Постанова

Іменем України

19 лютого 2020 року

м. Київ

справа № 495/10987/17

провадження № 61-45441св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Cімоненко В. М.,

суддів: Калараша А. А., Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Петрова Є. В., Штелик С. П.,

учасники справи:

позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури,

відповідачі: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 ,

треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Прокуратури Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року у складі судді Шевчук Ю. В. та постанову Апеляційного суду Одеської області від 04 вересня 2018 року у складі колегії суддів: Сегеди С. М., Кононенко Н. А., Цюри Т. В.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2693 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га (кадастровий номер :02:012:0167 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 »; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно на земельну ділянку площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва, розміщеної на АДРЕСА_1 .

Позовна заява мотивована тим, що земельна ділянка передана у власність ОСОБА_1 без розроблення проекту землеустрою та без зміни її цільового призначення; з порушенням положень генерального плату смт Затока та за відсутності детального плану території. Після набуття ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, вона неодноразово відчужувалася на користь ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , дійсним власником земельної ділянки є ОСОБА_4 . Набуттям права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0919 га порушуються інтереси територіальної громади смт Затоки м. Білгород-Дністровський Одеської області. У цій справі прокурор самостійно виступає як позивач, мотивуючи це тим, закон не визначає суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з повноваженнями на звернення до суду з позовом.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року позов залишено без розгляду з підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 256 ЦПК України.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що державний нагляд (контроль) щодо додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність, зміни цільового призначення здійснює державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру в особі його територіальних управлінь, яка не позбавлена права звернутися до суду особисто або передати прокуратурі матеріали перевірок щодо протиправних рішень органу місцевого самоврядування. У позовній заяві відсутня інформація про орган, уповноважений державою на здійснення нагляду за дотриманням закону у спірних правовідносинах та не надано підтвердження того, що Держгеокадастр та (або) його територіальні управління повідомлялися про здійснення представництва їх інтересів у суді, або зверталися до прокуратури для приведення у відповідність із законом прийнятого селищною радою рішення з питань регулювання земельних правовідносин.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Одеської області від 04 вересня 2018 року ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року залишено без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що у прокуратури відсутні повноваження щодо звернення до суду з цим позовом, оскільки уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах є Держгеокадастр та (або) його територіальні управління. При цьому, суд відхилив доводи прокуратури щодо неналежного здійснення державним органом своїх повноважень щодо охорони земель державної власності.

Короткий зміст касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у жовтні 2018 року до Верховного Суду, Прокуратура Одеської області, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 04 вересня 2018 року та передати справу для продовження розгляду.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження, витребувано справу зБілгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області.

Ухвалою Верховного Суду від 03 лютого 2020 року у задоволенні клопотання Прокуратури Одеської області про розгляд справи в судовому засіданні відмовлено; справу призначено до судового розгляду в порядку спрощеного позовного провадження колегією в складі п`яти суддів за наявними у справі матеріалами без повідомлення учасників справи.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що органи Держгеокадастру уповноважені на звернення до суду з позовом лише у випадках відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, Прокуратура Одеської області відповідно до частини п`ятої статті 56 ЦПК України набула статус позивача у цій справі за захистом інтересів держави щодо розпорядження земельною ділянкою рекреаційного призначення, розташованою на узбережжі Чорного моря.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).

У пункті 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги (далі - ЦПК України 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга підлягає задоволенню.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України 2017 року під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно з частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справа № 1-1/99 (№ 3-рп/99) прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України, відповідно до яких прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Звертаючись до суду з цим позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області та ОСОБА_1 , перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури зазначав, що чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, тому прокурор самостійно виступає як позивач у даній справі.

Прокурор у позовній заяві вказував, що підставою для набуття територіальною громадою в особі Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області права комунальної власності на землю є безоплатна передача їй землі державою.

Порушення інтересів територіальної громади смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області мотивував незаконним набуттям ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0919 га.

Отже, прокурор обґрунтував пред`явлення ним позову відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах та зазначив, у чому, на його думку, полягає порушення цих інтересів.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 ЦПК України 2017 року про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 03 січня 2018 року відкрито провадження у справі.

Зазначена ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що подана прокурором позовна заява відповідає вимогам статей 175, 177 ЦПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив, і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишав.

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 82 ЦПК України). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги).

Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів Держгеокадастру, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

До такого висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).

Зважаючи на викладене, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не мав правових підстав після відкриття провадження у справі вважати необґрунтованими доводи прокурора на необхідність представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, а відтак, безпідставно залишив без розгляду позов.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).

Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).

Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги касаційної скаргиПрокуратури Одеської області є обґрунтованими, тому підлягають задоволенню, ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 04 вересня 2018 року слід скасувати, а справу - передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Щодо судових витрат

Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

З огляду на висновок по суті касаційної скарги щодо направлення справи для продовження розгляду, розподіл судових витрат Верховний Суд не здійснює.

Керуючись статтями 402, 409, 411, 416 ЦПК України 2017 року, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Прокуратури Одеської області задовольнити.

Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 07 травня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 04 вересня 2018 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В. М. Сімоненко
Судді: А. А. Калараш
С. Ю. Мартєв
Є. В. Петров
С. П. Штелик