У Х В А Л А

09 липня 2020 року

м. Київ

Справа № 610/1065/18

Провадження № 14-102цс20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Лященко Н. П.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

перевіривши наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду цивільної справи за позовом першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 про скасування рішення та державної реєстрації земельної ділянки

за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року (у складі судді Храмцова В. Б.) та постанову Харківського апеляційного суду від 22 листопада 2018 року (у складі колегії суддів: Кругової С. С., Маміної О. В., Пилипчук Н. П.),

УСТАНОВИЛА:

У квітні 2018 року перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 про скасування рішення селищної ради та державної реєстрації земельної ділянки.

Позовну заяву мотивовано тим, що рішенням Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 11 грудня 2015 року № 53-VI ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці, орієнтовною площею 2,0 га, з метою отримання земельної ділянки у власність.

Рішенням Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 року № 242-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці, який виготовлено ТОВ «Інженерний правовий центр «Гранд» на замовлення ОСОБА_2 Кадастровий номер земельної ділянки: :00:002:0079, площа 2,0 га. Надано ОСОБА_1 у приватну власність безкоштовно земельну ділянку площею 2,0 га.

ОСОБА_1 зареєструвала право власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 2 га, кадастровий номер :00:002:0079.

Прокурор указував, що ОСОБА_1 є матір`ю землевпорядника Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області ОСОБА_2

ОСОБА_2 , займаючи посаду спеціаліста-землевпорядника Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, порушила вимоги законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а саме під час розгляду заяви своєї матері - ОСОБА_1 , про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, із земель запасу Савинської селищної ради, яка розташована в межах населеного пункту смт Савинці з метою отримання її у власність» при виконанні своїх посадових обов`язків землевпорядника Савинської селищної ради, виник реальний конфлікт інтересів, про який ОСОБА_2 у порушення вимог статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» не повідомила та вчинила дії, а саме розглянула, перевірила законність отримання земельної ділянки та безпосередньо доповідала на засіданні земельної комісії та Савинської селищної ради вищевказане питання чим вчинила адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, передбачене частиною другою статті 172-7 КУпАП.

Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 11 травня 2017 року ОСОБА_2 визнано винною та притягненуто до адміністративної відповідальності за статтею 172-7 КУпАП.

Прокурор вважав, що земельну ділянку було передано у власність ОСОБА_1 всупереч закону, оскільки ОСОБА_2 не повідомила про конфлікт інтересів.

Ураховуючи наведене, прокурор просив суд: визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 11 грудня 2015 року № 53-VI «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель запасу Савинської селищної ради в межах населеного пункту смт Савинці»; визнати незаконним та скасувати рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 року № 242-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в смт Савинці»; скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 липня 2016 року № 15438964 державного реєстратора Сідак М. В. про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку з кадастровим номером :00:002:0080.

Рішенням Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що оскаржувані рішення селищної ради були прийняті у порядку реалізації права громадян на безоплатне отримання земельної ділянки відповідно до граничних норм (розмірів) безоплатної приватизації. Прокурором не доведено невідповідності прийнятих рішень ЗК України та не обґрунтовано, чому ОСОБА_1 заборонено реалізувати право не безоплатне отримання земельної ділянки. Прийняті рішення не суперечать актам цивільного законодавства і не порушують цивільні права або інтереси інших осіб. Закон України «Про запобігання корупції» дає підстави для висновків про те, що наявність потенційного або реального конфлікту інтересів не тягне за собою автоматичної недійсності прийнятих рішень колегіального органу.

Постановою Харківського апеляційного суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу прокурора залишено без задоволення, а рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року - без змін.

Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для скасування оспорюваних рішень, оскільки не встановлено перевищення Савинською селищною радою Балаклійського району Харківської області повноважень щодо прийняття зазначених рішень.

У касаційній скарзі, поданій у грудні 2018 року до Верховного Суду, заступник прокурора Харківської області, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов прокурора в інтересах держави.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що ОСОБА_1 отримала право приватної власності на землю в умовах конфлікту інтересів, що, на його думку, є безумовною підставою для скасування відповідних рішень селищної ради та державного реєстратора.

Вказує, що суди не взяли до уваги обставини вчинення ОСОБА_2 адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, встановленого постановою суду. Не надали належну оцінку тому, що відповідно до положень статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню.

Зазначає, що неповідомлення ОСОБА_2 про конфлікт інтересів є достатньою правовою підставою для скасування рішень селищної ради.

Крім того, вважає, що ця справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду, оскільки справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки суди адміністративної юрисдикції такі позови задовольняють, наводячи для прикладу постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

У січні 2019 року Савинська селищна рада Балаклійського району Харківської області подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на те, що доводи прокурора є безпідставними, оскільки суди забезпечили повний та всебічний розгляд справи, надавши належну оцінку доказам та обставинам справи, тому судові рішення судів попередніх інстанцій просить залишити без змін.

Зазначає, що у позові прокурора взагалі не ставиться питання щодо незаконності виділення спірної земельної ділянки.

У травні 2019 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на те, що доводи прокурора не заслуговують на увагу, оскільки нею отримано земельну ділянку у приватну власність у порядку реалізації права кожного громадянина України на отримання землі у межах, визначених законом, тому просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2018 року у складі судді Коротуна В. М. відкрито касаційне провадження в указаній справі.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 18 травня 2020 року справу призначено до розгляду.

Згідно із частиною п`ятою статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Частинами першою та четвертою статті 404 ЦПК України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу, зокрема, з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 403 цього Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 03 червня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною п`ятою статті 403 ЦПК України, оскільки справа містить виключну правову проблему, яка полягає у формуванні єдиної судової практики щодо застосування положень Закону України «Про запобігання корупції», який містить надмірно багато абстрактних та оціночних термінів. Зокрема, це пов`язано з розширеними змінами у законодавстві про боротьбу з корупцією, прийняттям Закону України «Про запобігання корупції», з його праворозумінням та застосуванням термінів: «пряме підпорядкування», «корупція», «потенційний конфлікт інтересів», «реальний конфлікт інтересів» тощо.

Колегія суддів вважає, що існує неоднакове розуміння кола осіб, конфлікт інтересів якого може бути підставою для скасування рішення колегіального органу місцевого самоврядування з того, чи іншого питання, що свідчить про виключну правову проблему, тому передача цієї справи до Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики для забезпечення принципу правової визначеності в державі.

Вивчивши матеріали цивільної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справу передано для розгляду Великій Палаті Верховного Суду дійшла таких висновків.

Виключна правова проблема як така має оцінюватися з врахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний відбиває той факт, що вона наявна не в одній якійсь конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з врахуванням правового питання щодо якого постає проблема невизначеності.

З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі.

Європейський суд з прав людини дотримання принципу правової визначеності пов`язує з забезпеченням єдності судової практики. Однак він не наполягає на її незмінності, оскільки неспроможність забезпечити динамічний та еволюційний підхід у тлумаченні може призвести до ризику створення перепон при проведенні реформ або запровадженні покращень. Разом з тим наявність глибоких та довгострокових розходжень в судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх все ж таки призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд.

При визначенні того, чи наявність конфліктуючих судових рішень у подібних справах суперечить принципу правової визначеності відповідно до пункту першого статті 6 Конвенції враховується: 1) наявність «глибоких та довгострокових розходжень» у відповідній судовій практиці національних судів; 2) чи передбачає національне законодавство механізми подолання таких розбіжностей та 3) чи були такі механізми запроваджений і, якщо так, то чи були вони ефективні.

Твердження колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, що в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2018 року в справі № 237/2242/17; від 21 вересня 2018 року в справі № 237/2574/17; від 19 червня 2018 року у справі № 237/2240/17 та від 31 жовтня 2018 року в справі № 810/2500/16, за подібних фактичних обставин та правовідносин, застосовано інший ніж у справі № 610/1062/18, яка розглядається у касаційному порядку, підхід до розуміння положень статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», є помилковим.

Так, у вищенаведених постановах колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходила з того, що особи, будучи депутатами відповідних сільських, селищних, районних рад, брали участь у засіданнях, голосували в одній справі за прийняття рішень щодо відведення земельних ділянок, а в трьох інших справах - за преміювання та встановлення надбавок, безпосередньо на свою користь. При цьому ними не повідомлено про наявність конфлікту інтересів, оскільки рішення, що приймались радою, за їх безпосередньої участі та голосування, стосувались надання їм певних благ, цінностей, у зв`язку з чим суд дійшов висновків про наявність конфлікту інтересів, який полягав у суперечності між приватним інтересом осіб та службовими повноваженнями.

Разом з тим, у справі № 610/1065/18 суди, відмовляючи прокурору в позові виходили з того, що Савинською селищною радою Балаклійського району Харківської області здійснено розпорядження земельною ділянкою :00:002:0079 в межах визначених законом повноважень. Рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області не суперечать актам цивільного законодавства та не порушують цивільні права та інтереси будь-яких осіб. Оскаржувані рішення були прийняті в порядку реалізації права громадянина на безоплатне отримання земельної ділянки відповідно до безоплатної приватизації. При цьому ОСОБА_2 як землевпорядник, мати якої - ОСОБА_1 , отримала земельну ділянку, безпосередньої участі в розгляді селищною радою вказаних питань в якості депутата, зокрема шляхом голосування, не приймала.

Отже, суди встановили різні фактичні обставини справи, в зв`язку з чим матеріально-правове регулювання спірних правовідносин є різним, а спірні правовідносини у цих справах не є подібними.

З огляду на зазначене, відсутні підстави стверджувати про наявність глибоких та довгострокових розходжень у судові практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.

Відповідно до частини шостої статті 404 ЦПК України, якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд.

З урахуванням зазначеного, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для прийняття справи до розглядута повертає її на розгляд колегії суддів Першої судової Палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.

Керуючись статтею 404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу за позовом першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області, ОСОБА_1 про скасування рішення та державної реєстрації земельної ділянки повернути колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду для розгляду касаційної скарги заступника прокурора Харківської області на рішення Балаклійського районного суду Харківської області від 01 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного суду від 22 листопада 2018 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. О. Антонюк Т. О. Анцупова С. В. Бакуліна В. В. Британчук Ю. Л. Власов М. І. Гриців Д. А. Гудима В. І. Данішевська Ж. М. Єленіна Н. П. Лященко
Судді: О. С. Золотніков О. Р. Кібенко В. С. Князєв Л. М. Лобойко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська