ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

«07» липня 2020 року

м. Харків

справа № 640/1197/18-ц

провадження № 22ц/818/623/20

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого - Бурлака І.В. (суддя-доповідач),

суддів - Хорошевського О.М., Яцини В.Б.

за участю секретаря Колосовської А.Р.

учасники справи:

позивач заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації,

відповідач ОСОБА_1 , представниця відповідача ОСОБА_2 ,

особа, яка подала апеляційну скаргу заступник прокурора Харківської області, представник особи, яка подала апеляційну скаргу ОСОБА_3 ,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області на ухвалу Київського районного суду м. Харкова від 21 жовтня 2019 року в складі судді Губської Я.В.

в с т а н о в и в:

У січні 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про зупинення виконання будівельних робіт та відновлення попереднього стану будинку та просив зобов`язати ОСОБА_1 зупинити виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 та 6, відновити мансардний поверх будинку та квартир АДРЕСА_2 , 6 за вказаною адресою шляхом приведення їх до попереднього стану.

У підготовчому судовому засіданні 21 жовтня 2019 року представником відповідача заявлено клопотання про залишення позову без розгляду, мотивоване тим, що прокурор не довів наявність підстав для представництва інтересів держави у цій справі.

Ухвалою Київського районного суду м. Харкова від 21 жовтня 2019 року клопотання представника відповідача задоволено; позов заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації залишено без розгляду.

Не погоджуючись з ухвалою суду заступник прокурора Харківської області подав апеляційну скаргу, в якій просив ухвалу суду - скасувати та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, вирішити питання щодо судових витрат.

Вказав, що порушення інтересів держави у цій справі належним чином обґрунтовано прокурором, оскільки ОСОБА_1 здійснюється самочинне будівництво на мансардному поверсі пам`ятки архітектури місцевого значення без отримання дозволу від Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, без авторського та технічного нагляду, а також без затвердженого проекту, наслідком чого є зниження культурної цінності зазначеного пам`ятника архітектури; що необхідність захисту інтересів держави прокурором полягає у забезпеченні відновлення законності та справедливої рівноваги між інтересами суспільства та відповідача, зупиненні допущених порушень містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства, відновленні становища, яке існувало до порушення відповідачем цілісності пам`ятки архітектури, забезпечення конституційного права українського народу на збереження об`єктів культурної спадщини та порушує права територіальної громади; що ОСОБА_1 не отримував дозволу на проведення робіт на пам`ятці місцевого значення від Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, та бездіяльність цього Департаменту, який обмежився лише надсиланням листів на адресу відповідача, полягає у невжитті заходів претензійно-позовної роботи самостійно або із залученням інших структурних підрозділів Харківської обласної державної адміністрації, спрямованих на збереження вказаної пам`ятки архітектури місцевого значення; що Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації обізнаний про порушення відповідачем вимог пам`яткоохоронного законодавства ще з травня 2017 року, проте дієвих заходів щодо їх усунення не вжив, не ініціював звернення до суду з відповідним позовом; що Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області з лютого 2016 року відомо про спірний об`єкт будівництва, а також відомо, що ОСОБА_1 відмовився укладати договір з авторського нагляду, проте ним не проведено жодної перевірки, не відреаговано на зазначені обставини, не заборонено відповідачу продовження виконання будівельних робіт, тобто не здійснено взагалі будь-яких дій на захист інтересів держави; що прокурором дотримано вимоги закону щодо попереднього повідомлення державних органів про звернення до суду, та він не має обов`язку перевіряти дані про отримання попередніх повідомлень відповідними суб`єктами владних повноважень і очікувати їх реагування; що сам факт не звернення Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області до суду з позовами на захист інтересів держави свідчить про те, що вказані органи неналежно виконують свої обов`язки щодо захисту інтересів держави; що жодних недоліків позовної заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстав для представництва інтересів держави суд на стадії відкриття провадження не виявив, позовну заяву без руху не залишав.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 25 листопада 2019 року в складі колегії суддів Піддубного Р.М., Кругової С.С., Тичкової О.Ю. поновлено строк на апеляційне оскарження ухвали суду, відкрито апеляційне провадження у справі.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 05 грудня 2019 року в складі колегії суддів Піддубного Р.М., Кругової С.С., Тичкової О.Ю. справу призначено до розгляду.

19 грудня 2019 року у судовому засіданні представницею відповідача надано відзив на апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області. Відзив мотивовано тим, що прокурором не зазначеного жодного обґрунтування необхідності захищати інтереси держави; що Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації є самостійним суб`єктом, який має права та обов`язки щодо охорони культурної спадщини та контролю з питання самочинного будівництва, а у Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області не було підстав для проведення позапланової перевірки будівництва, що проводилось відповідачем. Вказала, що наявні суб`єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесені обов`язки зі здійснення контролю у сфері містобудування та архітектури, та доказів того, що вказані державні органи неналежним чином здійснюють свої повноваження, не надано.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 14 січня 2020 року в складі колегії суддів Піддубного Р.М., Котелевець А.В., Тичкової О.Ю. зупинено провадження у справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.

16 квітня 2020 року протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями на суддю судової палати з розгляду цивільних справ Бурлака І.В. розподілено цивільну справу № 640/1197/18-ц (22ц/818/623/20).

26 травня 2020 року Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову у справі № 912/2385/18.

Ухвалою Харківського апеляційного суду від 05 червня 2020 року в складі колегії суддів Бурлака І.В., Хорошевського О.М., Яцини В.Б. поновлено провадження у справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні.

Судова колегія, заслухавши суддю-доповідача, пояснення з`явившихся учасників справи, дослідивши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги вважає, що апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області необхідно задовольнити, ухвалу суду скасувати.

Ухвала суду першої інстанції мотивована відсутністю підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області.

Проте, з таким висновком суду першої інстанції погодитись неможливо, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) Суд висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі, право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому, Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, з наведених вище положень законодавства вбачається, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 04 квітня 2019 року, справа № 924/349/18.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 1-1/99 визначено, що прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження" визначено, як орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до частин 1-3 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

За змістом частини 1 статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Тобто, органи архітектурно-будівельного контролю здійснюють загальний контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до статті 27 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

Згідно з положеннями статті 26 цього Закону роботи із збереження об`єктів культурної спадщини проводяться згідно з реставраційними нормами та правилами, погодженими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Будівельні норми та правила застосовуються у разі проведення робіт із збереження об`єкта культурної спадщини лише у випадках, що не суперечать інтересам збереження цього об`єкта.

За нормами пункту 1 частини 1 статті 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» на об`єктах благоустрою забороняється виконувати роботи без дозволу у разі, якщо обов`язковість його отримання передбачена законом.

Згідно з частиною 2 статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до видів об`єктів культурної спадщини відносяться, зокрема, історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі, іноземців), які загинули у війнах внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі, із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

За приписами частини 1 статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до пунктів 13, 14, 17 частини 2 статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

У пункті 2 Положення про Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації 06 грудня 2016 року №572 визначено, що Департамент виконує функції органу охорони культурної спадщини Харківської обласної державної адміністрації по пам`ятках архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтним, науки і техніки.

Серед завдань Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації у пункті 4 Положення вказано, зокрема, забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації, здійснення контролю за їх реалізацією.

Основним завданням Державної архітектурно-будівельної інспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (абзац третій пункту 3 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 у редакції на час подачі позову).

Державна архітектурно-будівельна інспекція України для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів (підпункт 12 пункту 6 Положення у вказаній редакції).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, у цивільних правовідносинах. Тому, у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти у відповідних правовідносинах державу (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21-6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19-4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26)).

Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що у провадженні суду першої інстанції перебувала справа за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до ОСОБА_1 про зупинення виконання будівельних робіт та відновлення попереднього стану будинку.

Предметом позову є зобов`язання відповідача зупинити виконання будівельних робіт та відновити попередній стан будинку у зв`язку з тим, що ним не отримано дозвіл на проведення робіт на пам`ятці місцевого значення, та його дії з будівництва спричиняють шкоду об`єкту культурної спадщини.

Як вбачається з листів Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації від 12 травня 2017 року та 21 вересня 2017 року на адресу Харківської місцевої прокуратури №2 Департаментом у 2016 році погоджено паспорт зовнішнього оздоблення фасадів, виконаний у 2013 році на замовлення ОСОБА_1 . Звернень щодо надання дозволів на проведення реконструкції чи інших робіт по пам`ятці по Департаменту не надходило. Візуальні огляди будівлі проводились у 2005, 2012, 2017 роках без складання актів огляду. При проведенні огляду будівлі 05 квітня 2017 року з фотофіксацією виявлено ознаки проведення будівельних робіт на даху будинку. З метою з`ясування правомірності їх проведення, Департаментом направлено звернення до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Харківської міської ради (а. с. 25-26, том 1).

Департаментом направлено листи на адресу ОСОБА_1 від 18 травня 2017 року та 13 липня 2017 року з вимогами щодо припинення робіт, які проводяться всупереч пам`яткоохоронного законодавства та надання відповідних пояснень і дозвільної документації (а. с. 55-56, 59, 66, том 1).

Також, Департамент листом від 23 червня 2017 року звертався до Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо перевірки законності видачі ОСОБА_1 дозволу на виконання будівельних робіт від 23 лютого 2016 року на роботи з реконструкції мансардного поверху по АДРЕСА_3 , та згідно отриманої відповіді від 19 липня 2017 року подані для отримання дозволу матеріали відповідали чинному на той час законодавству (а. с. 55-56, 62, 65, том 1).

У листопаді 2017 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, в якій просив суд скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 23 лютого 2016 року № ІУ 36, а саме: «Реконструкція мансардного поверху (квартир №№ 5, 6) по АДРЕСА_4 . Постановою Верховного Суду від 16 липня 2019 року позовну заяву прокурора у цій справі залишено без розгляду (а. с. 172-177, том 2).

24 січня 2018 року прокурор Харківської місцевої прокуратури №2 звертався до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області з вимогою щодо доручення проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва реконструкції мансардного поверху по АДРЕСА_3 та вжиття заходів в межах наданої компетенції (а. с. 69-70, том 1).

Незважаючи на вищевикладене, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації з часу виявлення факту порушень вимог законодавства при проведенні будівельних робіт не вживались заходи щодо захисту у судовому порядку порушених прав та інтересів держави в сфері архітектури, містобудування та охорони культурної спадщини.

На виконання частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Харківською місцевою прокуратурою №2 повідомлено Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області та Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про вжиття заходів представницького характеру у їхніх інтересах, а саме 25 січня 2018 року направлено повідомлення про встановлення прокуратурою порушення ОСОБА_1 вимог чинного законодавства при проведенні будівельних робіт та про намір пред`явити позов до суду (а. с. 14-17, том 1).

Встановлені судом обставини справи свідчать, що з відповідним позовом до ОСОБА_1 з цим же предметом та з цих же підстав Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області та Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до суду не звертались та заперечень проти звернення прокурора до суду в їхніх інтересах у даній справі не висловлювали.

Залишаючи позов заступника керівника Харківської місцевої прокуратури №2 в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації без розгляду суд першої інстанції виходив з того, що прокурор в позовній заяві не навів належного обґрунтування, на захист якого саме «інтересу держави», окрім як формальної вказівки на бездіяльність Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації виступає прокурор, та не визначив, в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» органами, які мають можливість та необхідність захищати свої інтереси та інтереси держави.

Разом з тим, згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Як вбачається з позовної заяви, прокурором згідно вимог частини четвертої статті 56 ЦПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви обґрунтовано неналежне здійснення захисту державних інтересів уповноваженими органами у спірних правовідносинах (тобто, наведено підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтовано, у чому, з його погляду, полягає порушення цих інтересів (тобто наведено підстави позову).

Постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції вказав, що прокурор не надав доказів на підтвердження підстави представництва, а саме, нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави органами, до компетенції яких віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах, адже доказів того, що Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації ухилялися або неналежним чином виконували свої повноваження та не можуть самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, не надано.

Однак, незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, або нездійснення ними такого захисту, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема, повноважень органів прокуратури, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

До подібних висновків дійшли Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, провадження № 14-104/цс 19; Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 25 вересня 2019 року, справа № 495/10988/17, провадження № 61-29св19.

Таким чином, підставами для звернення прокурора із вказаним позовом в інтересах держави стало порушення інтересів держави в сфері містобудування, архітектури та охорони культурної спадщини, а саме здійснення будівельних робіт на пам`ятці місцевого значення без відповідного дозволу, що призводить до пошкодження будівлі.

Як вбачається із позовної заяви, звертаючись до суду з позовом у даній справі, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави та зазначив органи, уповноважені здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Підставою для звернення до суду з позовом прокурор вказав, зокрема, те, що органи державного архітектурно-будівельного контролю у цій справі неналежно здійснюють захист інтересів держави, а саме самостійно не вживають заходів для звернення до суду.

З огляду на викладене колегія суддів вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що прокурор не мав підстав звернутися з позовом та неможливо встановити, у чому полягають порушення інтересів держави і необхідність їх захисту.

Аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 553/2759/18, провадження № 14-643 цс 19.

В суді апеляційної інстанції представник прокуратури пояснив, що не тільки бездіяльністю державних органів викликано звернення до суду а і тим, що руйнується об`єкт культурної спадщини, що є надбанням міста.

В свою чергу представниця відповідача в суді апеляційної інстанції цього не спростувала.

Висновок суду першої інстанції щодо того, що листи-повідомлення відповідно до вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» направлені прокурором на адресу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації за один день до подання позову до суду без даних про отримання цих листів державними органами та реагування за відсутністю даних про результати перевірок, судова колегія вважає помилковими, оскільки у даному разі прокурором виконано вимоги закону щодо повідомлення відповідних органів про вжиття заходів представницького характеру у їх інтересах, та законом не передбачено обов`язку прокурора отримати відповідь на таке повідомлення.

В свою чергу, Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, яким було відомо про виявлення порушень вимог чинного законодавства на об`єкті будівництва, не висловлювали ініціативи щодо звернення до суду з власним позовом на захист державних інтересів.

Сам факт не звернення до суду уповноважених органів з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що вказані органи неналежно виконують свої повноваження у спірних правовідносинах, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Відповідного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 жовтня 2019 року, справа № 903/129/18, провадження № 12-72гс19.

Посилання суду першої інстанції в оскаржуваній ухвалі на правові висновки Європейського суду з прав людини в контексті того, що участь прокурора у справі порушує принцип рівності сторін, судова колегія вважає безпідставним, оскільки Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні та вирішує питання щодо відповідності участі прокурора у справі принципу рівності сторін у кожному окремому випадку.

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїй практиці не заперечує існування категорій справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу прав сторін, зокрема, у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

Отже, враховуючи не здійснення позивачами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не звернення до суду із відповідним позовом, прокурор мав право звернутися до суду з даним позовом, тому висновок суду першої інстанції щодо залишення позовної заяви прокурора без розгляду є необґрунтованим.

Залишення без розгляду позову заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави до Державної архітектурно-будівельної інспекції України за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про скасування дозволу на виконання будівельних робіт, на що також посилався суд першої інстанції, не має значення для вирішення питання щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у даній справи, оскільки у цих справах різні предмети позову.

Висновок суду першої інстанції щодо того, що позов підписано заступником керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 Харківської області, однак до позову не надані докази на підтвердження його повноважень, є безпідставними, оскільки частиною 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру» у редакції на час подання позовної заяви передбачено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного судочинства надається, зокрема, керівникам місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Аналізуючи наведене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали. За таких обставин відповідно до пункту 4 частини 1 статті 379 ЦПК України ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Пунктом 37 Постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України «Про застосування судами законодавства про судові витрати у цивільних справах» № 10 від 17 жовтня 2014 року визначено, що якщо судом апеляційної інстанції скасовано ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає розгляду справи, з передачею справи на розгляд до суду першої інстанції, то розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом відповідної апеляційної та/або касаційної скарги, здійснюється судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи згідно із загальними правилами ЦПК України.

Оскільки наразі вирішується процесуальне питання, а не розглядається справа по суті, питання щодо стягнення судових витрат не вирішується.

Керуючись ст. ст. 367, 368, п.6 ч.1 ст.374, п.4 ч.1 ст.379, ст. ст. 381-384, 389 ЦПК України

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.

Ухвалу Київського районного суду м. Харкова від 21 жовтня 2019 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом 30 днів з дня набрання законної сили.

Головуючий І.В. Бурлака

Судді О.М. Хорошевський

В.Б. Яцина

Повний текст постанови складено 10 липня 2020 року.