Постанова

Іменем України

17 січня 2020 року

місто Київ

справа № 442/2705/17

провадження № 61-37691св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Усика Г. І.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області,

відповідачі: Дрогобицька міська рада, Виконавчий комітет Дрогобицької міської ради, ОСОБА_1 ,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року у складі колегії суддів: Ванівського О. М., Цяцяка Р. П., Шеремети Н. О.,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Стислий виклад позиції позивача

Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури у квітні 2017 року звернувся до суду з позовом до Дрогобицької міської ради, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради та ОСОБА_1 про скасування рішення Дрогобицької міської ради від 23 вересня 2015 року № 1728

«Про укладення договорів особистого строкового сервітуту для встановлення та обслуговування об`єктів торгівельного призначення»; про визнання недійсним договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 03 жовтня 2016 року, укладеного між Виконавчим комітетом Дрогобицької міської ради та суб`єктом підприємницької діяльності фізичною особою ОСОБА_1 ; про зобов`язання ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку, площею 24, 00 кв. м.

Позивач обґрунтовував заявлені вимоги тим, що спірна земельна ділянка, надана на правах сервітуту відповідачу, належить до категорії земель рекреаційного призначення, а відтак на її території заборонена господарська та інша діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище або може зашкодити використанню їх за цільовим призначенням. З урахуванням цього, на переконання прокурора, оскаржуване рішення Дрогобицької міської ради, договір про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди порушують права територіальної громади м. Дрогобича.

Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури обґрунтовував право на звернення до суду з позовом тим, що звернувся до суду з метою захисту інтересів держави, переконаний, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення ради у спірних земельних правовідносинах.

Стислий виклад заперечень відповідачів

Відповідач ОСОБА_1 подав клопотання про залишення позову прокурора без розгляду, оскільки фактично прокурор звернувся до суду в інтересах міської ради, а інтереси держави у спірних правовідносинах не порушені.

Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року позов заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури до Дрогобицької міської ради, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради та ОСОБА_1 про скасування рішення Дрогобицької міської ради, визнання недійсним договору та зобов`язання звільнити земельну ділянку, площею 24, 00 кв. м, залишено без розгляду.

Ухвала суду першої інстанції обґрунтовувалася тим, що під час звернення прокурора з позовною заявою ним не дотримано вимог процесуального закону в частині визначення органу, уповноваженого представляти інтереси держави у спірних правовідносинах, та в частині повідомлення цього органу про звернення прокурора з позовом до суду. Посилання на те, що місцева рада не може оскаржувати в судовому порядку власні рішення, суд першої інстанції визнав безпідставним, оскільки будь-яка відмова від звернення до суду є недійсною.

Постановою Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року апеляційну скаргу керівника Дрогобицької місцевої прокуратури задоволено. Ухвалу Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року скасовано і направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційний суд, не погодившись із висновками суду першої інстанції, зазначив, що прокурор в силу закону (стаття 45 ЦПК України (в редакції Закону України від 18 березня 2004 року № 1618-IV, далі - ЦПК України 2004 року), стаття 23 Закону України «Про прокуратуру») наділений відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовом в інтересах держави, висновки суду про те, що прокурор не має таких повноважень є хибними і не ґрунтуються на законі. Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд не звернув уваги на положення частини четвертої статті 56 ЦПК України (аналогічні передбачені у частині четвертій статті 46 ЦПК України 2004 року), які надають прокурору повноваження підтримувати позов і вимагати розгляду спору по суті навіть у випадку відмови органу, в інтересах якого подано позов, від цього позову чи подання ним заяви про залишення позову без розгляду. Відсутність належного обґрунтування прокурором наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді є підставою для залишення позову без руху і надання строку для усунення недоліків, а не залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд. У тому числі постановлення ухвали про надання часу для усунення недоліків можливо і на стадії судового розгляду (пункт 8 частини першої статті 257 ЦПК України). Апеляційний суд також не погодився з висновками суду першої інстанції про те, що прокурор неправильно визначив особу, в інтересах якої подано позов. Зокрема, що такою особою має бути Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, а не Дрогобицька міська рада Львівської області, оскільки відповідно до частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року виключно прокурору належить право визначати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, в інтересах якого подано позов.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційні скарзі, поданій до Верховного Суду засобами поштового зв`язку у червні 2018 року, ОСОБА_1 просить скасувати постанову Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року та залишити в силі ухвалу Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга обґрунтовується тим, що апеляційний суд неправильно застосував до спірних правовідносин положення пункту 2 статті 121 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України

«Про прокуратуру», частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області просив касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувану постанову залишити без змін. Зазначив, що прокурор наділений повноваженнями звернення до суду в інтересах держави відповідно до статті 131-1 Конституції України, частини першої статті 23 Закону України

«Про прокуратуру», частини другої статті45 ЦПК України 2004 року.

ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ

Ухвалою Верховного Суду від 03 липня 2018 року відкрито касаційне провадження та витребувано із суду першої інстанції матеріали цивільної справи.

За змістом правила частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваної постанови апеляційного суду визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд вислухав суддю-доповідача, перевірив доводи касаційної скарги та матеріали цивільної справи, за результатами чого зробив такі висновки.

Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі

Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України 2004 року у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (частина третя статті 26 ЦПК України 2004 року).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції.

Поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18)).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19)). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом України «Про прокуратуру», на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 цього Закону).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення Європейського суду з прав людини від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії», заява № 42454/02, § 35).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 (№ 3-рп/99) прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Прокурори та їх заступники подають позовні заяви саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Згідно з пунктом «б» частини першої статті 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування (частини перша, друга статті 83 ЗК України).

Прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів територіальної громади м. Дрогобича полягають у тому, що спірна земельна ділянка, виділена під сервітут відповідачу, належить до категорії земель рекреаційного призначення, а відтак на її території заборонена господарська та інша діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище або може зашкодити використанню їх за цільовим призначенням.

У позовній заяві міститься посилання на необхідність застосування до спірних правовідносин статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

У позовній заяві прокурор також посилався на практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року), відповідно до якої напрацьовано три критерії, які необхідно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Європейський суд з прав людини констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

При цьому прокурор зазначав, що повернення земельної ділянки у державну власність становить суспільний інтерес.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший-третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Зазначеним приписам кореспондують відповідні положення частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року, відповідно до яких прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Для представництва інтересів громадянина в суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Системне тлумачення частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною сьомою статті 119 ЦПК України 2004 року у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» - прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу 2004 року про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Відповідно до позовної заяви прокурор заявив позов і на виконання частин частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року та абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви зазначив, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення ради у спірних земельних правовідносинах, а також обґрунтував, у чому, на переконання позивача, полягає порушення інтересів держави (тобто навів підстави позову). Тому суд першої інстанції не мав підстав вважати необґрунтованими доводи прокурора на необхідність представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Допустивши згідно з абзацом другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави, суд першої інстанції постановив ухвалу від 15 листопада 2017 року, якою позовну заяву залишив без розгляду, зазначивши, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження у справі.

Підставою для залишення позовної заяви без розгляду суд вважав те, що прокурор не мав підстав для звернення до суду в інтересах держави без визначення відповідного органу.

Натомість прокурор у тексті позовної заяви обґрунтував, на його переконання, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову).

Незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд першої інстанції у цій справі. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно із принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Разом із тим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) виклала правовий висновок стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Так, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Зважаючи на наведене, встановивши, що суд першої інстанції наведених вимог процесуального закону не дотримався, як наслідок зробив передчасний висновок про залишення позову без розгляду, апеляційний суд обґрунтовано скасував ухвалу суду першої інстанції про залишення позову без розгляду, справу направив для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Доводи касаційної скарги ОСОБА_1 . Верховний Суд визнає необґрунтованими, а отже, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувана постанова апеляційного суду підлягає залишенню без змін.

Інших доводів касаційна скарга не містить, а тому відповідно до меж розгляду справи касаційним судом, визначених статтею 400 ЦПК України, Верховний Суд не перевіряє законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення з інших підстав.

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді С. О. Погрібний

І. Ю. Гулейков

Г. І. Усик