справа №619/220/21
провадження №2/619/410/21
У Х В А Л А

22 червня 2021 року

Дергачівський районний суд Харківської області

у складі: головуючого судді Кононихіної Н. Ю.

при секретарі Мєщан І. О.

розглянув у підготовчому засіданні в місті Дергачі

цивільну справу за позовом

Керівника Дергачівської місцевої прокуратури в інтересах Малоданилівської селищної ради (об`єднаної територіальної громади) до ОСОБА_1 «про витребування земельних ділянок у добросовісного набувача»,

встановив:

В провадженні Дергачівського районного суду Харківської області знаходиться справа №619/220/21 за позовною заявою керівника Дергачівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Малоданилівської селищної ради до ОСОБА_1 про витребування земельних ділянок у добросовісного набувача. Представник позивача просив витребувати з незаконного володіння ОСОБА_1 на користь держави в особі Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області земельну ділянку площею 0,1153 га з кадастровим номером :00:000:3990, а також земельну ділянку площею 0,1347 з кадастровим номером :00:000:3989.

До судового засідання надійшло клопотання представника відповідача ОСОБА_2 про залишення позову без розгляду по тим причинам, що на даний час наявні усі підстави для залишення позовної заяви прокурора без розгляду у зв`язку із відсутністю підстав для представництва інтересів Малоданилівської селищної ради, що обґрунтовується наступним.

У відповідності до п. 3 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, що визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-УІІ.

За вимогами ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для керівництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

У позовній заяві прокурор зазначає, що рішення XXXII сесії VI скликання Черкасько-Лозівської сільської ради Дергачівського району Харківської області від 07.06.2013 №90 складено та підписано Черкасько-Лозівським сільським головою без попереднього винесення даного питання на розгляд депутатів Черкасько-Лозівської сільської ради Дергачівського району Харківської області, що підтверджується належним чином завіреною копією протоколу засідання сесії ради XXXII сесії VI скликання Черкасько-Лозівської сільської ради від 07.06.2013, з якої вбачається, що вказане питання на розгляд ради не виносилось, не розглядалось та відповідне рішення не приймалося.

Згідно правової позиції висловленої Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного господарського суду України у постанові від 06.02.2019 у справі №927/246/18: «Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 120 Конституції України).

Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

-якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

-у разі відсутності такого органу.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництві прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

Крім цього, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

Верховний Суд у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 904/2820/18, звертає увагу на п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України, в якому передбачена можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. У вказаній постанові зазначено, що випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави" особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними. прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

Прокурор в судове засідання не з`явився, сповіщений про дату, час та місце розгляду справи, просив відмовити у задоволенні даного клопотання, як безпідставного.

Аналізуючи матеріали справи та думку сторін суд вважає необхідним відмовити у задоволенні даного клопотання з таких підстав.

Відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції») від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами у провадженні виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів держави».

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

Таким чином, оскільки мова в Законі «Про прокуратуру» йде про «порушення» (наявність підстав для вжиття заходів кримінально-караного або дисциплінарного характеру) або «загрозу порушення інтересів держави» наявність підстав для представництва не може зводитись до виключної необхідності порушення кримінального провадження та/або притягнення осіб до кримінальної відповідальності, адже в даному випадку порушення ще не настало, а за таких обставин відповідальність виключається, в свою чергу на прокурора покладено законодавством обов`язок вжити заходів превентивного характеру, запобігти цим порушенням інтересів держави шляхом звернення до суду з позовною заявою у випадку, якщо він встановить бездіяльність компетентних органів. Саме задля цього законодавцем окремо і покладено на прокурора функцію представництва інтересів держави в суді, а такою виділено таку підстав для участі прокурора, як «загроза порушення інтересів держави».

Враховуючи, що нову редакцію Закону України «Про прокуратуру» прийнято саме з метою наближення до міжнародних стандартів, при її застосуванні слід брати до уваги, що зазвичай Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора в судовому провадженні та вирішує, наскільки участь прокурора в розгляді справи відповідає принципу рівності сторін, вивчаючи кожний випадок окремо.

Так, у справі «Грегоріо де Андраде,Португалія» (№41537/02, 14.11.2006) ЄСПЛ відзначив, що держава несе відповідальність за бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обов`язків (п.38).

Виходячи з викладеного, Державою Конституцією, як актом вищої юридичної сили. та Законом України «Про прокуратуру» на прокурора покладено прямий обов`язок вжиття заходів представницького характеру за наявності «порушення» або навіть «загрози порушення інтересів держави», які можуть і не бути підставою для порушення кримінального провадження, або притягнення осіб до дисциплінарної чи адміністративної відповідальності, але в силу Закону є підставою для вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення до суду з позовною заявою.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 по справі №806/1000/17).

Аналіз ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Поняття «орган уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження» визначено, як орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Таким чином інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи.

Вказана правова позиція кореспондується з правовою позицією, викладеною у Постанові Верховного Суду від 02.10.2018 у справі №4/166 «Б».

Прокурором в позовній заяві зазначено, що необхідність звернення прокурора з позовною заявою зумовлена потребою захистити інтереси держави, яка надала органам місцевого самоврядування права розпорядження землями територіальних громад в порядку та спосіб, які передбачені Земельним кодексом України.

Підставою для звернення прокурора з даною позовною заявою стало «нездійснення захисту» Малоданилівською селищною радою прав та інтересів територіальної громади, тобто її пасивна поведінка.

Так, місцевою прокуратурою на адресу Малоданилівської селищної ради Харківської області скеровано лист від 26.11.2020 № 40-6872вих-20 щодо виявлених місцевою прокуратурою порушень вимог земельного законодавства.

Усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та маючи відповідні повноваження для їх захисту, Малоданилівська селищна рада за їх захистом до суду не звернулась та про намір звернутися до суду не зазначила (лист Малоданилівської селищної ради Харківської області від 14.12.2020 № 02-19/2457), що стало підставою для звернення до суду прокурора.

Великою Палатою Верховного Суду під час розгляду 15.10.2019 справи №903/129/18 за позовом заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі сільської ради до фізичної особи - підприємця про зобов`язання повернути земельну ділянку водного фонду, зазначено, що незалежно від причин неможливості самостійно звернутися до суду вже сам факт не звернення уповноваженого органу з позовом свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки.

Належне (законне) розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності, які відповідно до ст. 14 Конституції України є основним національним багатством, що перебувають під особливою охороною держави, а право власності на які набувається виключно відповідно до закону, безумовно є складовою питання державного (загального) інтересу.

Повернення у власність держави незаконно приватизованої земельної ділянки сприятиме реалізації зазначених конституційних положень є умовою позбавлення безпідставних переваг відповідача ОСОБА_1 та відновлення можливості справедливого (законного) розподілу такого обмеженого державного ресурсу, що становить державний інтерес (вказане цілком узгоджується із правовою позицією ЄСПЛ, п.п.70-71 рішення від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», п.54 рішення від 02.11.2004 у справі «Трегубенко проти України»).

Таким чином, в клопотанні представника відповідача про залишення позову без розгляду слід відмовити.

На підставі викладеного та керуючись ст. 257 ЦПК України, суд

ухвалив:

Відмовити у задоволенні клопотання представника відповідача ОСОБА_2 про залишення без розгляду позову Керівника Дергачівської місцевої прокуратури в інтересах Малоданилівської селищної ради (об`єднаної територіальної громади) до ОСОБА_1 «про витребування земельних ділянок у добросовісного набувача».

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку безпосередньо в судову палату по цивільних справах Харківського апеляційного суду шляхом подачі апеляційної скарги особою, яка її оскаржує, протягом п`ятнадцяти днів з дня отримання копії ухвали.

Суддя Н. Ю. Кононихіна