних торгів і порушення порядку зміни цільового виду використання земельної ділянки комунальної власності, висловила правову позицію, згідно з якою в частині, що стосується представництва інтересів держави прокурором:

підстави представництва прокурор мотивував тим, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній, оскільки орган державної влади, що здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства, а саме органи Держгеокадастру, позови з подібними позовними вимогами подавати не можуть, а власник земельної ділянки є суб`єктом правопорушення і визначений як відповідач (п. 42);

зважаючи на статус і визначені законодавством права і повноваження органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився (п.п. 44-50);

Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами; прокурор у 2018 році звертався до відділу у Жашківському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, однак указаний орган не вчинив жодних дій щодо звернення до суду, тому прокурор правомірно подав позов до суду, проте позивачем мав зазначити відповідний орган Держгеокадастру (п. 51).

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.п. 51, 70).

У справі № 912/2385/18 (постанова від 26.05.2020) Велика Палата Верховного Суду вказувала на те, що:

прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу; бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк (п.п. 37, 38);

звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення; суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи; наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин (п.п. 39, 42, 67);

прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності; якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (п. 43);

захищати інтереси держави повинні насамперед компетентні органи, а не прокурор, який не повинен вважатися альтеративним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави; прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (п.п. 45, 47);

відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави (п. 53);

якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (п.п. 54, 83).

Суд першої інстанції наведених вище обставин у сукупності не врахував, наявності чи відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, обсягу повноважень такого органу, питання конкретного виконання прокурором за наявності для того підстав процедури, необхідної для представництва інтересів держави в суді, не перевірив та відповідним чином своє процесуальне рішення не вмотивував. Не встановивши відповідні обставини, суд не обґрунтував своє рішення про залишення позову без розгляду в контексті наявності чи відсутності у прокурора права звернення до суду саме із самостійним позовом. Тим часом, ці обставини мають істотне значення для додержання прав і обов`язків осіб, інтересів яких стосується справа.

Окрім цього, суд ухвалив суперечливе процесуальне рішення, оскільки одночасно вказав на те, що прокурор є неналежним позивачем, і на те, що це свідчить про пред`явлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, тоді як такі висновки тягнуть цілком різні процесуальні наслідки.

Насамкінець, суд залишив позов без розгляду внаслідок подання його особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності (ст. 257 ч. 1 ЦПК України), тоді як питання про наявність чи відсутність у прокурора, який подав позов в інтересах держави, цивільної процесуальної дієздатності повинно вирішуватися у контексті наявності чи відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, і, відповідно, дотримання певної процедури, наявності чи відсутності у прокурора права на самостійний позов. У разі, якщо буде встановлена відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 257 ЦПК України подання позовної заяви від імені заінтересованої особи особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Відтак, ухвала суду першої інстанції є передчасною, недостатньо обґрунтованою, з огляду на що апеляцію прокурора слід на підставі ст. 379 ч. 1 п.п. 1, 4 ЦПК України задовольнити, ухвалу скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. 374 ч. 1 п. 6, ст. 379 ч. 1 п.п. 1, 4, ст. 382 ЦПК України, апеляційний суд

постановив:

Апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області І. Савка задовольнити, ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 27 січня 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню не підлягає. Повне судове рішення складене 18 серпня 2021 року.

Судді