СЕМЕНІВСЬКИЙ РАЙОННИЙ СУД ПОЛТАВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
Справа №547/392/19
Провадження №2/547/102/20
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2020 року смт Семенівка, Полтавська область

Семенівський районний суд Полтавської області, суддя В.Ф.Харченко, отримавши у порядку ч. 1, 12 ст. 33 ЦПК України цивільну справу за позовом ОСОБА_1 до Горошинська сільська рада Семенівського району Полтавської області про визнання неправомірним і скасування рішення у частині відмови у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки для передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства, перевіривши виконання вимог статей 19, 184-187 ЦПК України,

ВСТАНОВИВ:

Повторний авторозподіл справи здійснено у січні 2020 року у зв`язку із закінченням у грудні 2019 року тимчасового відрядження до Семенівського районного суду Полтавської області попереднього головуючого судді у справі для здійснення правосуддя.

Головуючим суддею визначено Харченка В.Ф.

Як вбачається із матеріалів справи ухвалою суду від 28.11.2019 позовну заяву прийнято до провадження суду і відкрито провадження у справі у порядку цивільного судочинства.

Позивач оскаржує відмову у наданні йому органом місцевого самоврядування дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка знаходиться поруч із житловим будинком позивача.

Обґрунтовуючи розгляд свого позову у порядку цивільного, а не адміністративного судочинства, позивач посилається на постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 і 28 листопада 2018 року (справи № 530/212/17 та № 823/1508/16 відповідно) і від 05 грудня 2018 року (справа № 815/2072/17).

Натомість, ознайомившись зі змістом останньої із вказаних позивчем постанов Великої Палати Верховного Суду, суд зазначає, що її зміст є іншим.

Так, поставнова Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року, справа № 826/5735/16, стосувалася звернення позивача до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому з урахуванням зменшення позовних вимог він просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 10 березня 2016 року № 211/211 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 у мікрорайоні Жуляни у Солом`янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд».

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 11 листопада 2016 року позов задовольнив.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 березня 2017 року скасував цю постанову Окружного адміністративного суду міста Києва і закрив провадження в адміністративній справі. За висновком суду апеляційної інстанції, спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства, оскільки стосується перевірки правомірності рішення міської ради про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якою користуються інші особи.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

19. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

24. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 ЗК (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодекс.

25. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

26. За правилами частин шостої, сьомої і десятої статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

27. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

28. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

29. Отже, наведеними нормами права встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

30. Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання юрисдикційної належності спору, який виник між цими ж сторонами за подібних обставин.

31. Так, у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18) за позовом ОСОБА_3 до Київської міської ради предметом спору було її рішення від 10 березня 2016 року № 212/212 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 у мікрорайоні Жуляни у Солом`янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд».

32. Мотиви прийняття зазначеного рішення № 212/212 є аналогічними тим, які наведені у рішенні Київської міської ради від 10 березня 2016 року № 211/211, що є предметом цього спору.

33. Переглядаючи рішення суду апеляційної інстанції про закриття провадження у згаданій адміністративній справі, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 30 травня 2018 року дійшла висновку, що спір, який виник між цими сторонами повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган місцевого самоврядування у цих правовідносинах реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

34. Питання, пов`язаного з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб, у позивача в межах спору не виникало.

35. Водночас отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю його прийняття.

36. Спірні правовідносини у справі, яка розглядається, є аналогічними тим, яким Велика Палата Верховного Суду вже надала оцінку у постанові від 30 травня 2018 року, переглядаючи справу № 826/5737/16 між цими ж сторонами.

37. Підстав для відступлення від наведених у зазначеному рішенні висновків, не встановлено.

38. Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції послався на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 25 травня 2016 року в справі № 816/4339/14, однак такі посилання наразі є недоречними з огляду на неоднаковість фактичних обставин у цих справах.

39. Так, у зазначеній постанові Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

40. Водночас, у справі, яка переглядається, суди не встановили обставин прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу у власність чи в оренду іншим особам земельної ділянки, стосовно якої позивач порушував питання перед Київською міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її відведення.

41. У своїх письмових поясненнях Київська міська рада зазначала, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває у процесі оформлення права власності на неї іншими особами, зокрема Департамент земельних ресурсів формує справи клопотання та відповідний проект рішення Київської міської ради, однак, як убачається з матеріалів справи, на час виникнення спірних правовідносин суб`єкт владних повноважень не прийняв позитивного рішення з цього питання.

42. Таким чином, у цій справі спір, який виникає з цивільних правовідносин, - відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення Київської міської ради, яка у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень, що свідчить про поширення на цю справу юрисдикції адміністративного суду.

43. Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характеру спору, суб`єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до цивільної юрисдикції.

Відповідно до практики Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16). Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки дозвіл не є правовстановлюючим актом. Отже, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц).

Відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року, справа № 308/10112/16-а, позивачі не погодившись із рішеннями міської ради про відмову їм у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та рішенням про надання такого дозволу третій особі, звернулися до суду з позовом. Позивачі є співвласниками будинку й земельної ділянки, поруч з якою була недоглянута земельна ділянка. За зверненням одного з позивачів до Міськради йому було надано в тимчасове користування строком на один рік цю земельну ділянку для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень. Після цього позивач знову звернувся до Міськради щодо продовження користування зазначеною земельною ділянкою. Комісія з питань будівництва, землекористування, благоустрою та екології Міськради вирішила повернутися до розгляду питання після закінчення землекористування, однак протягом п`ятнадцяти років це питання не було вирішено по суті.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що повноваження сільських, селищних, міських рад вирішувати питання про розпорядження землями територіальних громад, передачу земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що під час вирішення таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.

Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, а тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня, 30 травня та 28 листопада 2018 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 820/4219/17 (провадження № 11-1029апп18) відповідно.

При цьому згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16 (провадження 11-986апп18)).

Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18)).

Також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 січня 2019 року, справа №308/10112/16-а, зазначила, що Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до ч. 2 ст. 416 ЦПК України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися висновок про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Отже під час вирішення питання про продовження провадження у справі, яка розглядається у порядку цивільного судочинства, суд робить висновок, що продовження розгляду справи упорядку цивільного судочинства суперечить процесуальному закону; суд закриває провадження у справі, яка не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства; роз`яснює позивачеві, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Ураховуючи зазначене, керуючись ст.ст. 1-3, 19, 186, 255, 260, 261, 315, 353 ЦПК України, суд

УХВАЛИВ:

Закрити провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Горошинська сільська рада Семенівського району Полтавської області про визнання неправомірним і скасування рішення у частині відмови у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки для передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Роз`яснити позивачеві, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду (спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства).

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Полтавського апеляційного суду протягом 15-ти днів з дня її постановлення у порядку, передбаченому ст.ст. 351-356, п.п.п. 15.5 п.п. 15 п. 1 Розділу XIII Перехідні положення ЦПК України (через Семенівський районний суд Полтавської області).

Суддя В.Ф.Харченко