У х в а л а

8 липня 2020 року

м. Київ

Справа № 330/1629/18

Провадження № 14-101цс20

Велика Палата Верховного Суду у складі

судді-доповідача Гудими Д. А.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

ознайомилася з матеріалами справи за позовом в. о. керівника Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області (далі - прокурор) в інтересах держави до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області (далі - селищна рада), ОСОБА_1 (далі - набувач) про визнання незаконним і скасування рішення та зобов`язання повернути земельну ділянку

за касаційною скаргою набувача на постанову Запорізького апеляційного суду від 20 серпня 2019 рокута

в с т а н о в и л а :

у серпні 2018 року прокурор звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив:

- визнати незаконним і скасувати підпункт 1.7 пункту 1, пункт 2 рішення селищної ради від 2 серпня 2016 року № 42 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення та передачу у власність земельних ділянок» (далі - рішення), яким затверджений проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0793 га з кадастровим номером :04:001:0154 для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 (далі - земельна ділянка), а ділянка надана у власність набувачеві;

- зобов`язати набувача повернути селищній раді земельну ділянку.

Мотивував позов такими обставинами:

- Мелітопольська місцева прокуратура Запорізької області під час досудового розслідування у кримінальному провадженні встановила порушення селищною радою вимог Земельного та Водного кодексів України (далі - ЗК та ВК України відповідно) при прийнятті рішень із земельних питань;

- 3 березня 2016 року до селищної ради надійшла заява набувача про надання земельної ділянки у власність. Набувач у заяві зазначив, що право на безоплатну приватизацію ділянки для будівництва й обслуговування будинку він ще не використав;

- 22 березня 2016 року селищна рада за результатами розгляду заяви набувача прийняла рішення № 35 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд», яким надала дозвіл на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,08 га для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель житлової та громадської забудови, не наданих у власність або користування у межах смт Кирилівки.

- на підставі рішення селищної ради від 22 березня 2016 року № 35 Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоінформаційна компанія «Кадастр» розробило проєкт землеустрою щодо відведення ділянки набувачеві для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок земель житлової та громадської забудови смт Кирилівки;

- 2 серпня 2016 року селищна рада прийняла рішення, згідно з яким, зокрема, передала у власність набувачеві земельну ділянку;

- відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 20 червня 2018 року № 128342687 власником земельної ділянки є набувач;

- селищна рада прийняла рішення з порушеннями законодавства, а тому це рішення слід скасувати. Так, відстань земельної ділянки від урізу води Азовського моря становила 807 м і від урізу води Утлютського лиману - 82 м . Оскільки земельна ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги, то належить до земель водного фонду, порядок надання яких у користування визначається земельним законодавством, яке забороняє передання цих земель громадянам. Тому набувач зобов`язаний повернути земельну ділянку.

26 березня 2019 року Якимівський районний суд Запорізької області ухвалив рішення, згідно з яким повністю відмовив у задоволенні позову. Мотивував рішення так:

- проєкт землеустрою зі встановлення меж прибережної захисної смуги Азовського моря та лиманів на території смт Кирилівки виготовлений і знаходиться на погодженні в Міністерстві екології та природних ресурсів;

- 9 жовтня 2003 року селищна рада ухвалила рішення № 2 «Про погодження меж населених пунктів та затвердження Генерального плану Кирилівки». Відповідно до цього генерального плану АДРЕСА_1. Земельна ділянка перебувала у комунальній власності та належала до категорії земель житлової і громадської забудови;

- оскільки земельна ділянка знаходиться у межах смт Кирилівки, а проєкт землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги на час винесення рішення не узгоджений, не можна вважати, що розмір такої смуги становить два кілометри від урізу води, оскільки у такому разі цей розмір має бути встановлений з урахуванням конкретних умов забудови та визначений на підставі генерального плану забудови смт Кирилівки;

- з огляду на те, що під час виділення земельної ділянки були враховані умови забудови на підставі генерального плану забудови смт Кирилівки, що підтверджують погодження технічної документації на земельну ділянку компетентних органів, на які держава поклала функції зі здійснення контролю за використанням земель, відсутні підстави для задоволення позову.

20 серпня 2019 року Запорізький апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою рішення суду першої інстанції скасував і ухвалив нове про задоволення позову.

Мотивував постанову так:

- межі прибережної захисної смуги Азовського моря та лиманів не є погодженими у будь-якому визначеному розмірі, а також не визначені вони селищною радою у містобудівній документації;

- суд першої інстанції не врахував, що виділення у власність земельних ділянок, які знаходяться у наближеній відстані до водойм, річок, морів, має специфічні особливості;

- надаючи земельну ділянку у власність за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них (далі - Порядок визначення). Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83 і 84 цього кодексу (висновок Великої Палати Верховного Суду, висловлений у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16);

- набувач не міг на законних підставах набути право приватної власності на земельну ділянку як таку, що знаходиться у наближеній відстані до водойм, річок, морів та має специфічні особливості. Оформлення права власності на земельну ділянку стало можливим у результаті прийняття органом місцевого самоврядування відповідного рішення, яке не відповідає приписам ЗК і ВК України.

У вересні 2019 року набувач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення місцевого суду. Мотивує так :

- апеляційний суд не врахував те, що згідно з довідкою із державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями № 548 від 12 квітня 2016 року, наданою Відділом Держгеокадастру в Якимівському районі Запорізької області Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, обмеження у використанні земельної ділянки були відсутні;

- прокурор формально використовує дані пояснювальної записки до проєкту землеустрою, в якій зазначено, що земельна ділянка знаходиться на відстані 807 м від урізу води Азовського моря та 82 м від урізу води Утлюкського лиману. Формальне встановлення відстані до урізу води не може бути підставою для визнання недійсним рішення. Прокурор не врахував положення частини шостої статті 88 ВК України, відповідно до якої у межах населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації;

- формальне застосування приписів частини дев`ятої статті 88 ВК України щодо двокілометрової прибережної захисної смуги від урізу води морів та морських заток і лиманів є безпідставним. Земельна ділянка перебуває в межах населеного пункту, як і багато інших домоволодінь у смт Кирилівці, які відповідно до затвердженого в 2003 році генерального плану забудови розташовані на земельних ділянках, які належать до земель житлової та громадської забудови.

30 вересня 2019 року суддя Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду постановив ухвалу про відкриття касаційного провадження.

28 жовтня 2019 року селищна рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому вказала, що повністю підтримує доводи касаційної скарги. Зазначила, що проєкт відведення земельної ділянки складений і погоджений відповідними місцевими та державними органами у встановленому законом порядку; жодний з контролюючих органів не висловив заперечень і не встановив порушень чи невідповідностей чинному законодавству. Оскільки документи землеустрою є законними та погодженими у встановленому порядку, у селищної ради не було підстав для відмови у переданні земельної ділянки. Рішення селищна рада приймала з урахуванням містобудівної документації.

29 жовтня 2019 року заступник прокурора Запорізької області подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити без змін постанову апеляційного суду, а касаційну скаргу - без задоволення. Мотивує відзив так:

- Генеральний план смт Кирилівки, про який згадує набувач, лише визначає стратегію забудови селища та має значення на стадії отримання вихідних даних для початку будівництва;

- прокурор підняв питання законності виділення земель комунальної власності, правом розпорядження якими наділена територіальна громада смт Кирилівки. Оскільки це право реалізується через створені органи місцевого самоврядування, тому у спірних правовідносинах уповноваженим органом на захист інтересів держави є лише селищна рада. Однак через оскарження рішення цієї ради вона є відповідачем у справі.

12 лютого 2020 року Верховний суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою призначила справу до судового розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

17 червня 2020 року Верховний суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, якою передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду через наявність виключної правової проблеми і необхідність забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Мотивував ухвалу так:

- Велика Палата Верховного Суду у постанові від 7 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19) зазначила, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу. Надаючи земельну ділянку за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги, необхідно враховувати нормативні розміри прибережних захисних смуг, установлені статтею 88 ВК України, та орієнтовні розміри та межі водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення;

- вказаний висновок Великої Палати Верховного Суду стосується випадків, коли оскаржуються рішення місцевих рад щодо розпорядження землями, які знаходяться поза межами населеного пункту та є землями водного фонду. Натомість висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права при наданні земельної ділянки у випадку відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту немає;

- суду касаційної інстанції у цій справі належить вирішити, чи необхідно, надаючи земельну ділянку у межах населеного пункту, за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги враховувати нормативні розміри прибережних захисних смуг та орієнтовні розміри і межі водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення, або чи необхідно визначати фактичні межі такої смуги, беручи до уваги приписи частини шостої статті 88 ВК України, пунктів 6 і 10 Порядку визначення щодо урахування містобудівної документації та конкретних умов забудови;

- існує виключна правова проблема, вирішення якої для забезпечення сталості та єдності судової практики потребує висновків Великої Палати Верховного Суду, оскільки «boni judicis est ampliare justitiam» (добрі судові рішення зміцнюють правосуддя). Вирішення цієї проблеми має особливе значення, зокрема, у контексті приписів статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Перевіривши підстави для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, остання звертає увагу на таке.

Відповідно до частини п`ятої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему, і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв.

Кількісний ілюструє те, що певна проблема постала не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням питання, щодо якого постає проблема.

З погляду якісного критерію на виключність правової проблеми можуть вказувати:

- відсутність чи неефективність процесуальних механізмів її вирішення, що зумовлює необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (процесуальний аспект);

- відсутність чи неефективність матеріальних гарантій реалізації, охорони та захисту фундаментальних прав і свобод, внаслідок чого обґрунтованість обмежень останніх може зумовлювати необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду (матеріальний аспект).

Верховний суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі від 17 червня 2020 року не навів зразків судової практики для підтвердження кількісного критерію виключної правової проблеми. Крім того, не мотивував, чим зумовлена необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду для її вирішення, особливо з огляду на те, що остання сформулювала висновки стосовно застосування норм права у подібних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона неодноразово з урахуванням висновків Верховного Суду України (див. постанови від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14, від 19 листопада 2014 року у справі № 6-175цс14, і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14) вказувала, що, надаючи земельну ділянку, за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно враховувати саме нормативні розміри прибережних захисних смуг, установлені статтею 88 ВК України, та орієнтовні розміри та межі водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення (див. постанови від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц(провадження № 14-452цс18) (пункт 44), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18) (пункт 53), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), від 7 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19) (пункт 41)).

За обставинами справи № 372/1684/14-ц, постанову Великої Палати Верховного Суду у якій як зразок наводить Верховний суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі від 17 червня 2020 року, спірна земельна ділянка справді знаходилася поза межами населеного пункту.

Натомість справи № 487/10128/14-ц і № 487/10132/14-ц стосувалися незаконності передання у приватну власність фізичним особам у межах міста земельних ділянок, які знаходилися у зоні прибережної захисної смуги Бузького лиману. Велика Палата Верховного Суду виснувала щодо застосування частини третьої статті 60 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, та щодо застосування пункту 10 Порядку визначення таке: розміри і межі прибережної захисної смуги, зокрема навколо морських лиманів, встановлюються за проєктами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації щодо встановлення прибережної захисної смуги та з урахуванням конкретних (фактичних) умов забудови, які склалися саме на спірній земельній ділянці на момент її надання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункти 56-67), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц(пункти 66-77)).

Окрім того, справа № 469/1393/16-ц, постанова Великої Палати Верховного Суду в якій від 30 травня 2018 року згадана у постанові апеляційного суду від 20 серпня 2019 року у справі № 330/1629/18, також стосувалася незаконності передання земельної ділянки водного фонду саме у межах населеного пункту (с. Коблеве Березанського району Миколаївської області).

У постановах у справах № 469/1393/16-ц, № 487/10128/14-ц і № 487/10132/14-ц Велика Палата Верховного Суду також застосувала принципи правомірного втручання у право мирного володіння земельними ділянками згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже, наведене в ухвалі Верховного суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 17 червня 2020 року обґрунтування виключної правової проблеми не дає підстав для прийняття справи № 330/1629/18 для продовження розгляду Великою Палатою Верховного Суду.

Якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати (частина шоста статті 404 ЦПК України).

Керуючись частиною п`ятою статті 403, частиною шостою статті 404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

у х в а л и л а :

1. Справу за позовом в. о. керівника Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення та зобов`язання повернути земельну ділянку за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького апеляційного суду від 20 серпня 2019 року повернути на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

2. Надіслати учасникам справи копії цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Д. А. Гудима
Судді:Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко
Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко
В. В. БританчукН. П. Лященко
Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач
М. І. ГрицівО. М. Ситнік
В. І. ДанішевськаО. С. Ткачук
Ж. М. ЄленінаВ. Ю. Уркевич
О. С. ЗолотніковО. Г. Яновська