ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

3 грудня 2020 року

м. Харків

справа № 617/1048/15

провадження № 22-ц/818/270/20

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого судді - Тичкової О.Ю.,

суддів - Кругової С.С., Пилипчук Н.П.

за участю секретаря судового засідання - Супрун Я.С.,

учасники справи:

позивач - Заступник прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Державного підприємства «Вовчанське лісове господарство»,

відповідач - ОСОБА_1 , Головне управління Держгеокадастру в Харківській області,

третя особа - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Прокуратури Харківської області на ухвалу Вовчанського районного суду Харківської області, постановлену 4 жовтня 2019 року у складі судді Глоби М.М., -

УСТАНОВИВ:

У липні 2018 року заступник прокурора Харківської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Державного підприємства «Вовчанське лісове господарство», у якому просив визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 11050-СГ від 12.10.2016; визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Харківській області № 4840-СГ від 29.03.2017; визнати недійсним договір оренди землі від 28.04.2017, укладений між Головним управління Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки за кадастровим номером :03:001:0042; скасувати рішення про державну реєстрацію від 10.05.2017 № 35097419, на підставі якого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесений запис про право оренди землі № 20309083 від 03.05.2017 про реєстрацію права оренди на земельну ділянку за ОСОБА_1 ; скасувати державну реєстрацію земельної ділянки шляхом скасування кадастрового номеру :03:001:0042.

Ухвалою Вовчанського районного суду Харківської області від 4 жовтня 2019 року позовна заява заступника прокурора Харківської області, подану в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Державного підприємства «Вовчанське лісове господарство», залишена без розгляду з підстав, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 257 Цивільного процесуального кодексу України (надалі ЦПК України).

Суд мотивував ухвалу тим, що прокурор в позовній заяві не зазначає на захист якого саме «інтересу держави» він звертається з позовом від імені державних органів. Прокурор лише формально вказує на бездіяльність Державного агентства лісових ресурсів України (надалі ДАЛРУ) та державного підприємства «Вовчанське лісове господарство» (надалі ДП). В позовній заяві не визначено в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» ДАЛРУ та ДП. У направлених на адресу ДАЛРУ і ДП листах прокурор лише інформує про вже прийняте рішення звернутися до суду, не надаючи можливість органам самостійно захистити права держави.

В апеляційній скарзі прокуратура Харківської області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить ухвалу скасувати, а справу направити до суду першої інстанції. В обґрунтування скарги посилається на те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовні заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Крім того, звернення прокурора з позовом обумовлено необхідністю захисту державних інтересів у сфері земельних відносин, що прямо передбачено законодавством: право прокурора звертатись до суду в інтересах держави у разі нездійснення або неналежного здійснення органами державної влади відповідних повноважень. Факт протиправного вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності порушує інтереси держави як власника, отже, порушено інтереси держави в особі ДАЛРУ та ДП, яке є постійним користувачем спірної земельної ділянки. Таким чином, при наявності порушень інтересів держави та бездіяльності органу, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, прокурором встановлена наявність визначених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» підстав для представництва інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представників учасників справи, які з`явилися в судове засідання, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених в суді першої інстанції, судова колегія вважає, що апеляційну скаргу належить задовольнити.

Підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали (п.п. 3,4 ч.1 ст. 379 ЦПК України).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Відповідно до вимог ч.ч. 3,4 ст. 56 ЦПК України в редакції на час звернення до суду з позовом, У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Частини перша, третя, четверта вказаної статті, в редакції на час звернення з позовом до суду, визначають, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у зв`язку з наявністю розбіжностей, Велика Палата Верховного Суду уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах № 923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18.

Відповідно до ч. 4 ст. 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Перед Великою Палатою Верховного Суду постали такі питання: 1) чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представництва; 2) якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу; 3) чи зобов`язаний прокурор перед зверненням до суду з`ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж достатньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Одночасно Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Предметом спору у справі, яка переглядається, є визнання незаконними та скасування наказів Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 11050-СГ від 12.10.2016 і № 4840-СГ від 29.03.2017; визнання недійсним договору оренди землі від 28.04.2017, укладеного між Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області та ОСОБА_1 , щодо земельної ділянки за кадастровим номером :03:001:0042; скасування рішення про державну реєстрацію від 10.05.2017 № 35097419, на підставі якого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесений запис про право оренди землі № 20309083 від 03.05.2017 про реєстрацію права оренди на земельну ділянку за ОСОБА_1 ; скасуваня державної реєстрацію земельної ділянки шляхом скасування кадастрового номеру :03:001:0042.

У даній справі позов пред`явлено заступником прокурора Харківської області в інтересах держави в особі ДАЛРУ, ДП.

Залишаючи без розгляду позов прокурора суд в оскаржуваній ухвалі від 04.10.2019 вказав, що прокурор не зазначає на захист якого саме «інтересу держави» окрім як формальної вказівки на бездіяльність ДАЛРУ та ДП він виступає, не визначає в чому саме полягає неможливість або неналежність захисту «інтересів держави» ДАЛРУ та ДП.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що 18 червня 2018 року директор ДП повідомив листом за вих. № 09-05/360 заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області щодо незаконної передачі земельної ділянки ОСОБА_1

16 липня 2018 року заступник прокурора Харківської області звернувся до ДАЛРУ та ДП «Вовчанське лісове господарство» з повідомленням про встановлення прокуратурою порушення вимог чинного законодавства під час використання землі та про намір пред`явити позов до Вовчанського районного суду Харківської області.

Суд першої інстанції в ухвалі від 04.10.2019 вважав, що 19 липня 2018 року, не отримавши результатів розгляду повідомлення № 05/1-374 вих. 18 від 16 липня 2018 року, заступник прокурора Харківської області вже звернувся до суду із вказаним позовом. І такими діями не надав можливості держаним органам самостійно захистити права держави в суді.

Колегія суддів не може погодитися із такими висновками суду першої інстанції та вважає, що оскільки ДП повідомило прокуратуру про протиправність передачі ОСОБА_1 земельної ділянки у власність листом від 18.06.2018, але протягом місяця самостійно до суду для захисту інтересів держави не звернулося, в прокурора були підстави самостійно звернутися до суду в інтересах держави в особі ДП та ДАЛРУ.

Зі змісту ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та висновків, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, вбачається, що прокурор повинен повідомити відповідний орган про свій намір пред`явити позов в інтересах цього органу з таким розрахунком, щоб останній мав можливість протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно звернутися до суду з позовом. При цьому, державний орган також повинен мати можливість призначити перевірку фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинити дії для виправлення ситуації, в тому числі, пред`явленням відповідного позову або аргументованим повідомленням прокурора про відсутність такого порушення чи не бажання звертатися до суду.

Оскільки державний орган сам повідомив прокуратуру про порушення вимог законодавства і протягом місяця до суду самостійно не звернувся, колегія суддів не вбачає у зверненні прокурора до суду через три дні після направлення ДП та ДАЛРУ повідомлень порушенням процедури, визначеної ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на вищевикладене, перевіривши застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи та в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційну скаргу прокуратури Харківської області належить задовольнити, ухвалу суду - скасувати, справу направити для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 367, 368, 374, 376, 382 - 384 ЦПК України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Прокуратури Харківської області задовольнити.

Ухвалу Вовчанського районного суду Харківської області від 4 жовтня 2019 року скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений 11 грудня 2020 року.

Головуючий О.Ю. Тичкова

Судді С.С. Кругова

Н.П. Пилипчук