Ухвала

Іменем України

02 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 296/7181/20

провадження № 61-17615ск20

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Тітова М. Ю.,

розглянувши касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду міста Житомира від 28 серпня 2020 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 21 жовтня 2020 року в справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Житомирської міської ради про порушення прав на розгляд клопотання та відшкодування моральної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з указаним позовом, в якому просила: визнати порушення законодавства при розгляді відповідачем клопотання від 05 лютого 2015 року порушенням її конституційних прав незаконним розглядом цього клопотання; прийняти виклад порушень законодавства, якими порушено її конституційні права незаконним розглядом її клопотання від 05 лютого 2015 року із зазначенням змісту порушень та доказів; прийняти пояснення стосовно відшкодування моральної шкоди за 15 порушень конституційних прав незаконним розглядом її клопотання від 05 лютого 2015 року; стягнути з Виконавчого комітету Житомирської міської ради на свою користь 50 000 грн на відшкодування моральної шкоди.

Позов ОСОБА_1 мотивовано тим, що 05 лютого 2015 року вона звернулася до відповідача з клопотанням про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва та обслуговування жилого будинку. Рішенням 50 сесії VI скликання Житомирської міської ради від 20 серпня 2015 року № 978 їй було відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою з посиланням на лист Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 16 лютого 2015 року № 262/13. Під час розгляду її клопотання Виконавчий комітет Житомирської міської ради порушив її конституційні права на законний розгляд її звернення та безпідставно взяв до уваги лист Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 16 лютого 2015 року № 262/13, складений з численними порушеннями. Крім того, відповідач порушив передбачений статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) строк розгляду її клопотання і незаконно відмовив у розгляді доданих до клопотання документів. Неправомірними діями відповідача їй було завдано моральної шкоди, яку вона оцінила в розмірі 50 000 грн.

Ухвалою Корольовського районного суду міста Житомира від 28 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного суду від 21 жовтня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в цій справі. Роз`яснено позивачу, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства Житомирським окружним адміністративним судом.

Судові рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що при вирішенні судом позовних вимог в цій справі, передусім підлягає дослідженню правомірність дій відповідача при розгляді клопотання ОСОБА_1 від 05 лютого 2015 року про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки, що охоплює собою встановлення судом обставин дотримання процедури розгляду цього клопотання і прийнятого за результатами його розгляду рішення, а також надання оцінки правомірності відмови в задоволенні клопотання позивача на підставі листа Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 16 лютого 2015 року № 262/13. Такі обставини не пов`язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб. Оскільки під час розгляду клопотання ОСОБА_1 від 05 лютого 2015 року відповідач здійснював владні управлінські функції та реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, то такий спір є публічно-правовим та підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

23 листопада 2020 року ОСОБА_1 подала засобами поштового зв`язку касаційну скаргу на ухвалу Корольовського районного суду міста Житомира від 28 серпня 2020 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 21 жовтня 2020 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу на новий розгляд.

Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відмову у відкритті провадження у справі, оскільки вони неправильно виклали в оскаржуваних судових рішеннях зміст її позовних вимог та здійснили помилкове тлумачення законодавства без взаємозв`язку з викладеними нею в позові п`ятнадцятьма порушеннями її конституційних прав.

Касаційне провадження не підлягає відкриттю з таких підстав.

Згідно з частиною третьою статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Частиною першою статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Разом з тим відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

При визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Публічно-правовим вважається, зокрема спір, у якому сторони правовідносин одна щодо іншої не є рівноправними, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншій стороні певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник, зокрема між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Наведене узгоджується з правовими висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 та від 21 серпня 2019 року у справі № 362/5657/17.

Судами встановлено, що 05 лютого 2015 року ОСОБА_1 подала до Житомирської міської ради клопотання про надання дозволу на одержання безоплатно у власність відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в межах норм безоплатної передачі в розмірі 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 .

ОСОБА_1 вважає, що при розгляді її клопотання від 05 лютого 2015 року відповідач не дотримався чинного законодавства та неправомірно відмовив їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на лист Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 16 лютого 2015 року №262/13, порушив строки розгляду її клопотання, а також не взяв до уваги всіх документів, доданих нею до клопотання, внаслідок чого порушив її права та заподіяв моральної шкоди.

Згідно з частинами першою, третьою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частин шостої-восьмої, десятої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

З наведених норм можна зробити висновок про те, що набуття особами права власності на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність.

При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Відтак - правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

При прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.

Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і щодо оскарження дій суб`єкта владних повноважень про надання чи відмову в наданні такого дозволу є публічно-правовим.

Крім того, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. В такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Зазначене узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17.

Встановивши, що позовні вимоги ОСОБА_1 спрямовані на дослідження правомірності дій Виконавчого комітету Житомирської міської ради як органу, який виконує дозвільну функцію, притаманну органу державної влади у публічно-правових відносинах, щодо розгляду її клопотання про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі у зв`язку з тим, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та обґрунтовано роз`яснили заявнику про її право звернутися з таким позовом до Житомирського окружного адміністративного суду.

Що стосується позовної вимоги ОСОБА_1 про відшкодування моральної шкоди, то згідно з частиною п`ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильних висновків судів попередніх інстанцій щодо публічно-правового характеру спору і не свідчать про порушення судами норм процесуального права.

Відповідно до частини четвертої статті 394 ЦПК України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.

Із змісту касаційної скарги та оскаржуваних судових рішень вбачається, що скарга є необґрунтованою, правильне застосовування судами норм процесуального права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, а наведені у касаційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність судових рішень.

Тому у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити.

Європейський суд з прав людини зауважує, що спосіб, у який стаття 6 Конвенції застосовується до апеляційних та касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності апеляції з питань права мають бути більш жорсткими ніж для звичайної апеляційної скарги. З урахуванням особливого характеру ролі Верховного Суду як касаційного суду процедура, яка застосовується у Верховному Суді, може бути більш формальною (пункт 45 рішення Європейського суду з прав людини від 23 жовтня 1996 року у справі «Леваж Престейшинз Сервісиз проти Франції», пункти 37, 38 рішення Європейського суду з прав людини від 19 грудня 1997 року у справі «Бруалла Гомесде ла Торре проти Іспанії»).

Згідно з частиною п`ятою статті 394 ЦПК України питання про відкриття касаційного провадження у випадку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, вирішує колегія суддів у складі трьох суддів.

У зв`язку з відмовою у відкритті касаційного провадження не підлягає окремому розгляду клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку на касаційне оскарження ухвали Корольовського районного суду міста Житомира від 28 серпня 2020 року та постанови Житомирського апеляційного суду від 21 жовтня 2020 року.

Керуючись статтями 260, 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Корольовського районного суду міста Житомира від 28 серпня 2020 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 21 жовтня 2020 року в справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Житомирської міської ради про порушення прав на розгляд клопотання та відшкодування моральної шкоди.

Копію ухвали та додані до скарги матеріали направити заявнику.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді:В. А. Стрільчук

С. О. Карпенко

М. Ю. Тітов