ХЕРСОНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2020 року м. Херсон

Справа №766/7899/19

Провадження №22ц/819/35/20

Херсонський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючий Бездрабко В.О. (суддя-доповідач),

судді: Вейтас І.В.,

Кузнєцова О.А.

секретар судового засідання: Кутузова А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Херсоні в порядку спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу Херсонської обласної ради на рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 27 вересня 2019 року, ухвалене під головуванням судді Майдан С.І., у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної ради про визнання незаконним та скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності,

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2019 року ОСОБА_1 , діючи через свого представника адвоката Гонтаренка А.К., звернувся до суду із позовом до Херсонської обласної ради про визнання незаконним та скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Позов мотивований тим, що він на підставі трудового контракту від 26 грудня 2017 року обіймає посаду ректора комунального вищого навчального закладу «Херсонська академія неперервної освіти» Херсонської обласної ради (далі - КВНЗ ХАНО ХОР).

Розпорядженням заступника голови Херсонської обласної ради Рукавішнікової О.О. від 20 березня 2019 року, №53 його притягнуто до дисциплінарної відповідальності та оголошено догану.

Підставою для прийняття цього розпорядження стало недопущення 28 лютого 2019 року представника відділу контролю за ефективністю використання об`єктів спільної власності управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату Херсонської обласної ради спільно із спеціалістами, запропонованими Херсонською обласною державною адміністрацією для проведення аналізу освітньої діяльності Закладу за період 2017 - 2018 роки.

Вважає, що притягнення до дисциплінарної відповідальності відбулося з порушенням норм трудового законодавства, без урахування його прав та обов`язків визначених трудовим контрактом; Статутом КВНЗ ХАНО ХОР, тощо.

Позивач вказав, що відповідно до доручення заступника голови Херсонської обласної ради від 25 лютого 2019 року, №7-д Управлінню розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату Херсонської обласної ради було доручено проведення аналізу освітньої діяльності КВНЗ ХАНО ХОР за період 2017-2018 року у складі спеціалістів: Мочалюк О.В. - начальника відділу вищої, професійної освіти та управління персоналом Департаменту освіти, науки та молоді ХОДА; Омельчука С.А. - д.п. наук, професора, проректора з наукової роботи ХДУ; ОСОБА_2 - к.п.н., доцента, завідувача центру післядипломної освіти ХДУ; ОСОБА_3 - керівника навчального відділу ХДУ; ОСОБА_4 Г.М. - к.п. наук, доцента, керівника навчально-методичного відділу ХДУ.

В перелік створеної комісії не увійшли особи - спеціалісти зі складу відділу контролю за ефективним використанням об`єктів спільної власності управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату Херсонської обласної ради.

28 лютого 2019 року до КВНЗ ХАНО ХОР для здійснення аналізу прибула робоча група у складі ОСОБА_5 та ОСОБА_2 , а також ОСОБА_6 , який працює на посаді головного спеціаліста відділу контролю за ефективним використанням об`єктів спільної власності управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату Херсонської обласної ради, який не увійшов до складу створеної на підставі доручення від 25.02.2019 року за №7-д комісії.

Вказані особи не були допущені до проведення перевірки, оскільки не мали відповідного плану перевірки, а ОСОБА_6 не входив до складу призначеної для перевірки комісії.

Також позивач зазначив, що проведення аналізу освітньої діяльності КВНЗ ХАНО ХОР було доручено Управлінню розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області, проте в галузі освіти академія входить до сфери управління Департаменту освіти, науки та молоді ХОДА.

Закон України «Про освіту» визначає, що державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами. Тобто, аналіз може проводитися лише за ініціативою, дорученням безпосередньо центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів Департаментом освіти, науки та молоді ХОДА, а Херсонська обласна рада, як засновник КВНЗ ХАНО ХОР, може ініціювати, доручати та проводити аналіз чи планові/непланові перевірки не освітньої діяльності, а ефективність використання Академією майна, яке перебуває в неї в оперативному управлінні та результатів діяльності.

Доручення про проведення аналізу освітньої діяльності від 25 лютого 2019 року не містило інформації про проведення перевірки ефективності використання Академією майна, яке перебуває в неї в оперативному управлінні та результатів діяльності.

Відповідачем не дотримано вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки якщо захід зі здійснення державного нагляду (контролю) був плановим, то він здійснюється відповідно річних планів, що затверджуються не пізніше 1 грудня, що передує плановому. Якщо ж захід зі здійснення державного нагляду (контролю) був позаплановим, то перед початком заходу, крім документів передбачених Законом, додатково керівнику повинна була бути надана копія погодження центрального органу виконавчої влади на проведення такої перевірки. У разі відсутності зазначеного документу, суб`єкт господарювання має право не допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів.

Позивач вважає, що в даному випадку мало місце порушення приписів ст.ст.47, 55 та 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо порядку і повноважень вивчення питань, віднесених до відання ради, та стосовно перевищення повноважень заступником голови обласної ради. Також вказав, що мало місце порушення ч.3 ст.25 Закону України «Про освіту», згідно якої засновник або уповноважена ним особа не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами.

Позивач стверджує про відсутність законних підстав для допуску ОСОБА_5 , ОСОБА_2 та ОСОБА_6 до проведення аналізу освітньої діяльності КВНЗ ХАНО ХОР за період 2017-2018 року, а сама відмова у їх допуску до перевірки є обґрунтованою та законною.

ОСОБА_1 просив визнати незаконним та скасувати розпорядження заступника голови Херсонської обласної ради Рукавішнікової О.О. від 20 березня 2019 року №53 ««Про оголошення догани ректору комунального вищого навчального закладу «Херсонська академія неперервної освіти» Херсонської обласної ради», відповідно до якого ОСОБА_1 оголошена догана.

Рішенням Херсонського міського суду Херсонської області від 27 вересня 2019 року позов задоволено.

Ухвалено визнати незаконним та скасувати розпорядження заступника голови Херсонської обласної ради Рукавішнікової Оксани Олександрівни від 20.03.2019 року за №53 «Про оголошення догани ректору комунального вищого навчального закладу «Херсонська академія неперервної освіти» Херсонської обласної ради», відповідно до якого ОСОБА_1 вирішено оголосити догану.

В апеляційній скарзі Херсонська обласна рада, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Скарга мотивована тим, що Херсонська обласна рада, як засновник та власник Академії, відповідно до п.3.4, 3.5 Статуту КВНЗ ХАНО ХОР, ст.17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має право на здійснення перевірок навчального закладу на власний розсуд, а позивач, як ректор, повинен був забезпечити безперешкодний доступ представникам засновника до приміщень та документів, які стосуються будь-яких напрямків діяльності закладу.

Законом України «Про освіту», серед іншого, на обласні ради покладений обов`язок реалізації державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території; здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти.

28 лютого 2019 року ОСОБА_1 , у порушення нормативних документів, що регламентують діяльність КВНЗ ХАНО ХОР,відмовив у доступі до проведення перевірки закладу представникам Херсонської обласної ради, за що правомірно був притягнутий до дисциплінарної відповідальності.

На думку апелянта, суд при ухвалені рішення безпідставно послався на положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», як такий, що не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки дії обласної ради та її уповноважених органів є реалізацією відносин підпорядкованості та не стосуються відносин державного нагляду (контролю) у розумінні вимог цього Закону.

Відзив на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходив.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представники Херсонської обласної ради Андрощук Н.С. та адвокат Дунаєв М.І. просили апеляційну скаргу задовольнити з підстав, викладених у скарзі. Пояснили, що з метою виконання покладених на раду обов`язків було заплановано проведення аналізу освітньої діяльності КВНЗ ХАНО ХОР. Оскільки у раді відсутнє спеціальне управління уповноважене на здійснення контролю освітньої діяльності комунальних навчальних закладів, виконання аналізу було доручено спеціалістам Управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого комітету ХОР разом із залученими спеціалістами з освітньої роботи. Позивач відмовився допустити представника ХОР разом із залученими спеціалістами до проведення перевірки здійснення освітньої діяльності Академії, за що правомірно був притягнутий до дисциплінарної відповідальності.

Представник ОСОБА_1 адвокат Гонтаренко А.К. просив скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін, як таке, що є законним та обґрунтованим, відповідає встановленим та перевіреним судом фактичним обставинам справи, підтвердженим належними доказами.

Заслухавши доповідача, представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та вимог заявлених в суді першої інстанції, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що засновником (власником) Комунального вищого навчального закладу «Херсонська академія неперервної освіти» Херсонської обласної ради є територіальні громади сіл, селищ, міст Херсонської області, що діють в особі Херсонської обласної ради.

Академія підпорядкована, підзвітна та підконтрольна засновнику, а в галузі освіти входить до сфери управління Департаменту освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації (п. 1.6, 1.7 Статуту КВНЗ ХАНО ХОР).

Пунктами 3.3., 3.4, 3.5 Статуту визначено, що засновник здійснює свої повноваження самостійно або через уповноважений ним орган.

Академія на вимогу засновника (уповноваженого ним органу) має надати у встановлений термін інформацію стосовно будь-яких напрямків своєї діяльності, фінансову звітність закладу та забезпечити безперешкодний доступ засновнику (уповноваженому ним органу) до своїх приміщень та документів.

Засновник має право проводити планові і непланові перевірки ефективності використання Академією майна, яке перебуває в неї у оперативному управління та результатів її діяльності (п.7.7.).

Встановлено, що з 26 грудня 2017 року ОСОБА_1 обіймає посаду ректора КВНЗ ХАНО ХОР.

Відповідно до умов контракту з ректором від 26 грудня 2017 року КВНЗ ХАНО ХОР, на ректора покладений обов`язок, у тому числі, дотримуватися умов колективного договору, Статуту вищого навчального закладу та виконувати вимоги засновника (п.2.4).

Згідно доручення заступника голови обласної ради ХОР від 25 лютого 2019 року, №7д «Щодо аналізу освітньої діяльності комунального вищого навчального закладу «Херсонська академія неперервної освіти» за період 2017-2017 роки» Управлінню розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату Херсонської обласної ради, з метою всебічного дослідження виконання основних функцій спільно зі спеціалістами, запропонованими Херсонською обласною державною адміністрацією, ОСОБА_5 начальником відділу вищої, професійної освіти та управління персоналом Департаменту освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації; ОСОБА_7 доктором педагогічних наук, професором, проректором з наукової роботи Херсонського державного університету; ОСОБА_2 кандидатом педагогічних наук, доцентом, завідувачем центру післядипломної освіти Херсонського державного університету; ОСОБА_3 керівником навчального відділу Херсонського державного університету; Поляковою Г.М. кандидатом педагогічних наук, доцентом, керівником навчально-методичного відділу Херсонського державного університету, було доручено провести аналіз освітньої діяльності Академії протягом визначеного періоду (а.с.25).

Встановлено, що на виконання доручення заступника голови ХОР від 25 лютого 2019 року, для проведення аналізу освітньої діяльності навчального закладу, 28 лютого 2019 року до Академії прибули члени комісії у складі Мочалюк О.В. та Пермінової Л.А., та голови комісії Ярошевського А.Д. (головного спеціаліста відділу контролю за ефективністю використання спільної власності територіальних громад області), які не були допущені керівництвом Академії до здійснення запланованої перевірки, про що складений відповідний акт (а.с.26).

У листі ректора КВНЗ «Херсонська академія неперервної освіти» від 01 березня 2019 року, №01-07/160 направленому на адресу Херсонської обласної ради позивач ОСОБА_1 пояснив, що не допустив 28 лютого 2019 року для здійснення аналізу ОСОБА_5 та ОСОБА_2 , оскільки останні не мали плану перевірки або інших супроводжуючих документів, а ОСОБА_6 , не входить до складу комісії і не є працівником Управління розвитку. Також ректор зазначив, що, на його думку, заступник голови обласної ради, призначивши проведення аналізу освітньої діяльності очолюваного ним навчального закладу, перевищила надані Раді повноваження, чим порушила положення ст. 25 Закону України «Про освіту» (а.с.27).

Розпорядженням заступника голови Херсонської обласної ради від 20 березня 2019 року, №53 ОСОБА_1 був притягнутий до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення йому догани за недопущення 28 лютого 2019 року уповноважених представників Ради до приміщень та документів навчального закладу для проведення аналізу освітньої діяльності Академії (а.с. 28).

Ухвалюючи по справі рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції вважав, що виниклі між сторонами правовідносини, серед іншого, регламентуються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», згідно якого планові непланові перевірки освітньої діяльності навчального закладу можуть проводитися лише центральними органами виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами, Департаментом освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації, а не Херсонською обласною радою, до компетенції якої входить перевірка не освітньої діяльності закладу, а лише перевірка ефективності використання Академією майна, яке перебуває в її оперативному управлінні та результатів діяльності закладу.

Суд вважав, що Херсонська обласна рада не мала права на надання доручення щодо проведення аналізу освітньої діяльності навчального закладу, а відтак перевищила надані їй повноваження. Позивач, обіймаючи посаду ректора навчального закладу, правомірно не допустив представників Ради до документів Академії та проведення перевірки, а відтак розпорядження про оголошення ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення є незаконним та підлягає скасуванню.

Проте погодитися з рішенням суду не можна.

Відповідно до ст.139 КЗпП України працівники зобов`язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової і технологічної дисципліни.

Згідно ст. 17 ч.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Відповідно до преамбули Закону України «Про освіту», цей Закон регулює суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти.

Статтею першою Закону визначено, що освітня діяльність - це діяльність суб`єкта освітньої діяльності, спрямована на організацію, забезпечення та реалізацію освітнього процесу у формальній та/або неформальній освіті.

Якістю освіти є відповідність результатів навчання вимогам, встановленим законодавством, відповідним стандартом освіти та/або договором про надання освітніх послуг .

Під якістю освітньої діяльності розуміється рівень організації, забезпечення та реалізації освітнього процесу, що забезпечує здобуття особами якісної освіти та відповідає вимогам, встановленим законодавством та/або договором про надання освітніх послуг.

Права і обов`язки засновника закладу освіти регламентуються статтею 25 Закону, згідно положень якої засновник закладу має право, зокрема, на здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти та дотриманням установчих документів цим закладом.

Статтею 62 Закону України «Про світу» визначені органи управління у сфері освіти, до яких належать органи місцевого самоврядування, як окремі органи з наданням їм відповідних повноважень:

- відповідальність обласних рад за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності повної загальної середньої освіти та професійної (професійно-технічної) освіти;

-планування та забезпечення розвитку мережі закладів профільної середньої, професійної (професійно-технічної) та позашкільної освіти, закладів спеціалізованої освіти, закладів післядипломної освіти, спеціальних закладів освіти для осіб з особливими освітніми потребами, науково-методичних та навчально-методичних установ;

-забезпечення рівних умов для розвитку закладів освіти всіх форм власності, тощо (стаття 66 Закону).

Аналіз наведеного свідчить, що Херсонська обласна рада, у відповідності до наданих їй повноважень, віднесена до органів управління у сфері освіти та покликана для реалізації державної політики у сфері освіти на відповідній території, а відтак висновки суду першої інстанції про те, що призначення проведення аналізу освітньої діяльності КВНЗ ХАНО ХОР знаходяться поза межами повноважень Ради, колегія суддів оцінює критично.

Суд приймає до уваги посилання представників відповідачів про те, що в Херсонській обласній раді відсутнє спеціальне (окреме) управління, на яке покладені обов`язки проведення перевірки освітньої діяльності навчальних закладів.

За таких обставин, покладання обов`язку щодо проведення аналізу освітньої діяльності Академії за період 20172018 роки на спеціалістів Управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад області разом із залученими фахівцями з освітньої діяльності, кандидатури яких були запропоновані Херсонською обласною державною адміністрацією та попередньо погоджені з обласною радою згідно доручення від 25 лютого 2019 року, №7д, є обґрунтованим.

Встановлено, що 28 лютого 2019 року для проведення запланованого аналізу прибули спеціалісти з освітньої діяльності ОСОБА_5 та ОСОБА_2 , а також головний спеціаліст ОСОБА_6 , яких не було допущено до приміщення та документів Академії.

У письмовому поясненні від 01 березня 2019 року ОСОБА_1 , як на підставу у недоступі вказаним особам для проведення перевірки вказав те, що ці особи не мали плану перевірки, або інших супроводжуваних документів, а ОСОБА_6 не входить до складу визначеної Радою комісії.

Проте такі посилання слід визнати неприйнятними, оскільки позивач не довів обов`язкову необхідність наявності у прибувших членів комісії запрошених ним документів, у т.ч. плану та не врахував, що ОСОБА_6 є головним спеціалістом відділу контролю за ефективністю використання об`єктів спільної власності територіальних громад області виконавчого апарату ХОР, який (відділ) входить до складу Управління розвитку об`єктів спільної власності територіальних громад виконавчого апарату ХОР, на працівників якого покладено проведення аналізу.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що, ОСОБА_1 необґрунтовано відмовив у доступі до приміщень та документів уповноваженим представникам Херсонської обласної ради, у відповідності до наданих їй (Раді) повноважень, щодо проведення запланованого аналізу освітньої діяльності навчального закладу.

Пояснення представника позивача про те, що у справі відсутні докази особистого недопуску ОСОБА_1 28 лютого 2019 року представників відповідача до перевірки, суд оцінює критично з огляду на повноваження ректора, який очолює роботу навчального закладу, письмові пояснення ОСОБА_1 від 01 березня 2019 року, зміст позовної заяви, у яких позивач не заперечував цей факт.

Крім того, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» спірні правовідносини не регламентують, оскільки КВНЗ ХАНО ХОР не є суб`єктом господарювання у розумінні вимог Закону, а віднесений до неприбуткової бюджетної установи з делегованими повноваженнями на надання освітніх послуг, з організаційною підзвітністю та підпорядкованістю засновнику в особі Херсонської обласної ради, а з питань якості освіти управлінню Департаменту освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації (п.1.7 Статуту).

Згідно ст. 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення : догана або звільнення.

Встановлені у справі фактичні обставини дають підстави вважати, що притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та оголошення йому догани за безпідставне недопущення представників відповідача для проведення аналізу освітньої діяльності навчального закладу, проведено з дотриманням вимог трудового законодавства, у відповідності до наданих Херсонській обласній раді повноважень, з урахуванням положень трудового контракту з ОСОБА_1 від 26 грудня 2017 року та Статуту КВНЗ ХАНО ХОР.

Посилання позивача про те, що роботодавець в порушення ст.149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення не витребував від порушника письмові пояснення спростовуються листом ректора Академії Зубка А.М. від 01 березня 2019 року спрямованого на адресу Херсонської обласної ради щодо пояснення причин недопуску представників відповідача для проведення аналізу.

Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції від 27 вересня 2019 року, в порядку ст.376 ЦПК України підлягає скасуванню, як таке, що ухвалено при неправильному застосуванні норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, з прийняттям по справі нової постанови про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 до Херсонської обласної ради про визнання незаконним та скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Керуючись ст. ст. 367, 374, 376, 382-384 ЦПК України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Херсонської обласної ради задовольнити.

Рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 27 вересня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволення позову ОСОБА_1 до Херсонської обласної ради про визнання незаконним та скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності, відмовити.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Повний текст постанови складений 11 лютого 2020 року.

Головуючий: В.О. Бездрабко

Судді: І.В. Вейтас

О.А. Кузнєцова