суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Князєва В. С. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19)
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1
(далі - прокурор) в інтересах держави до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі - Коблівська сільрада), ОСОБА_1 (далі - первинний набувач), ОСОБА_2 (далі - проміжна набувачка), ОСОБА_3 (далі - кінцевий набувач) про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки з незаконного володіння
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року, постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року
У липні 2017 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати незаконними та скасувати рішення Коблівської сільради від 26 грудня 2012 року№ 10 (далі - рішення № 10) у частині затвердження проєкту із землеустрою та надання у власність первинному набувачу земельної ділянки площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування, у межах села Коблевого Коблівської сільради.
(далі - земельна ділянка).
- витребувати від кінцевого набувача у власність Коблівської об`єднаної територіальної громади в особі Коблівської сільради земельну ділянку.
Позов обґрунтовано тим, що надання у власність земельної ділянки, яка знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря у зоні рекреації суперечить вимогам земельного законодавства. Зміна цільового призначення та продаж земельних ділянок прибережних захисних смуг законодавством не передбачено.
07 вересня 2017 року Березанський районний суд Миколаївської області заочним рішенням, залишеним без змін постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року, позов задовольнив.
Суди попередніх інстанцій мотивували рішення тим, що передання земельних ділянок прибережних захисних смуг у приватну власність та в оренду для потреб, не зазначених у частині четвертій статті 59 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), законодавство України не передбачає.
Будівництво об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування на земельній ділянці суперечить земельному та водному законодавству, містобудівній документації, чинним будівельним нормам, державним стандартам і правилам. Коблівська сільрада всупереч законодавству передала у приватну власність та змінила цільове призначення земельної ділянки, що знаходиться у межах прибережної захисної смуги, надавши цю ділянку для потреб, не передбачених у ЗК України.
Суди дійшли висновку про те, що на підставі частини третьої статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) прокурор обґрунтовано просить витребувати на користь територіальної громади земельну ділянку в особи, яка придбала її в особи, яка не мала права її відчужувати.
Суди вважали, що справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Зазначали, що землі прибережних захисних смуг перебувають виключно у державній або комунальній власності та можуть надаватись у передбаченому законом порядку лише у користування фізичних і юридичних осіб та лише для цілей, визначених земельним і водним законодавством.
Суди першої та апеляційної інстанцій у своїх висновках вказали, що відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може підтверджувати правомірність передання у приватну власність земельної ділянки, розташованої у нормативно визначеній смузі від урізу води. Згідно з відомостями Національної кадастрової системи відстань від південної межі земельної ділянки до урізу води Чорного моря становить 207-212 м, а від північної межі - 270-275 м.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначали, що первинний набувач набув право власності на земельну ділянку прибережної захисної смуги, яку не могла набути фізична та юридична особа, внаслідок незаконних рішень Коблівської сільради, тобто у спосіб, який лише за формальними ознаками мав вигляд законного.
Судові рішення мотивовані тим, що витребування земельної ділянки та повернення її у комунальну власність з урахуванням незаконного набуття права власності на цю ділянку не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном. Тому таку ділянку можна витребувати у кінцевого набувача як незаконного володільця відповідно до статті 388 ЦК України.
Вважали, що прокурор позовну давність не пропустив.
Заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року в частині розподілу судових витрат скасувала й ухвалила нове рішенняпро стягнення з Коблівської сільради на користь Прокуратури Миколаївської області 3 200 грн судового збору, сплаченого за подання позову.
В іншій частині заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 07 вересня 2017 року та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 01 червня 2018 року залишила без змін.
Стягнуто з Прокуратури Миколаївської області на користь ОСОБА_3 11 799 грн 22 коп судового збору, сплаченого за подання апеляційної та касаційної скарг.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що позовні вимоги, які спрямовані на оскарження правомірності передання земельної ділянки у власність первинному набувачеві та правомірності зміни її цільового призначення, з огляду на зміст спірних правовідносин, суб`єктний склад і взаємопов`язаність відповідних позовних вимог необхідно вирішувати за правилами цивільного судочинства.
Щодо повноважень прокурора Велика Палата у своїх висновках зазначила, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» від 05 січня 2017 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № № 1697-VII) надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. У збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, саме тому, визначивши останню відповідачем, він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави або цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду.
Щодо дотримання принципу правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою Велика Палата Верховного Суду зазначила, що це не обмежує право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція)).
Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.
Землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та Водному кодексі України (далі - ВК України).
Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками апеляційного суду про те, що відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає відсутність самої прибережної захисної смуги.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що Кабінет Міністрів України у постанові від 28 грудня 1996 року №1576 «Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних», яка 25 лютого 2017 року втратила чинність, визначив перелік населених пунктів, віднесених до курортних, для цілей справляння плати за землю, а не для визначення цільового призначення земельних ділянок і порядку їхньої забудови у відповідних населених пунктах.
Земельні ділянки курортів використовуються у порядку, визначеному проєктом організації використання території та генеральним планом забудови курорту (частина друга статті 13 Закону України «Про курорти» (далі - Закон №2026-ІІІ)).
Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що суди першої й апеляційної інстанцій, встановивши належність спірної земельної ділянки до земель, на які поширювалася чітка заборона на передання їх у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, правильно застосували приписи ЗК України та ВК України щодо цільового призначення земельної ділянки. Хоча суд апеляційної інстанції не звернув увагу на помилкове застосування судом першої інстанції частини четвертої статті 59 ЗК України, але таке застосування не призвело до неправильного вирішення спору у відповідній частині.
Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.
Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду (перехід до них володіння цими землями) всупереч вимогам ЗК України є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу.
Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу щодо зобов`язання повернути земельну ділянку необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити упродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суди, встановивши, що земельна ділянка належить до земель водного фонду, не мали застосовувати до спірних правовідносин приписи ЦК України про витребування майна із чужого незаконного володіння замість приписів статті 391 цього кодексу та частини другої статті 152 ЗК України, а тому мали відмовити у задоволенні вимог, які не спрямовані на усунення перешкод у користуванні та розпорядженні цією ділянкою.
Щодо визнання незаконними та скасування рішень Коблівської сільради.
Зазначала, що з огляду на цільове призначення спірної земельної ділянки як ділянки водного фонду, що не могла передаватися у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, суди попередніх інстанцій правильно виснували про те, що і передання цієї ділянки у приватну власність нібито із земель сільськогосподарського призначення, і подальша зміна її цільового призначення на землі громадської забудови є протиправними. Вимоги прокурора про визнання рішень № 10 і № 31 незаконними та скасування у частині є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника. Задоволення судами цих вимог є ефективним способом захисту такого права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки.
ОСОБА_3 у касаційній скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України, оскільки перебіг позовної давності щодо оскарження рішення № 10 почався через один місяць з дня прийняття цього рішення, така давність спливла 27 січня 2016 року.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. Тому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу в юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу. Крім того, доводи ОСОБА_3 , спрямовані на переоцінку фактів, встановлених судами попередніх інстанцій, Велика Палата Верховного Суду вважала неприйнятними.
Щодо визнання недійсним і скасування державного акта.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення. Враховуючи вказане, а також те, що зміна власника земельної ділянки водного фонду можлива лише у випадку, визначеному в частині другій статті 59 ЗК України і який незастосовний у цій справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду. А тому в її задоволенні суди попередніх інстанцій мали відмовити.
Щодо витребування земельної ділянки.
Для відновлення порушеного права власності на земельну ділянку водного фонду прокурор заявив вимогу про її витребування від кінцевого набувача, тобто віндикаційний позов. До спірних правовідносин необхідно застосовувати інститут витребування майна з чужого незаконного володіння. Проте зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у випадку, якщо власник земельної ділянки залишається її володільцем, для захисту його права застосовується інститут усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном. Віндикаційний і негаторний позови є взаємовиключними.
У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду зазначала, що, оскільки вимога прокурора про витребування земельної ділянки не є належним способом захисту права власника на земельну ділянку водного фонду, враховуючи принцип диспозитивності цивільного судочинства, суди мали відмовити у задоволенні цієї вимоги. Така відмова через обрання неналежного способу захисту не перешкоджає Коблівській сільраді чи прокурору (у разі, якщо сільрада не здійснюватиме чи неналежно здійснюватиме повноваження із захисту права комунальної власності на спірну земельну ділянку водного фонду, допускаючи продовження порушення такого права після набрання чинності цією постановою) заявити негаторний позов про повернення земельної ділянки її власникові.
З такими висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємось та відповідно до статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.
Суди встановили, що 26 грудня 2012 року Коблівська сільрада рішенням № 10 затвердила проєкт землеустрою та надала у власність ОСОБА_1 земельну ділянку.
29 грудня 2012 року рішенням відділу Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області № 10 ОСОБА_1 видано державний акт на спірну земельну ділянку.
10 квітня 2015 року Коблівська сільрада рішенням № 31, зокрема, затвердила проєкт землеустрою про зміну цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (категорія земель - землі житлової та громадської забудови).
24 квітня 2015 року реєстраційна служба Березанського районного управління юстиції зареєструвала право власності за ОСОБА_1 (первинний набувач) на земельну ділянку (запис № 94844116).
23 березня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 302 ОСОБА_1 продав земельну ділянку ОСОБА_2 , про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно внесений запис № 13863662.
21 квітня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 433 ОСОБА_2 продала земельну ділянку ОСОБА_3 , що підтверджується записом в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 14304879.
Судами установлено, що земельна ділянка знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря у зоні рекреації.
Згідно з відомостями Національної кадастрової системи визначено, що відстань від південної межі спірної земельної ділянки до урізу Чорного моря становить 207-212 м, до північної межі 270-275 м, про що зазначено в повідомленні відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області з фрагментом публічної кадастрової карти України.
Установлено, що на момент передачі землі у власність ОСОБА_1 був проєкт планування та забудови Березанського району Миколаївської області, затверджений постановою Держкомітету УРСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112. Зазначеним проєктом в зонах рекреації планувалось розміщення баз відпочинку, пансіонатів, кемпінгів, піонертаборів, таборів труда, пляжів, пам`яток археології тощо.
16 грудня 2014 року рішенням Коблівської сільрада № 28 затвердила генеральний план с. Коблевого.
Згідно з викопіювання з указаного генерального плану с. Коблевого спірна земельна ділянка, яка належить ОСОБА_3 (із цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування), знаходиться в межах населеного пункту с. Коблевого. Згідно з умовними позначеннями до генерального плану с. Коблевого ця земельна ділянка відноситься до зони рекреаційних закладів.
При цьому судами не застосовано до спірних правовідносин положення Закону № 2026-ІІІ.
Вважаємо, що розміщення об`єктів курортного значення в с. Коблевому мало відбуватися з врахуванням особливостей, передбачених Законом № 2026-ІІІ.
Як установлено судами, цільове призначення земельної ділянки було змінено з ведення садівництва на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування 10 квітня 2015 року Коблівською сільрадою (рішення № 31 ради).
Відповідно до статті 13 Закону № 2026-ІІІ надання земельних ділянок для створення або розширення курорту здійснюється у порядку, встановленому ЗК України, на підставі розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання землі та проєктів відведення земельних ділянок з
урахуванням затверджених округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони, схем медичного зонування.
Земельні ділянки курортів використовуються у порядку, визначеному проєктом організації використання території та генеральним планом забудови курорту, з дотриманням вимог статей 31, 32 і 33 цього Закону.
За змістом статті 50 ЗК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та
проведення спортивних заходів.
Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом (частина перша, третя, четверта статті 52 ЗК України).
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 19 липня 2017 року власником земельної ділянки площею 0,057 га в с. Коблевому Березанського району Миколаївської області є ОСОБА_3 .
Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги прокурора, посилалися на ту обставину, що у статті 88 ВК України передбачені нормативи прибережних захисних смуг.
Відстань від південної межі земельної ділянки до узрізу води Чорного моря становить 207-212 м, а від північної межі - 270-275 м.
Крім того, суд апеляційної інстанції послався на містобудівну документацію, відповідно до якої вказана спірна земельна ділянка віднесена до категорії рекреаційних земель, та дійшов висновку, що подальша зміна цільового призначення спірної земельної ділянки Миколаївською міською радою відбулася незаконно, тому до уваги не приймається.
Вважаємо, що апеляційний суд фактично зробив взаємовиключні висновки, зазначивши про віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду, прибережної захисної смуги, а з іншого боку вказав, що за обліковою містобудівною документацією земельна ділянка належить до земельних ділянок, що знаходяться у «зоні рекреації», у якій можливе розміщення баз відпочинку, пансіонатів, кемпінгів, піонертаборів, таборів праці, пляжів, пам`яток археології, а також, зокрема, що земельна ділянка «розташована на території рекреаційних закладів».
Разом з тим можна зробити висновок, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичні обставини справи та не визначили, яке цільове призначення мала спірна земельна ділянка на час вирішення питання про її передачу у приватну власність ОСОБА_1 , оскільки у самому рішенні ради № 31 вказано про віднесення земельної ділянки до земель для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування та чи могла такий висновок зробити міська рада у межах своїх повноважень відповідно до статті 20 ЗК України.
Вказана обставина має визначальне значення, оскільки суд касаційної інстанції не має повноважень встановлювати обставини справи, збирати та вивчати докази, надавати їм правову оцінку чи переоцінювати їх (частина перша статті 400 ЦПК України).
Згідно із частинами першою, третьою статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності.
Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.
Спірні правовідносини виникли у 2012 році, тому застосуванню підлягає законодавство, яке було чинним на той час.
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.
За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у зазначеній редакції) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.
У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
Тобто у межах населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється за проєктами землеустрою з урахуванням містобудівної документації та конкретних умов, що склалися.
Тому в межах існуючих населених пунктів не застосовуються встановлені статтями 60 ЗК України та 88 ВК України нормативні розміри захисних прибережних смуг, оскільки протилежне позбавило б величезну кількість осіб права на земельні ділянки, отримані за часів існування нормативних актів, що по- іншому регулювали вказані питання, які отримали земельні ділянки у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 87 ВК України зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проєктами.
Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 87 ВК України).
Згідно з пунктами 1, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Порядок), розміри і межі водоохоронних зон визначаються проєктом на основі нормативно-технічної документації. Проєкти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.
За змістом пунктів 4, 5 Порядку проєкти водоохоронних зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами рад.
Пунктом 10 Порядку передбачено, що на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.
Виконавчі комітети місцевих рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях (частина сьома статті 87 ВК України).
Отже, фактичні розміри і межі прибережних захисних смуг існують не в силу їх законодавчого закріплення, а для визначення, встановлення та закріплення меж прибережної захисної смуги, та, як наслідок, віднесення цієї території до земель водного фонду. Інформування усіх заінтересованих осіб щодо меж водоохоронних зон виконує з одного боку функцію захисту прав та інтересів громади, а з іншого - конкретної особи, яка бажає отримати земельну ділянку, що межує з землями водного фонду.
Матеріали цивільної справи не містять доказів того, що органами місцевого самоврядування чи органами державної влади виконувалися дії із замовлення проєкту визначення меж прибережних захисних смуг, затвердження відповідної землевпорядної документації та інформування про це заінтересованих осіб.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи місцевого самоврядування, які не виконали свого обов`язку щодо встановлення захисних смуг, не можуть отримувати будь-які переваги і вигоду від своїх протиправних дій, оскільки зазначений позов пов`язаний саме з порушенням органу місцевого самоврядування вимоги про визначення у населеному пункті прибережної смуги, а потім і виділ земельної ділянки, яка може бути землями водного фонду.
Законодавством України передбачений порядок, який полягає у розробці відповідного проєкту землеустрою, та визначення на його підставі земель водоохоронних зон та прибережних захисних смуг.
Віднесення спірних земельних ділянок до земель прибережної захисної смуги та категорії земель водного фонду, без відповідних доказів, що підтверджували б існування таких обставин, є порушенням статті 60 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій).
Установлено судами та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 набув спірну земельну ділянку площею 0,570 га для ведення садівництва, яка розташована в зоні рекреації.
У свою чергу ОСОБА_1 набув земельну ділянку із земель рекреаційного значення, з віднесенням її до земель комерційного використання, для обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.
Тобто і в першому, і у другому випадках спірна земельна ділянка виділялася для обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування. Судами ці обставини не враховані.
На час відведення земельної ділянки ОСОБА_1 чинною містобудівною документацією, що регулює забудову території, на якій вона розташована, був проєкт планування та забудови Березанського району Миколаївської області, затверджений постановою Державного комітету Української РСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112. Відповідно до нього спірні земельні ділянки розташовані в зоні рекреації. Зазначеним проєктом в зонах рекреації передбачалось розміщення баз відпочинку, пансіонатів та будинків відпочинку, кемпінгів, піонертаборів, таборів труда та відпочинку, пляжів, пам`яток археології, заказників, пам`яток культури.
Межі та площа спірної земельної ділянки визначені відповідно до землевпорядної документації та висновку управління містобудування та архітектури Облдержадміністрації від 19 лютого 2014 року № 231/27-01-26.
Земельна ділянка знаходиться на землях, розташованих в зоні рекреації комерційного використання і відповідно до функціонального використання віднесена до земель для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування в межах території с. Коблевого Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Коблівська сільрада затвердила проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва із земель, не наданих у власність та постійне користування, та надала останньому у власність земельну ділянку площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва в с. Коблевому, а у 2015 році затвердила проєкт із землеустрою про зміну цільового призначення земельної ділянки, що перебувала у власності ОСОБА_1 (для ведення садівництва), у межах населеного пункту с. Коблевого - на будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.
У справі міститься висновок управління містобудування та архітектури Облдержадміністрації від 19 лютого 2014 року № 231/27-01-26, за результатами якого погоджено проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з «для ведення садівництва» на «будівництво і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування» у межах території населеного пункту с. Коблевого Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Указаний проєкт землеустрою погоджено й відділом Держземагенства у Березанському районі Миколаївської області Головного управління Держземагенства у Миколаївській області.
У листі відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 04 липня 2016 року № 10-14.08-0.4-1251/72-16 зазначено, що спірна земельна ділянка площею 0,0570 га для будівництва і обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування належить ОСОБА_2 . Відстань від урізу води Чорного моря до південної межі приблизно 207-212 м, до північної межі приблизно 270-275 м (а. с. 32, 33 т. 1).
У зазначених матеріалах відсутні дані про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Чорного моря.
Відсутні і висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що вказана землевпорядна документація складена з порушенням чинних на той час правил та процедур.
У справі на а. с. 23 у т. 1 міститься акт обстеження спірної земельної ділянки від 10 липня 2017 року Коблівської сільради, у якому на момент обстеження будівельні роботи не проводилися, будівельні матеріали, споруди та об`єкти нерухомості відсутні. На зазначеній ділянці знаходиться тимчасова споруда, а також столи, стільці та торгові зонти для здійснення комерційної діяльності.
Матеріали справи не містять доказів, що у с. Коблевому встановлені прибережні захисні смуги, їх розмір та розташування спірної земельної ділянки у прибережних захисних смугах, а також і її цільового призначення. Від достатності і взаємного зв`язку доказів у їх сукупності залежить розгляд справи по суті.
З огляду на вказане висновки судів першої й апеляційної інстанцій, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначної прибережної захисної смуги Чорного моря, розташована у зоні рекреації, де заборонено будівництво об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, тому не може передаватися у власність, є суперечливими.
Стосовно обраного прокурором способу захисту прав, зокрема, у частині віндикаційного позову, а також висновків Великої Палати Верховного Суду щодо негаторного позову та позовної давності необхідно зазначити таке.
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).
У статті 15 ЦК України вказано, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.
Способи захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють як закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, як вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів визначено в статті 16 ЦК України.
Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Частіше за все спосіб захисту порушеного права прямо визначається спеціальним законом і регламентує конкретні цивільні правовідносини.
Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Разом із тим встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
Предметом спору у справі, що розглядається, є:
- визнання незаконними та скасування рішення № 10 у частині затвердження проєкту із землеустрою та надання у власність первинному набувачу земельної ділянки площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування, у межах села Коблевого Коблівської сільради;
- визнання недійсним і скасування державного акта, виданого ОСОБА_1 ;
- повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність шляхом її витребування у ОСОБА_3 .
У науці цивільного права негаторний позов визначають як позов власника про усунення будь-яких перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження майном, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння (стаття 391 ЦК України).
Можна зробити висновок, що негаторний позов - це позов про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпорядження своїм майном. І умовами його пред`явлення є: 1) позивач є власником речі; 2) поведінка відповідача є протиправною; 3) на момент пред`явлення позову протиправна поведінка має тривати і перешкоджати користуватися майном його власнику.
Позивач за негаторним позовом має право вимагати усунути наявні перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від учинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Цей спосіб захисту спрямовано на усунення порушень прав власника, не пов`язаних із позбавленням його володіння майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі
№ 653/1096/16-ц).
З огляду на наведені визначення Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц зробила висновок, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного й негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.
Під час вирішення питання про віднесення заявленого у справі позову до віндикаційного чи негаторного, які є різновидами способів захисту права власності, поняття володіння потрібно розглядати як складову змісту такого права у розумінні положень частини першої статті 317 ЦК України.
У постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для цілей визначення наявності в особи права володіння нерухомим майном має бути застосовано принцип реєстраційного підтвердження володіння, який полягає в тому, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всіх повноважень власника, визначених у частині першій статті 317 ЦК України, зокрема набуває й право володіння.
ОСОБА_1 отримав державний акт на право власності на спірну земельну ділянку.
24 квітня 2015 року реєстраційна служба Березанського районного управління юстиції зареєструвала за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку (запис № 94844116).
23 березня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 302 ОСОБА_1 відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , яка 21 квітня 2016 року продала її ОСОБА_3 , та зареєстрував право власності на неї (а. с. 28-31, т. 1).
Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженою наказом Державного комітету України по земельних ресурсах 04 травня 1999 року № 43 (далі - Інструкція; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що складання державного акта на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою при передачі земельної ділянки, що була раніше надана громадянам, підприємствам, установам, організаціям і об`єднанням громадян всіх видів, у постійне користування або при переоформленні правоустановчих документів на ці земельні ділянки, проводиться після відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженою відповідною технічною документацією. Довгострокові межові знаки передаються на зберігання власнику або користувачу земельної ділянки, про що складається відповідний акт. Акт складається у трьох примірниках, підписується власником або користувачем земельної ділянки, виконавцем робіт і представником районного (міського) відділу (управління) земельних ресурсів Держкомзему України (пункти 1.13, 1.14 Інструкції).
Пунктом 1.15 цієї Інструкції визначено, що розробку технічної документації зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку або на право постійного користування земельною ділянкою здійснюють суб`єкти господарювання, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних робіт, або територіальні органи земельних ресурсів.
Відповідно до пункту 2.9 Інструкції заповнення державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою покладається на Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» та його структурні підрозділи.
За змістом пункту 2.14 вказаної Інструкції державний акт на право власності на земельну ділянку складається у двох примірниках, підписується посадовими особами в такій послідовності: начальник державного органу земельних ресурсів, голова (керівник) органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади та особа, що здійснила реєстрацію акта.
При наявності обмежень на використання земельної ділянки до примірника державного акта на право постійного користування земельною ділянкою або на право власності на земельну ділянку, який видається власнику або користувачу земельної ділянки, додаються: копія кадастрового плану; акт перенесення на місцевість меж зон обмежень (пункт 2.16 Інструкції).
У статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно» (далі - Закон № 1952-IV) визначено перелік речових прав та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації, за якою підлягало і державній реєстрації право на земельну ділянку за ОСОБА_3 .
Будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, можуть вчинятися, якщо речові права на таке майно зареєстровані згідно із вимогами цього Закону, крім випадків, коли речові права на нерухоме майно, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними згідно із частиною третьою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 28 цього Закону (частина четверта статті 3 Закону № 1952-IV).
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IVдержавний реєстратор: встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов`язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов`язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації.
Тобто право власності на спірну земельну ділянку перейшло від ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , а в подальшому - до ОСОБА_3 , і на час звернення прокурора з позовом земельна ділянка була зареєстрована як власність ОСОБА_3 . Тому підстав для висновку про необхідність звернення з негаторним позовом не вбачається.
Крім того, якщо законодавець законом вирішив ті чи інші питання права і юридичний склад відповідної норми може однозначно і безсумнівно бути встановленим за допомогою засобів тлумачення, то визначені в нормі критерії вирішення питання і наслідки цього вирішення є обов`язковими для того, хто застосовуватиме цю норму. Тобто законодавець сам вирішив, що вважати справедливим, а що - ні. Таке самообмеження догматики правозастосування відповідає принципу поділу влади і одночасно служить конституційним принципам рівності і правопевності.
Стаття 268 ЦК України містить перелік вимог, на які позовна давність не поширюється, а саме:
- що випливають із порушення особистих немайнових прав, крім випадків, встановлених законом;
- вкладника до банку (фінансової установи) про видачу вкладу;
- про відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю, крім випадків завдання такої шкоди внаслідок недоліків товару, що є рухомим майном, у тому числі таким, що є складовою частиною іншого рухомого чи нерухомого майна, включаючи електроенергію;
- страхувальника (застрахованої особи) до страховика про здійснення страхової виплати (страхового відшкодування);
- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву, стосовно виконання зобов`язань, що випливають із Закону України «Про державний матеріальний резерв».
Законом можуть бути встановлені також інші вимоги, на які не поширюється позовна давність.
Тому висновок про відсутність позовної давності при зверненні з негаторним позовом не ґрунтується на нормах ЦК України та інших нормах цивільного законодавства, що регулюють спірні правовідносини. Такий висновок переходить межі повноважень суду у цьому випадку і ґрунтується на нормах цивільного законодавства інших країн (наприклад, така норма є у Цивільному кодексі Російської Федерації), що не свідчить про можливість механічного перенесення її до спірних правовідносин, які врегульовані ЦК України та ЗК України, які є досить схожими з відповідними нормами законодавства Російської Федерації, але не є тотожними їм.
Віндикаційним позовомє позов неволодіючого власника до незаконно володіючого невласника про витребування майна. Умовами звернення з таким позовом є те, що: 1) позивач є власником майна; 2) власник фактично втратив володіння річчю; 3) відповідач є незаконним володільцем; 4) власник і володілець не перебувають у договірних відносинах; 5) предметом позову може бути тільки індивідуально визначена річ; 6) ця річ на момент розгляду спору повинна існувати в натурі. Про це зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від
04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц.
Прокурор у позовній заяві заявив одну з вимог про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність, яку не можна вважати такою, що направлена на усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (негаторний позов).
На нашу думку, така позовна вимога є вимогою про витребування майна із чужого незаконного володіння (віндикаційний позов), що урегульовано у статті 387
ЦК України, згідно з якою власник має право витребувати майно із чужого незаконного володіння.
У такому разі майно може бути витребувано від добросовісного набувача, шляхом подання віндикаційного позову, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.
Положення статті 388 ЦК України можуть застосовуватись як підстави позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, і було відчужене третій особі за умови, що між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.
З огляду на зміст позовної заяви, її вимог та встановлених судами обставин справи, вважаємо, що поданий прокурором позов у частині вимоги про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність є віндикаційним позовом на підставі статей 387, 388 ЦК України, про що зазначено як у самому позові, так і в рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій.
Необхідно зазначити, що суд не виступає законодавцем, а застосовує закон. У законі, який регулює спірні правовідносини, вказане питання чітко врегульоване, до того ж існує усталена практика у спірних правовідносинах.
Щодо застосування позовної давності при зверненні з віндикаційним позовом необхідно зазначити таке.
Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.
Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).
Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.
Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності необхідно керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження щодо захисту цього права, тобто прокурор.
При цьому, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.
За частиною сьомою статті 261 ЦК України винятки з правил, установлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.
Відповідно до положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Абзацами першим, другим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. До того ж абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).
Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею, довідалася або могла довідатися про порушення своїх прав і законних інтересів.
Законом № 1697-VII не встановлено жодних винятків щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.
Такі висновки викладено і у постановах Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс14, від 01 липня 2015 року № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року № 6-3089цс15, від 14 вересня 2016 року № 6-2165цс15, від 16 листопада 2016 року № 6-2469цс16, від 26 жовтня 2016 року № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-2376цс16 та відповідно від 22 червня 2017 року № 6-1047цс17, від 12 липня 2017 року № 6-2458цс16 та від 15 листопада 2017 року № 6-2304цс16.
Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається насамперед потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами, зокрема: b) дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; с) ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права з дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f) діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).
Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї зі сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.
Зі справи вбачається, що спірні правовідносини виникли у 2012 році, коли видавалося рішення ради (від 26 грудня 2012 року № 10) про затвердження проєкту землеустрою і передання у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки та державний акт на право власності на спірну земельну ділянку (від
29 грудня 2012 року).
З позовом до суду прокурор звернувся у липні 2017 році, тобто через п`ять років після виникнення спірних правовідносин.
У позовній заяві прокурор зазначив, що звернувся за захистом інтересів держави в особі територіальної громади с. Коблевого.
Правові засади діяльності місцевого самоврядування передбачені у Законі України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
У статті 1 Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) указано, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень (стаття 6 Закону № 280/97-ВР у зазначеній редакції).
За статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до статей 3, 7, 8, 9 Закону № 280/97-ВР безпосередньо територіальна громада діє у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян та місцевих ініціатив.
Згідно із частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Як зазначено у пункті «а» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження:
1) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;
2) підготовка і подання на затвердження ради проєктів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля;
3) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;
4) справляння плати за землю.
Статтями 9, 117, 118, 122 ЗК України передбачено порядок та компетенцію органів місцевого самоврядування при вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність. Такі питання вирішує саме орган місцевого самоврядування в особі відповідної ради, який і уособлює територіальну громаду, у цьому випадку Коблівської сільради.
Отже, висновок суду про необхідність відліку строку давності з моменту публічного розголосу щодо спору стосовно спірної земельної ділянки не ґрунтується на вимогах закону, оскільки у цих правовідносинах щодо надання земельної ділянки територіальна громада діє через органи місцевого самоврядування й іншим чином діяти не може.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Суд визнає незаконними та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права та інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
Оскільки ОСОБА_1 передано у власність спірну земельну ділянку у 2012 році на підставі рішення ради № 10, а в силу наведених норм матеріального права рада представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, то помилковими, на нашу думку, є висновки судів попередніх інстанцій, що об`єктивна можливість територіальної громади як власника спірної земельної ділянки дізнатися, що земельна ділянка незаконно вибула з володіння поза волею власника, виникла у червні 2016 року, адже сама рада не могла не знати про факт передачі нею у 2012 році земельної ділянки як органом цієї територіальної громади.
Крім того, оскільки як у територіальної громади, так і в управління Держкомзему була об`єктивна можливість знати про передачу спірної земельної ділянки ще у 2012 році - з часу виникнення спірних правовідносин, а до суду з цим позовом прокурор звернувся у липні 2017 року, то помилковими є висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо звернення прокурора з позовом у передбачений ЦК України трирічний строк, а, відтак, і непропущення позовної давності.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.
З огляду на вказане, вважаємо, що оскаржувані судові рішення суперечать нормам матеріального права та указаним висновкам Верховного Суду України щодо обчислення позовної давності та початку спливу цього строку.
Щодо можливості витребування майна у ОСОБА_3 необхідно зазначити, що правила статті 388 ЦК України застосовуються у випадку, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі. У даному випадку земельна ділянка, яка перебувала у власності територіальної громади, вибула з власності громади за її волею, вираженою органом місцевого самоврядування як представницьким органом у межах його повноважень.
Відповідно достатті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.
Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 цього Кодексу майно не може бути витребуване у нього.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише в разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.
Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 цього Кодексу, в тому числі й на витребування цього майна від добросовісного набувача.
Зробивши висновок про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень ради № 10, № 31, суд разом з тим визнав недійсним виданий ОСОБА_1 на підставі рішення № 10 державний акт на право власності на земельну ділянку та повернув спірну земельну ділянку у власність ради.
Апеляційний суд погодився з такими висновками та, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, доповнив мотивувальну частину посиланням на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, згідно з якою кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Апеляційний суд послався на практику ЄСПЛ у конкретних справах та вказав, що напрацьовано три критерії, які необхідно оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.
Посилаючись на вказане, апеляційний суд вважав, що спірні правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
Установивши, що спірна земельна ділянка вибула з комунальної власності всупереч вимогам закону та порушує права територіальної громади в особі Коблівської сільради й законні інтереси держави, апеляційний суд зробив висновок, що не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності фізичної особи критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.
Вважаємо такі висновки помилковими, адже вони не відповідають завданню цивільного судочинства - справедливості, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Щодо можливості застосування статті 388 ЦК України зазначаємо таке.
Умовою застосування статті 388 ЦК України є вибуття майна, а саме - земельної ділянки, поза волею її власника ради, який уособлює у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування - рада.
З матеріалів справи, обставин, установлених судами попередніх інстанцій, вбачається, що земельна ділянка була передана у власність ОСОБА_1 за рішенням ради № 10, і цей факт радою не спростований.
Оскільки майно вибуло з володіння власника з його волі, а не поза його волею, то підстав для повернення земельної ділянки згідно зі статтею 388 ЦК України не вбачається.
Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.
«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».
Вважаємо, що, витребовуючи від нинішнього власника спірну земельну ділянку і повертаючи її у комунальну власність, суд не звернув достатньої уваги на «індивідуальний і надмірний тягар» особи, яка набула спірне майно у законний спосіб - на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з попереднім власником цього майна. Попередній власник ОСОБА_2 у свою чергу набула це майно також на законних підставах - за відплатним договором, укладеним з ОСОБА_1 як власником спірної земельної ділянки на підставі рішення ради № 10, і підтвердженням його права власності є виданий на підставі цього рішення державний акт на право власності на земельну ділянку.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Жодним чином ні Конституція України, ні інші нормативні акти не покладають на особу обов`язок перевіряти законність рішень чи дій органів державної влади чи місцевого самврядування, правомірність яких презюмується у Конституції України.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74).
Споживач послуг органу місцевого самоврядування обґрунтовано презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.
Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Позбавлення права власності має бути здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.
У цьому спорі витребування земельної ділянки, переданої набувачеві - фізичній особі з волі власника - органу місцевого самоврядування, не є законним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника.
Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що відбулось непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.
Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, установлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.
Однак зазначених обставин суди в контексті вказаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів достатньою мірою не врахували.
У даному випадку земельна ділянка передана у власність особи уповноваженим органом місцевого самоврядування, а потім набута іншою особою за цивільно-правовою угодою. Жодних самочинних дій відповідача щодо заволодіння спірною земельною ділянкою не вчинялося.
Перекладати тягар відповідальності на фізичних осіб, які обґрунтовано сподівалися на правомірність дій органу місцевого самоврядування та органу влади в особі управління Держкомзему, за умови тривалої і безпідставної бездіяльності прокуратури, не відповідає засадам, закріпленим, як у Конституції України, так і в міжнародних актах з прав людини та прецедентній практиці ЄСПЛ.
Крім того, при розгляді справ, стороною яких є фізичні особи та органи влади чи місцевого самоврядування, на захист прав яких виступає прокурор, який хоч і обґрунтовує своє звернення захистом прав держави чи певної спільноти, але фактичне розпорядження спірними матеріальними благами в кінцевому результаті отримують саме певні органи державної влади чи місцевого самоврядування, суд повинен забезпечити принцип рівності прав учасників. Таким забезпеченням і є вирішення питання щодо способу захисту як прав громади в особі ради, так і прав громадян, у яких фактично безоплатно вилучається майно для суспільних потреб, хоч порядок такого вилучення передбачений законом і провадиться на компенсаторній, оплатній основі.
Згідно із частинами першою - другою статті 4 Закону України від 17 листопада 2009 року № 1559-VI«Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі - Закон № 1559-VI) фізичні або юридичні особи не можуть бути протиправно позбавлені права приватної власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені. Викуп чи примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, допускається на підставі та в порядку, встановлених цим Законом.
Викуп земельних ділянок для суспільних потреб, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може здійснюватися за умови відшкодування їх вартості відповідно до закону. Примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом (частина третя статті 4 Закону № 1559-VI).
Відповідно до частини шостої статті 4 Закону № 1559-VIпримусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності здійснюється за умови надання її власнику відповідно іншої рівноцінної земельної ділянки, якщо інше не погоджено з власником відчужуваної земельної ділянки.
Порядок визначення викупної ціни передбачений статтею 5 цього Закону.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 1559-VIзаходи щодо відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи
з мотивів суспільної необхідності здійснюються за рахунок коштів відповідних бюджетів та коштів юридичних осіб, що ініціювали відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна для суспільних потреб.
Частиною першою статті 15 Закону № 1559-VI встановлено, що в разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об`єктів для суспільних потреб зазначені об`єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення: об`єктів національної безпеки і оборони; лінійних об`єктів та об`єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об`єктів, необхідних для їх експлуатації; об`єктів, пов`язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; об`єктів природно-заповідного фонду; кладовищ.
З урахуванням викладеного вважаємо, що оскаржувані рішення судів першої й апеляційної інстанцій підлягали скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку з необґрунтованістю заявлених позовних вимог.
Судді О. М. Ситнік