Постанова

Іменем України

07 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 691/593/19

провадження №61-6761св20

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.

суддів: Воробйової І. А., Коломієць Г. В., Лідовця Р. А. (суддя-доповідач), Черняк Ю. В.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури Горідько В. В. в інтересах держави в особі Городищенської міської ради м. Городище Черкаської області,

відповідач - ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадженнякасаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Городищенського районного суду Черкаської області від 20 листопада 2019 року у складі судді Савенко О. М. та постанову Черкаського апеляційного суду від 03 березня 2020 року у складі колегії суддів: Карпенко О. В., Єльцова В. О., Нерушак Л. В.,

ВСТАНОВИВ:

1. Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури Горідько В. В., в інтересах держави в особі Городищенської міської ради м. Городище Черкаської області, звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої використанням земельних ділянок без правовстановлюючих документів.

Короткий зміст судових рішень суду першої інстанції

Ухвалою Городищенського районного суду Черкаської області від 16 травня 2019 року провадження у зазначеній справі відкрито, справу призначено до підготовчого судового засідання.

Ухвалою Городищенського районного суду Черкаської області від 20 листопада 2019 року клопотання представника відповідача ОСОБА_2 про залишення позовної заяви без розгляду та повернення прокурору задоволено.

Позовну заяву заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури Горідько В. В., в інтересах держави в особі Городищенської міської ради м. Городище Черкаської області, до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої використанням земельних ділянок без правовстановлюючих документів залишено без розгляду та повернуто прокурору на підставі пункту 1 частини першої статті 257 ЦПК України.

Судове рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для представництва інтересів держави в особі Городищенської міської ради у даному спорі, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду, відповідно до пункту 1 частини другої статті 200 ЦПК України.

Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Черкаського апеляційного суду від 03 березня 2020 року апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області залишено без задоволення, а ухвалу Городищенського районного суду Черкаської області від 20 листопада 2019 року - без змін.

Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції правильно залишив без розгляду позов прокурора, оскільки в позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах, але не підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, у свою чергу, відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді. Отже, прокурором належно не обґрунтовано підстав представництва у порядку статті 56 ЦПК України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у квітні 2020 року до Верховного Суду, заступник прокурора Черкаської області, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати та передати справу для продовження розгляду до районного суду.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції, з судовим рішенням якого погодився й апеляційний суд, неправильно застосував до спірних правовідносин положення статті 131-1 Конституції України, статтей 4, 6, 56, 89 ЦПК України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та залишив позовну заяву без розгляду, оскільки при зверненні до суду з позовом, заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури відповідно до вимог чинного законодавства обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в особі Городищенської міської ради у суді, зазначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У травні 2020 року представник ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу в якому вказує, що її доводи є безпідставними, не спростовують висновків судів, оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, ухваленими з правильним застосуванням норм процесуального права, тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 квітня 2020 року відкрито провадження у справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2020 року справу призначено до розгляду.

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга заступника прокурора Черкаської області задоволенню не підлягає.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до вимог частин першої та другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно із частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалено з додержанням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги їх висновків не спростовують.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються нездатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Особливості участі та статусу прокурора в цивільному процесі, а також порядок та підстави звернення прокурора до суду, визначено статтею 56 ЦПК України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Таким законом є Закон України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру».

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 257 ЦПК України.

Суди попередніх інстанцій правильно дослідили та вказали, що предметом спору зазначеної цивільної справи є відшкодування шкоди, завданої використанням земельних ділянок без правовстановлюючих документів. Власником та розпорядником земельних ділянок є Городищенська міська рада м. Городище Черкаської області.

За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Відповідно до вимог частин третьої та п`ятої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Згідно із частиною першою та пунктом а) частини другої статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

Статтею 189 ЗК України встановлено, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Суди правильно вказали, що у даному спорі органом, який здійснює захист інтересів держави самостійно є Городищенська міська рада Черкаської області, як орган місцевого самоврядування.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень.

З метою, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставою для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Звертаючись з позовом в інтересах держави в особі Городищенської міської ради прокурор зазначав, що прокуратурою опрацьовано інформацію про стан законності у сфері земельних правовідносин на території міста Городища та виявлено факт порушення земельного законодавства в частині безоплатного використання земельних ділянок, які розташовані на території Городищенської міської ради.

Суди попередніх інстанцій правильно вказали, що прокурором не надано належних та об`єктивних доказів причин неможливості здійснення Городищенською міською радою, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів відповідно до положень чинного законодавства, у тому числі шляхом звернення до суду із відповідним позовом.

Сама по собі обставина того, що Городищенська міська рада не зверталася із позовними вимогами до суду протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

При цьому, судами обґрунтовано було взято до уваги правові висновки, викладені Верховним Судом у постановах: від 14 червня 2018 року у справі № 756/11925/16-ц (провадження № 61-33409св18), від 11 грудня 2019 року у справі № 577/1890/19 (провадження № 61-14118св19), від 12 лютого 2020 року у справі № 664/1950/19 (провадження № 61-13415св19).

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Доводи касаційної скарги зводяться до того, що прокурором належно обґрунтовано наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в особі Городищенської міської ради у цій справі, зазначено, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Проте, з доводами заявника погодитися не можна.

Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін (частина перша статті 12 ЦПК України).

Відповідно до положень частини третьої статті 12, частини першої статті 81 ЦПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Згідно із частиною шостою статті 81 ЦПК України доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Частиною третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Вказаний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (№ 12-194гс19).

Всупереч наведеним нормам права та правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року, прокурор не звертався до органу місцевого самоврядування - Городищенської міської ради м. Городище Черкаської області, з інформацією про необхідність захищати свої права, а одразу звернувся до суду, тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що прокурором належно не обґрунтовано наявності підстав для представництва інтересів держави в особі Городищенської міської ради у даному спорі, є правильним та законним, а прокурором не виконані вимоги щодо належного обґрунтування підстав представництва, в інтересах якого у порядку статті 56 ЦПК України може виступати прокурор.

Отже, вказані, а також інші доводи, наведені в обґрунтування касаційної скарги, не можуть бути підставами для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вони ґрунтуються на неправильному тлумаченні заявником норм процесуального права, були предметом дослідження у судах попередніх інстанцій з наданням відповідної правової оцінки, яка ґрунтується на вимогах закону, і з якою погоджується суд касаційної інстанції.

Згідно із частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують, на законність та обґрунтованість їх судових рішень не впливають, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Керуючись статтями 400, 402, 409, 410, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області залишити без задоволення.

Ухвалу Городищенського районного суду Черкаської області від 20 листопада 2019 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 03 березня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Судді:Д. Д. Луспеник І. А. Воробйова Г. В. Коломієць Р. А. Лідовець Ю. В. Черняк