Номер провадження: 22-ц/813/1223/20
Номер справи місцевого суду: 523/2670/19
Головуючий у першій інстанції Кисельов В. К.
Доповідач Громік Р. Д.
ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24.04.2020 року м. Одеса

Одеський апеляційний суд у складі:

головуючого Громіка Р.Д.,

суддів Драгомерецького М.М., Дрішлюка А.І.,

розглянувши у спрощеному порядку без повідомлення учасників справи апеляційну скаргу заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської ради на ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 25 лютого 2019 року у цивільній справі за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської ради до Державного реєстратора Одеської філії комунального підприємства «Реєстрація майна та бізнесу» Макаркіна Андрія Костянтиновича, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності, скасування запису про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно,

ВСТАНОВИВ:

15 лютого 2019 року Заступник керівника Одеської місцевої прокурату №4 звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської ради з позовною заявою до Державного реєстратора Одеської філії комунального підприємства «Реєстрація майна та бізнесу» Макаркіна Андрія Костянтиновича, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності, скасування запису про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Ухвалою Суворовського районного суду м. Одеси від 25 лютого 2019 року повернено позивачу.

Не погодившись з вказаною ухвалою суду, заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської радизвернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.

В доводах апеляційної скарги зазначено, що Одеською міської радою не вжито жодних заходів на захист інтересів територіальної громади м. Одеси щодо зазначеної у позовній заяві земельної ділянки, а також не вжито жодних заходів щодо поновлення інтересів держави.

Відповідно до частини першої статті 368 ЦПК України у суді апеляційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 369 цього Кодексу.

Згідно частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.

Зважаючи на те, що справа є малозначною, її розгляд здійснено в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення учасників справи.

Апеляційне провадження розглядається в порядку спрощеного провадження без повідомлення учасників справи.

З врахуванням недостатньої кількості суддів в Одеському апеляційному суді (з 2013 року кількість суддів в цивільній палаті зменшилася з 48 до 15, які фактично здійснюють судочинство), щодо яких здійснюється автоматизований розподіл справ (без урахування суддів, які хворіють, перебувають у відрядженні, знаходяться у відпустці), що створює надмірне навантаження та виключає можливість розгляду справи в строки, передбачені національним законодавством, судом апеляційної інстанції було здійснено розгляд справи з врахуванням поточного навантаження, яке обумовило збільшення строку розгляду справи по незалежним від суду причинам.

Відповідно до ч. 5 ст. 268 ЦПК України датою ухвалення рішення є дата його проголошення (незалежно від того, яке рішення проголошено - повне чи скорочене). Датою ухвалення рішення, ухваленого за відсутності учасників справи, є дата складення повного судового рішення.

Повне судове рішення виготовлене 24 квітня 2020 року.

Заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 п. 2 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити у відповідній частині нове рішення або змінити рішення.

Відповідно до припису п. 4 ч. 1 ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції послався на те, що у позовній заяві прокурором зазначено, що в результаті неналежного моніторингу реєстраційних дій у Держаному реєстрі речових прав на нерухоме майно Міністерством юстиції України самостійно не виявлені порушення вимог законодавства та навіть після повідомлення Одеською місцевою прокуратурою № 4 про них, не вжито жодних заходів реагування на їх усунення, що свідчить про неналежне здійснення функцій контролю Міністерством юстиції України у сфері державної реєстрації прав та безпідставне невжиття заходів реагування на незаконні дії державного реєстратора Макаркіна А ОСОБА_2 . при прийнятті оскаржуваного рішення, у органів прокуратури наявні підстави для звернення прокурора з вказаним позовом до суду в інтересах Міністерства юстиції України.

З матеріалів справи не вбачається, що до прокуратури звертався хто-небудь з приводу захисту його інтересів.

Таким чином, прокурором при зверненні до суду з вказаним позовом не виконано вимоги ч. 4 ст. 56 ЦК України.

У відповідності до ч. 4 статті 56 ЦК України, невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 185 ЦК України.

Згідно до ч. 4 ст. 185 ЦК України, у разі відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, позовна заява вважається неподаною і повертається позивачеві.

Враховуючи вищенаведене, з огляду на вимоги статей 56 та 185 ЦК України, суд першої інстанції дійшов до висновку, що є підстави для повернення даної позовної заяви прокуророві.

Однак колегія суддів не може повністю погодитись з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Таким чином, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд України висловив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, суд апеляційної інстанції вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, апеляційною скаргою в інтересах держави. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справах KOROLEV v. RUSSIA № 5447/03 від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA № 42454/02 від 15 січня 2009 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

За змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

За змістом частини четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З матеріалів справи вбачається, що предметом судового розгляду у даній справі є вимоги заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської ради про визнання незаконними та скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності, скасування запису про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Звертаючись до суду з позовною заявою в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської ради заступник керівника Одеської міської прокуратури №4 вказав, що листом Одеської місцевої прокуратури №4 №16-9109-18вих від 28.12.2018р. Міністерство юстиції України повідомлено про виявлені місцевою прокуратурою порушення вимог законодавства та необхідність вжиття заходів реагування з цього приводу. Однак до часу звернення прокуратурою до суду заходи щодо здійснення належного моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Міністерством юстиції України не здійснено та рішення державного реєстратора не скасовано.

Крім того в позовній заяві зазначено, що рішення Одеською міською радою з приводу розпорядження вищевказаною земельною ділянкою не приймались та інформацію щодо оформлення будь-яких правоустановчих документів на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , відсутня, будівництво об`єкта нерухомості відбулось за рахунок земель Одеської міської ради, всупереч вищевказаного законодавства. Разом з тим, Одеською міською радою маючи відповідні повноваження, незважаючи на вказані обставини, не вжито жодних заходів на захист інтересів територіальної громади м. Одеси щодо зазначеної земельної ділянки, в тому числі щодо оскарження рішення державного реєстратор.

Колегія суддів зазначає, що у конкретному випадку державні органи, на які покладено функції щодо охорони інтересів держави, не вживали жодних процесуальних засобів для забезпечення захисту інтересів держави у сфері земельних правовідносин.

Крім того судова колегія звертає увагу, що відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах. До таких правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постанові від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 та у постанові від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18.

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу і на те, що в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, зокрема у постанові від 27 лютого 2019 року в справі № 761/3884/18. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо стороною у справі визначено певний орган. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави. Пунктом 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» передбачається, що у випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів держави в суді.

Згідно з ч. 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Вказана позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, провадження № 14-104/ цс 19.

Відповідно до ч. 1 ст. 417 ЦПК України вказівки, що містяться в постанові суду касаційної інстанції, є обов`язковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи. При цьому апеляційний суд зауважує, що суди першої та апеляційної інстанції мають право відступити від позицій суду касаційної інстанції в аналогічних справах з належним мотивуванням відповідного рішення в залежності від обставин конкретної справи, яка розглядається судом. Підстав для відступлення для сформованої позиції ВП ВС не встановлено.

За таких підстав, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції на наведене уваги не звернув та передчасно вирішив питання про повернення позовної заяви, що призвело до постановлення помилкової ухвали й у відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 379 ЦПК України є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції та передання справи для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 367, 368, 374, 379 381-384, 389-391 ЦПК України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Одеської міської радизадовольнити частково.

Ухвалу Суворовського районного суду м. Одеси від 25 лютого 2019 рокускасувати, справу направити для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття та подальшому оскарженню не підлягає.

Повний текст судового рішення складено 24 квітня 2020 року.

Головуючий Р.Д. Громік

Судді: М.М. Драгомерецький

А.І. Дрішлюк