Постанова

Іменем України

09 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 308/9895/16-ц

провадження № 61-21339св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Синельникова Є. В.,

суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Шиповича В. В.,

учасники справи:

позивач - керівник Ужгородської місцевої прокуратури,

відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_1 на заочне рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області у складі судді Бедьо В. І.

від 04 січня 2018 року та постанову Закарпатського апеляційного суду у складі колегії суддів: Собослоя Г. Г., Кожух О. А., Джуги С. Д., від 24 жовтня 2019 року,

ВСТАНОВИВ :

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2016 року керівник Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку.

Позовну заяву мотивовано тим, що пунктом 2.43 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року №1507 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»

ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0850 га для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в АДРЕСА_1 , а пунктом 1.31 рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року за №1882 ОСОБА_1 затверджено проект землеустрою та передано у власність земельну ділянку площею 0,0850 га обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по

АДРЕСА_1 (кадастровий номер :67:001:0156).

Вказані рішення Ужгородської міської ради, на думку позивача, прийняті всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України. Зокрема, позивач зазначає, що за генеральним планом міста Ужгорода оспорювана земельна ділянку відносилась до земель багатоквартирної забудови і тому прийняття рішення Ужгородською міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку прийнято всупереч вимогам статей 20, 39 ЗК України та статті 25 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Крім того, позивач вказує на те, що ні плану зонування, ні детального плану території, за рахунок якої відведено земельну ділянку, станом на прийняття рішення про її відведення не було, а відтак передача земельних ділянок відбулася також з порушенням статей 19, 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».

Посилаючись на вищевикладене, позивач просив суд визнати незаконним та скасувати пункт 2.43 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 та пункт 1.31 рішення Ужгородської міської ради

від 09 листопада 2015 року за №1882 і скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку за кадастровим номером :67:001:0156 площею 0, 0850 га.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області

від 04 січня 2018 року позов керівника Ужгородської місцевої прокуратури задоволено.

Визнано незаконним та скасовано пункт 2.43 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 та пункт 1.31 рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року за №1882.

Скасовано державну реєстрацію права власності на земельну ділянку за кадастровим номером :67:001:0156 площею 0, 0850 га.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка до прийняття рішення Ужгородською міською радою відповідно до діючого генерального плану відносилась до земель з цільовим призначенням - багатоквартирна житлова забудова. Таким чином, рішення Ужгородської міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку прийнято всупереч вимог статей 20, 39 ЗК України та статті 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», що відповідно до статті 21 ЗК України є підставою для визнання їх незаконними.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Закарпатського апеляційного суду від 24 жовтня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 04 січня

2018 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що висновки суду першої інстанції відповідають вимогам закону, обставини справи встановлені повно, а доводи апеляційної скарги не підтверджені належними та допустимими доказами і не спростовують висновків суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати судові рішення та залишити позов без розгляду, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор не зазначив, за захистом яких інтересів та в інтересах кого він звернувся до суду з цим позовом, а також чиї права та інтереси порушують оспорювані рішення Ужгородської міської ради, отже прокурор здійснив очевидний вихід за межі своєї компетенції. Вказує, що скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку не є належним способом захисту порушеного права. Судами не повністю досліджено питання відповідності цільового призначення спірної земельної ділянки вимогам законодавства, так як цільове призначення землі з моменту його встановлення не змінювалося. Разом з тим, категорія землі не змінена - землі і багатоквартирного, і індивідуального будівництва відносяться до земель житлової та громадської забудови. Крім того, зазначений спір повинен вирішуватися у порядку адміністративного, а не цивільного судочинства. Зазначає, що спірна земельна ділянка була поділена на 6 ділянок меншого розміру і реалізована іншим особам, які вже звели на них житлові будинки і зареєстрували речові права, однак цих осіб залучено до участі у справі не було. Також посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо належного повідомлення про дату, час та місце розгляду справи.

Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження в указаній справі, а ухвалою від 31 серпня 2020 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Пунктом 2.43 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року № 1507 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0850 га для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в

АДРЕСА_1 .

Пунктом 1.31 рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року за № 1882 ОСОБА_1 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано у власність земельну ділянку кадастровим номером :67:001:0156 площею 0,0850 га для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1 .

Відповідно до інформаційного листа міського голови Ужгородської міської ради від 19 вересня 2016 року, наданого на запит Ужгородської місцевої прокуратури, цільове призначення земельної ділянки за кадастровим номером :67:001:0156 згідно публічної кадастрової карти та генплану 2004 року - багатоквартирна житлова забудова.

Позиція Верховного Суду

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року

№ 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Частиною другою розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За таких обставин розгляд касаційної скарги ОСОБА_1 здійснюється Верховним Судом у порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 08 лютого 2020 року.

Касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтями 2, 19 Закону України «Про охорону земель» визначено, що об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 19 Конституції України посадові особи органів державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, згідно з положеннями статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Відповідно до частини другої статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122 ЗК України.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Відповідно до статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Згідно зі статтею 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

Отже, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно із частиною першою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

За правилом частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Аналіз наведених положень Закону дає підстави для висновку, що план зонування території та детальний план є окремими видами містобудівної документації, які повинні відповідати генеральному плану населеного пункту.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Суди попередніх інстанцій, установивши, що спірна земельна ділянка з кадастровим номером :67:001:0156 відповідно до чинного генерального плану м. Ужгорода відносилася до земель з цільовим призначенням - багатоквартирна житлова забудова, дійшли обґрунтованого висновку про визнання незаконними та скасування рішень Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року та від 09 листопада 2015 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, його затвердження та передачу у приватну власність ОСОБА_1 зазначеної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Отже, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку одержав відповідач, не відповідає вимогам генерального плану, міська рада не мала законних підстав для прийняття оспорюваних рішень.

Посилання у касаційній скарзі на те, що цільове призначення переданої власність земельної ділянки відноситься до однієї і тієї ж категорії, а тому жодних порушень норм чинного законодавства міською радою допущено не було є необґрунтованими, оскільки сама по собі невідповідність цільового призначення земельної ділянки генеральному плану населеного пункту, не в залежності до якої категорії земель вона відноситься, є підставою для скасування рішення органу місцевого самоврядування, з огляду на пряму заборону такої передачі у силу вимог статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Щодо належного повідомлення про розгляд справи

Доводи касаційної скарги про неналежне повідомлення судом першої інстанції ОСОБА_1 про дату, час та місце розгляду справи не можуть бути підставою для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки ОСОБА_1 скористався наданими йому процесуальним законодавством правами щодо подання апеляційної скарги, доводам якої суд апеляційної інстанції надав належну правову оцінку, адвокат останнього був присутнім у судовому засіданні у суді апеляційної інстанції та надавав пояснення до апеляційної скарги. Доказів обмеження заявника у здійсненні процесуальних прав, що мали наслідком перешкоди у доступі до правосуддя, матеріли справи не містять.

За таких обставин колегія суддів вважає, що порушення процесуального права, допущені судом першої інстанції, не призвели до порушення права ОСОБА_1 на справедливий судовий розгляд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зазначений вище висновок узгоджується із правовим висновком, викладеним Верховним Судом у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 755/15824/15-ц (провадження № 61-23983сво18).

Щодо незастосування висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 29 листопада 2016 року у справі № 815/13/16

Так, у вказаній постанові зроблено висновок про те, що позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі в оренду земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для орендаря земельної ділянки, оскільки у таких осіб виникло право користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

Разом з цим, у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17 (провадження № 12-89гс18) Велика Палата Верховного Суду відступила від вказаного правового висновку, зазначивши, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу (позивача) не можна покладати обов`язок об`єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення. Розгляд позову про визнання рішення ради недійсним без заявлення вимоги про визнання недійсними правовстановлюючих документів, виданих на підставі зазначеного рішення щодо права володіння (користування) земельною ділянкою, вплине на законність таких документів та відновить порушені права для користувачів спірної земельної ділянки.

У постанові від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17 (провадження № 14-435цс18) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

Враховуючи те, що заявник у касаційній скарзі посилається на правовий висновок Верховного Суду України, від якого відступила Велика Палата Верховного Суду, тому відсутні підстави вважати, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду України.

Щодо юрисдикції спірних правовідносин

Згідно з частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

Згідно із пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

Тобто, якщо у результаті прийняття рішення суб`єктом владних повноважень особа набула речове право на земельну ділянку, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.

Оскільки прокурор оспорює правомірність як оскарженого рішення, так і набуття фізичною особою земельної ділянки, то такий спір щодо права власності слід вирішувати за правилами цивільного судочинства.

Аналогічний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 (провадження № 11-252апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17 (провадження № 14-292цс18), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18).

Стосовно доводів касаційної скарги про відсутність підстав для звернення прокурора до суду із позовом

Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України

«Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року

№ 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження

№ 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Звертаючись з позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.

Прокурор у цій справі звернувся із позовом, оскільки Ужгородська міська рада є одним зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади селища при переданні спірної земельної ділянки у власність. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади Ужгородської міської ради, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Ужгородську міську раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, доводи касаційної скарги в цій частині Верховний Суд визнає необґрунтованими.

Щодо доводів касаційної скарги про незалучення осіб до участі у розгляді справи, про права та обов`язки, яких вирішено судом

Як вбачається із матеріалів справи, ОСОБА_1 відчужив спірну земельну ділянку за договором купівлі-продажу на користь ОСОБА_2

21 березня 2018 року (а. с. 46, 47 т. 2), тобто вже після ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення від 04 січня 2018 року, отже місцевим судом на час ухвалення рішення не було вирішено питання про права та обов`язки ОСОБА_2 . При цьому у суду апеляційної інстанції на стадії апеляційного перегляду справи відсутня можливість залучити до участі у справі належного відповідача, оскільки по суті справа вирішується судом першої інстанції, а на стадії апеляційного провадження здійснюється лише перевірка законності і обґрунтованості ухваленого судом першої інстанції рішення в межах, встановлених статтею 367 ЦПК України.

Водночас, переглядаючи судові рішення в межах доводів касаційної скарги, Верховний Суд зауважує, що ця касаційна скарга подана відповідачем на захист своїх прав, а не прав інших осіб.

За змістом статті 400 ЦПК суд касаційної інстанції не має права перевіряти законність рішення щодо осіб, які скаргу на таке рішення не подавали. Це відповідає основоположним принципам цивільного процесуального права - диспозитивності й змагальності процесу, тому особи, які беруть участь у справі, самі визначають свою процесуальну поведінку.

За таких обставин, доводи касаційної скарги ОСОБА_1 про порушення прав осіб, які не були залучені до участі у справі, колегією суддів не беруться до уваги, оскільки такі особи до суду касаційної інстанції із скаргою на судові рішення не зверталися, а матеріали касаційного провадження не містять доказів стосовно надання ними повноважень ОСОБА_1 на представлення їх інтересів у суді касаційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (SERYAVIN AND OTHERS v. UKRAINE, № 4909/04, § 58, ЄСПЛ, від 10 лютого 2010 року).

Судові рішення містять вичерпні висновки, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставинам, які мають значення для вирішення справи, та обґрунтування щодо кожного доводу сторін по суті позову, що є складовою вимогою частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржені рішення постановлено без додержання норм матеріального і процесуального права та зводяться до переоцінки доказів у справі, що, відповідно до положень статті 400 ЦПК, знаходиться поза межами повноважень Верховного Суду. У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржені рішення без змін.

За правилами статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а заочне рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 04 січня 2018 року та постанову Закарпатського апеляційного суду

від 24 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Є. В. Синельников

Судді: О. В. Білоконь

О. М. Осіян

Н. Ю. Сакара

В. В. Шипович