Справа № 309/945/17
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 вересня 2020 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі:

Головуючого - судді Бисага Т.Ю.

суддів: Фазикош Г.В.,Джуги С.Д.,

за участі секретаря: Юрочко А.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області на рішення Хустського районного суду від 23 грудня 2019 року, головуюча суддя Лук`янова О.В., у справі за позовом Хустської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Забрідської сільської ради до ОСОБА_1 про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2017 року Хустська місцева прокуратура в інтересах держави в особі Забрідської сільської ради звернулася до суду з позовом та просить: витребувати з незаконного володіння від громадянина ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,10га, для будівництва та обслуговування жилого будинку, грошова оцінка якої склала 22894 грн.99коп., на користь територіальної громади с. Забрідь в особі Забрідської сільської ради та повернути в комунальну власність Забрідської сільської ради.

Позовні вимоги мотивує тим, що рішенням Забрідської сільської ради 2-ої сесії 5-го скликання від 7 липня 2006 року ОСОБА_2 передано безоплатно у приватну власність земельну ділянку, площею 0,10га, для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 , із земель запасу Забрідської сільської ради. На підставі вказаного рішення ОСОБА_2 видано державний акт на право приватної власності на землю, серії ЗК №052342, який зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності на землю за №1:01:07:0711:00005 від 26 березня 2007 року. Вказана земельна ділянка відноситься до земель промисловості, оскільки вона попередньо належала ВАТ «Хустський консервний завод». Ця земельна ділянка підлягає витребуванню, оскільки вказаним рішенням сільської ради грубо порушено норми Земельного кодексу України, у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель передано земельну ділянку промисловості. Згідно договору-купівлі продажу від 20 вересня 2012 року ОСОБА_2 вищевказану земельну ділянку продала ОСОБА_3 , яка в подальшому - 3 жовтня 2012 року відчужила зазначену ділянку ОСОБА_4 . Рішенням Хустського районного суду від 30 липня 2015 року було скасоване вищевказане рішення Забрідської сільської ради 2-ої сесії 5-го скликання від 7 липня 2006 року про передачу у власність земельної ділянки ОСОБА_5 та визнано недійсним державний акт на право приватної власності на земельну ділянку, площею 0,10 га, серії ЗК №052342.

17 жовтня 2016 року ОСОБА_4 відчужила цю земельну ділянку відповідачу ОСОБА_1 .

Рішенням Хустського районного суду від 23 грудня 2019 року в задоволені позову відмовлено з підстав пропуску прокурором строку позовної давності.

Не погоджуючись з рішенням суду прокуратура Закарпатської області подала апеляційну скаргу в якій просить рішення скасувати, та ухвалити по справі нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги. Вважають, що з позовом звернулися в межах строку позовної давності.

Відзив на апеляційну скаргу не подано.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія приходить до наступного висновку.

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України - в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Отже, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VI «Про прокуратуру» (тут і далі - в редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги).

За змістом ст. 56 ЦПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор може звертатись до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або держави чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах; прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому ЦПК України та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу.

Частиною 4 ст. 56 ЦПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

В свою чергу, ч. 4. ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18).

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року № 3- рп/99, під представництвом прокуратурою України інтересів держави треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Таким органом, відповідно до ст.ст. 6-7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

При цьому прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав такого представництва та надати докази на підтвердження того, що він попередньо повідомляв про це відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави, та має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Відповідно до Закону України від 07.02.1991 № 697-ХІІ «Про власність», до державної власності в Україні належать загальнодержавна (республіканська) власність та власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність) (ст. 31); суб?єктом права комунальної власності є адміністративно-територіальні одиниці в особі, зокрема, обласних, сільських Рад народних депутатів (ч. 2 ст. 32). Відповідно до ст. 2 ЦК України учасниками цивільних відносин є, зокрема, територіальні громади, які, відповідно до ст. 318 ЦК України, є суб`єктами права власності. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 327 ЦУК України).

Питання представництва прокурором інтересів держави розглядалось Великою Палатою Верховного Суду у справі № 912/2385/18. У постанові від 26 травня 2020 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Великою Палатою Верховного Суду зазначено, що бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Оскільки положеннями статті 56 ЦПК України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено право прокурора вступати у справу на будь-якому етапі судового провадження, тому, на думку колегії суддів, висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26 травня 2020 у справі № 912/2385/18, можуть бути враховані і при визначенні підстав для представництва прокурором інтересів держави, в тому числі, при поданні апеляційної скарги.

Зважаючи на встановлені обставини, колегія суддів вважає, що прокурором у даній справі не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Відтак, рішення суду першої інстанції в частині правового обґрунтування підстав для відмови у задоволенні позовних вимог слід змінити, а резолютивну частину рішення - залишити без змін.

Керуючись ст. 368, п. 1 ч. 1 ст. 374, ст. 375, ст. ст. 381, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області задовольнити частково.

Рішення Хустського районного суду від 23 грудня 2019 року змінити в частині правового обґрунтування.

Резолютивну частину рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст постанови суду складено 2 вересня 2020 року.

Головуючий

Судді