П О С Т А Н О В А

Іменем України

Єдиний унікальний номер 265/5323/18

Номер провадження 22-ц/804/1004/20

25 березня 2020 року місто Маріуполь

Донецький апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого судді Лопатіної М.Ю.

суддів - Баркова В.М., Биліни Т.І.

за участю секретаря - Сікори М.М.

сторони:

позивач- Маріупольська місцева прокуратура №2 Донецької області

відповідачі - Маріупольська міська рада Донецької області, ОСОБА_1

розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Маріуполі апеляційну скаргу Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області на ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Маріуполя Донецької області від 16 січня 2020 року, постановлену у складі судді Шиян В.В. у цивільній справі за позовом Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Маріуполя Донецької області до Маріупольської міської ради Донецької області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення Маріупольської міської ради Донецької області, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2018 року керівник Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Маріуполя Донецької області звернувся до суду з вищевказаною позовною заявою, в обґрунтування якої зазначив, що 25 липня 2017 року Маріупольською міською радою Донецької області було прийнято рішення № 7/20-1856, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення та надано із земель житлової та громадської забудови в оренду строком на 10 років земельну ділянку площею 0,0360 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 . На підставі вказаного рішення, 15 серпня 2017 року між Маріупольською міською радою Донецької області та ОСОБА_1 строком на 10 років укладено договір оренди земельної ділянки, що розташована по АДРЕСА_1 , кадастровий номер :01:024:0465, площею 0,0360 га. Зазначені рішення та договір оренди суперечать чинному законодавству України та підлягають визнанню незаконними та недійсними, оскільки порушена спеціальна процедура отримання громадянами у користування земельних ділянок. Позивач просив визнати незаконним та скасувати рішення Маріупольської міської ради від 25 липня 2017 року № 7/20-1856 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_1 » та визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 15 серпня 2017 року, укладений між Маріупольською міською радою Донецької області та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки по АДРЕСА_1 , кадастровий номер :01:024:0465, площею 0,0360 га та нормативною грошовою оцінкою 578 354,40 грн.

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду міста Маріуполя Донецької області від 16 січня 2020 року позовну заяву Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області до Маріупольської міської ради Донецької області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення Маріупольської міської ради Донецької області, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки залишено без розгляду.

Не погодившись з таким судовим рішенням, керівник Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просив ухвалу скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Скарга мотивована тим, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. В даному випадку прокурор звернувся до суду для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади міста Маріуполя, оскільки незаконне надання в оренду спірної земельної ділянки Маріупольською міською радою порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням і охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів. Окрім іншого, інтерес держави у цій справі полягає ще й у дотриманні органом місцевого самоврядування конституційного обов`язку здійснювати повноваження щодо реалізації прав на землю Українського народу виключно відповідно до вимог Закону. Крім того скаржник зазначив, що не може погодитись з висновком місцевого суду про те, що Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області та відділ ГУ у місті Маріуполі Держгеокадастру у Донецькій області були наділені повноваженнями звернутися до суду за захистом порушених прав територіальної громади міста Маріуполя відповідно до ч.2 ст.4 ЦПК України. Так само як і в порядку, передбаченому ч.1, 5 ст.56 ЦПК України закон не дає право органам Держгеокадастру звертатися до суду в інтересах громади міста. Окрім того позивач наголошував на тому, що відсутність органу, який наділений повноваженнями для звернення до суду і є виключним випадком для подання позовної заяви прокурором, оскільки може призвести до спливу строків позовної давності та неможливості захисту інтересів держави та територіальної громади в подальшому. Також зазначив, що клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави було подане та розглянуте, в порушення вимог процесуального закону, на стадії судового розгляду, а не в підготовчому провадженні.

Свій відзив на апеляційну скаргу представник відповідача ОСОБА_1 - адвокат Ботман О.О. обгрунтувала тим, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Забезпечення законності (дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастр. У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом. Зазначає, що прокурором не надано доказів звернення до Держгеокадастру, як до органу нагляду та контролю в відповідній сфері, зі зверненням щодо реагування на виявлене ним порушення законодавчого порядку надання земельної ділянки. Отже, виходячи з викладеного, підстави для представництва прокурором інтересів держави через відсутність органу, наділеного повноваженнями щодо оскаржень рішень органу місцевого самоврядування з питань відведення земельної ділянки комунальної власності, відсутні. Звернувшись до суду з позовом без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру. З урахуванням наведеного, судом першої інстанції законно та обґрунтовано постановлено ухвалу від 16 січня 2020 року про залишення позовної заяви без розгляду, а отже апеляційна скарга керівника Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області є такою, що не підлягає задоволенню.

Інші учасники справи не скористались своїм процесуальним правом на подачу відзивів на апеляційну скаргу.

У судове засідання сторони та їх представники не з`явилась, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином. Представник відповідача ОСОБА_1 - адвокат Ботман О.О. у своєму відзиві просила справу розглянути без її участі.

У відповідності до вимог ч.2 ст. 372 ЦПК України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до п.6 ч.1 ст.374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

За вимогами п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Судом першої інстанції встановлено, що ухвалою Жовтневого районного суду міста Маріуполя від 10 грудня 2014 року затверджено мирову угоди, укладену між Маріупольською міською радою Донецької області та ОСОБА_1 , відповідно до умов якої вилучено в землі запасу житлової громадської забудови ділянку площею 0,0021 га для розміщення та експлуатації кіоску за адресою: АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 та дозволено ОСОБА_1 розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0360 га для розміщення та експлуатації торгових павільйонів за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с. 210-211).

Рішенням Маріупольської міської ради Донецької області від 25 липня 2017 року № 7/20-1856 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_1 », у тому числі затверджено проект землеустрою щодо відведення та надано із земель житлової та громадської забудови в оренду строком на 10 років земельну ділянку площею 0,0360 га з розміром орендної плати на рівні 3% від її грошової оцінки для будівництва і обслуговування будівель торгівлі (розміщення та експлуатація торгівельних павільйонів) по АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_1 (т.1 а.с. 164-165).

На підставі вищевказаного рішення 15 серпня 2017 року між Маріупольською міською радою Донецької області та ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки АДРЕСА_1 площею 0,0360 га строком на 10 років (т.1 а.с. 190-195).

Керівник Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області звернувся до суду в інтересах держави в особі територіальної громади міста Маріуполя Донецької області з позовом до Маріупольської міської ради Донецької області та ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування вищезазначеного рішення Маріупольської міської ради Донецької області, визнання недійсним вищевказаного договору оренди земельної ділянки

Постановляючи ухвалу про залишення позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду). У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом. Якщо зазначений орган, котрий отримав звернення прокурора, протягом розумного строку не вживає відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснює їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.

Оскільки прокурором не надано суду доказів звернення до Держгеокадастру з відповідним зверненням, підстави для представництва прокурором інтересів держави через відсутність органу, наділеного повноваженнями щодо оскаржень рішень органу місцевого самоврядування з питань відведення земельної ділянки комунальної власності, відсутні. Звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.

Встановивши відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, місцевий суд не вбачав підстав для розгляду справи по суті. Правомірність рішення Маріупольської міської ради від 25 липня 2017 року № 7/20-1856, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

Проте, з такими висновками суду першої інстанції погодитись не можна.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно з частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 (№ 3-рп/99) прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України, відповідно до яких прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Звертаючись до суду з цим позовом до Маріупольської міської ради Донецької області та ОСОБА_1 , керівник Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області зазначав, що чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, тому прокурор самостійно виступає як позивач у даній справі.

Прокурор у позовній заяві вказував, що за вимогами ч. 2 ст. 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Прокурор може заявити позов в інтересах держави в особі частини українського народу - членів територіальної громади, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, хоча цей орган, навпаки, покликаний ці інтереси захищати. Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає. В свою чергу, центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її структурні підрозділи - Головне Управління Держгеокадастру у Донецькій області та відділ ГУ у місті Маріуполі Держгеокадастру у Донецькій області, не наділені повноваженнями на звернення до суду з позовами про визнання незаконним (протиправним) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, якими земельні ділянки передаються у власність та користування, та визнання укладених на їх підставі договорів оренди земельних ділянок недійсними. Крім того, з огляду на вимоги ст.ст. 25,26 Закону України «Про місцеве самоврядування» та висновки, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин, заперечують проти їх зміни чи припинення.

Отже, прокурор обґрунтував пред`явлення ним позову відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах та зазначив, у чому, на його думку, полягає порушення цих інтересів.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 ЦПК України про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду міста Маріуполя Донецької області від 28 грудня 2018 року відкрито провадження у справі.

Згідно ч. 1 ст. 187 ЦПК України, за відсутності підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження суд відкриває провадження у справі протягом п`яти днів з дня надходження позовної заяви або заяви про усунення недоліків, поданої в порядку, передбаченому статтею 185 цього Кодексу.

Таким чином, відкриваючи провадження у даній справі, суд першої інстанції вважав, що позовна заява Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області відповідає вимогам статей 175, 177 ЦПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив, і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишав.

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 82 ЦПК України). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги).

Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини 4 статті 56 ЦПК України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав місцевий суд у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів Держгеокадастру, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

До такого висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).

Зважаючи на викладене, суд першої інстанції не мав правових підстав після відкриття провадження у справі вважати необґрунтованими доводи прокурора на необхідність представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, а відтак, безпідставно залишив без розгляду позов.

За таких обставин, апеляційний суд дійшов висновку, що вимоги апеляційної скарги Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області є обґрунтованими, тому підлягають задоволенню, оскаржену ухвалу необхідно скасувати, справу - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 367, 374,379, 381, 382 ЦПК України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Маріупольської місцевої прокуратури №2 Донецької області задовольнити.

Ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Маріуполя Донецької області від 16 січня 2020 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дня прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду за наявності передбачених ст.389 ЦПК України підстав протягом тридцяти днів з дня складання її повного тексту.

Повний текст постанови складений 27 березня 2020 року.

Судді