У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17.08.2020 Справа №607/13201/20

Суддя Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області Грицай К.М., при вирішення питання про прийняття до розгляду позовної заяви заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах Державної екологічної інспекції у Тернопільській області до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок самовільного використання водних ресурсів за відсутності дозволів на спеціальне водокористування Осівецькою ГЕС та Семенівською ГЕС , -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Тернопільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах Державної екологічної інспекції у Тернопільській області, звернувся до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок самовільного використання водних ресурсів за відсутності дозволів на спеціальне водокористування Осівецькою ГЕС та Семенівською ГЕС.

Прокурор обгрунтовує наявність інтересів держави самовільним використанням водних ресурсів, та невідшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів за відсутності дозволу на спеціальне водокористування ПП «ГІДРОСИСТЕМИ» у період з 05.10.2015 по 05.12.2015 на Осівецькій МГЕС, що становить 10 821,29 грн. та на Семенівській МГЕС у період з 05.10.2015 по 05.12.2015, що становить 15 072,5 грн., чим завдається шкода майновим інтересам держави.

Зазначив, що захист інтересів держави здійснює Державна екологічна інспекція в Тернопільській області, до компетенції якої віднесенні дані повноваження, у тому числі шляхом пред`явлення позову. Однак, Державна екологічна інспекція в Тернопільській області надані їй повноваження не використовує та з відповідним позовом до суду не звертається.

Разом з тим на адресу Тернопільської місцевої прокуратури Державною екологічною інспекцією в Тернопільській області надіслано листа №1-1-05-2804 від 27.07.2020 року з проханням вжити заходів представницького характеру Тернопільську місцеву прокуратуру.

Згідно з вимогами п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до вимог ч.ч. 3,4 статті 56 ЦПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до вимог ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Водночас, п. 3 ч.1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином"виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

У висновку про застосування норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 від 26.05.2020 також вказано, що звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Згідно з вимогами п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України позовна заява повертається позивачеві якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Так, у позовній заяві прокурор вказує, що відповідно до інформації Державної екологічної інспекції в Тернопільській області, останній було відомо про наявність порушень інтересів держави, зокрема 31.01.2019 слідчим СВ Тернопільського районного відділення поліції Тернопільського відділу поліції ГУНП в Тернопільській області закрито кримінальне провадження за № 0000060, за фактом службової недбалості, в тому числі, службових осіб ПП «ГІДРОСИСТЕМИ», що полягає у допущенні самовільного використання водних ресурсів за відсутності дозволу на спеціальне водокористування, а саме: на Семенівській ГЕС, що знаходиться в с. Семенів, Теребовлянського району Тернопільської області - в період з 04.10.2015 по 19.05.2016; на Осівецькій ГЕС, що знаходиться в с. Осівці, Бучацького району Тернопільської області - в період з 04.10.2015 по 16.02.2016 та виділено з кримінального провадження матеріали за фактом можливого вчинення службовими особами 1111 «Гідросистеми» адміністративного правопорушення, які скеровано для вирішення начальнику Державної екологічної інспекції в Тернопільській області, яке отримано останніми та жодних заходів, в тому числі спрямованих на забезпечення стягнення завданих збитків в судовому порядку, не вжито.

Також, вказує, що достовірно знаючи, що 05.06.2020 року Тернопільським міськрайонним судом закрито кримінальне провадження за фактом підробки ОСОБА_1 довідки №2 від 05.12.2015 року та позов прокурора в інтересах державної екологічної інспекції залишено без розгляду, в судовому порядку не вжила заходів щодо відшкодування збитків та Інспекцією в листі від 27.07.2020 року №1-1-05-2804 у відповідь на лист заступника керівника Місцевої прокуратури від 23.07.2020 року зазначено прохання вжити заходів представницького характеру Тернопільську місцеву прокуратуру в зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору, чим підтверджується факт бездіяльності даного органу державної влади.

Листом від 31.07.2020 року Тернопільська місцева прокуратура повідомила про Державну екологічну інспекцію в Тернопільській області про вжиття заходів представницького характеру шляхом подачі позовної заяви до Тернопільського міськрайонного суду до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди.

Проте, у наданому суду обґрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з позовною заявою до суду, від імені органу, уповноваженого здійснювати функції Держави, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Прокурор вказуючи, що Державна екологічна інспекція в Тернопільській області може захистити інтереси держави, однак з відповідними позовами до суду не звертається у розумний строк, після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, на намагався довести обставини, які визначають розумність строку, зокрема, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу.

Крім того, вказуючи як на підставу бездіяльності Державної екологічної інспекції в Тернопільській області неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади прокурором не доведено чи не спростовано обґрунтованість зазначення причини такої бездіяльності, наявність чи відсутність інших об`єктивних чи суб`єктивних причин відмови органу, уповноваженого здійснювати функції Держави, звертатися з відповідними позовами до суду, з наступним, у разі виявлення, вжиттям заходів прокурорського реагування стосовно відповідальних осіб, котрі самоусуваються від виконання обов`язку захисту інтересів.

Окремо слід зазначити, що відповідно до п. 1 розділу І та п. 15 розділу ІІІ «Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції», затвердженого Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230 Державна екологічна інспекція відповідної області (далі - Інспекція) є територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується. Інспекція є юридичною особою публічного права, а тому може самостійно представляти свої інтереси і виступати у будь-яких правовідносинах від власного імені.

З урахуванням вищенаведеного, суд прийшов до висновку, що підстави для звернення прокурора з позовною заявою до суду в інтересах держави відсутні, а вказана позовна заява підлягає поверненню.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17, від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17 та від 20.09.2018 року у справі №924/1237/17, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18.

Керуючись п. 4 ч.4 ст. 185, ст.ст. 260, 261, 354, 355 ЦПК України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Позов заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції держави у спірних правовідносинах Державної екологічної інспекції у Тернопільській області до ОСОБА_1 про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок самовільного використання водних ресурсів за відсутності дозволів на спеціальне водокористування Осівецькою ГЕС та Семенівською ГЕС - повернути позивачу.

Ухвала набирає законної сили з дня її підписання суддею, якщо інше не передбачено ЦПК України.

Ухвала може бути оскаржена шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до Тернопільського апеляційного суду або через Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області протягом 15 днів з дня складення повного тексу судового рішення.

Якщо ухвала суду не була вручена у день її проголошення або складення, учасник справи має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом 15 днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Головуючий суддяК. М. Грицай