Провадження № 2/760/4140/20
Справа № 760/1270/20
У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2020 року Солом`янський районний суд міста Києва

у складі судді Букіної О.М.,

за участю секретаря Ступак М.С.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику сторін) цивільну справу за позовом заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу,-

ВСТАНОВИВ:

У січні 2020 року до Солом`янського районного суду міста Києва звернувся з позовом заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу.

Прокурор, звертаючись до суду з вказаним позовом, вказує, що спір у справі стосується стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу.

В обґрунтування позову зазначає наступне.

Опрацюванням інформації, розміщеної у Єдиному реєстрі судових рішень з`ясовано, що рішенням Волинського Окружного адміністративного суду від 21.06.2018 у справі № 803/497/18 визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків Державного секретаря, Директора департаменту персоналу Міністерства юстиції України ОСОБА_1 №797/К від 23.02.2018 про звільнення, яким ОСОБА_2 звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області.

Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 26 лютого 2018 року. та стягнуто із управління на користь ОСОБА_2 154 507,60 грн. середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

При цьому, зазначає що оскільки звільнення ОСОБА_2 здійснено з порушенням закону, то на ОСОБА_1 , як на особу, за наказом якої проведено звільнення, покладається обов`язок відшкодувати шкоду, заподіяну Головному територіальному управлінню Юстиції у Волинській області.

Ухвалою судді Солом`янського районного суду міста Києва від 23.01.2019 позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків.

16.03.2020 на виконання ухвали суду 23.01.2020 позивачем подано до суду заяву.

Ухвалою судді Солом`янського районного суду міста Києва від 18.03.2020 у справі відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення (виклику) сторін.

30.06.2020 на адресу суду надійшли заперечення від уповноваженої особи Міністерства юстиції України проти підстав для подання позову заступником прокурори Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України.

В обґрунтування заперечень зазначено, що підстави для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах Держави в даному випадку відсутні, оскільки функції захисту, про які йде мова при відшкодуванні матеріальної шкоди в даному випадку, належать в першу чергу, до компетенції Кабінету Міністрів України, і можуть бути здійснені не обов`язково в судовому порядку.

Вказано, що Міністерство юстиції України, яке набуло статусу позивача у даній справі, звертає увагу на відсутність предмету спору між Міністерство юстиції України та ОСОБА_1 .

Згідно зазначеного, просить залишити без розгляду позов заступника прокурора Волинської області в інтересах Держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу.

14.07.2020 на адресу суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву.

В обґрунтування відзиву вказано, що підстави для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах Держави відсутні, оскільки такий позов подано передчасно за відсутності правових підстав, а отже позов має бути залишений без розгляду.

14.07.2020 на адресу суду від відповідача надійшло клопотання про закриття провадження в справі.

27.07.2020 на адресу суду від заступника прокурора Волинської області надійшла відповідь на відзив.

Прокурором вказано, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів. Зазначає, що до такого висновку дійшов ВС у постанові від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18.

04.08.2020 на адресу суду від відповідача надійшло заперечення на відповідь заступника прокурора на відзив.

В обґрунтування вказано, що жодним судовим рішенням не встановлено заподіяння відповідачем шкоди державі, а також не встановлено незаконність дій відповідача у межах спірних відносин.

05.08.2020 на адресу суду надійшли клопотання від уповноваженої особи Міністерства юстиції України про розгляд справи у судовому засіданні із повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою судді Солом`янського районного суду м. Києва від 07.09.2020 у задоволенні клопотання про розгляд справи у судовому засіданні із повідомленням (викликом) сторін було відмовлено.

Оскільки розгляд справи відбувається в порядку спрощеного позовного провадження учасники справи в судове засідання не викликались.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЦПК України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Відповідно до ч. 3-5 ст. 55 ЦПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Прокурор, звертаючись до суду з вказаним позовом, вказує, що опрацюванням інформації, розміщеної у Єдиному реєстрі судових рішень з`ясовано, що рішенням Волинського Окружного адміністративного суду від 21.06.2018 у справі № 803/497/18 визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків Державного секретаря, Директора департаменту персоналу Міністерства юстиції України ОСОБА_1 №797/К від 23.02.2018 про звільнення, ОСОБА_2 звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області.

Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 26 лютого 2018 року. та стягнуто із управління на користь ОСОБА_2 154 507,60 грн. середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

При цьому, зазначає що оскільки звільнення ОСОБА_2 здійснено з порушенням закону, то на ОСОБА_1 , як на особу, за наказом якої проведено звільнення, покладається обов`язок відшкодувати шкоду, заподіяну Головному територіальному управлінню Юстиції у Волинській області.

Однак, із наданих заперечень від уповноваженої особи Міністерства юстиції України проти підстав для подання позову заступником прокурори Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України вбачається, що підстави для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах Держави в даному випадку відсутні.

Так, згідно частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

При цьому, сама по собі обставина не звернення позивача з позовом, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Вказане вище узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, зокрема, постанова від 25.04.2018, справа № 806/1000/17, постанова від 20.09.18, справа № 924/1237/17, постанова від 20.09.18, справа № 924/1237/17, постанова від 07.12.2018, справа № 924/1256/17, постанова від 23.10.2018, справа № 926/03/18, постанова від 06.02.2019, справа № 927/246/18.

З огляду на вищевикладене, судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання позивачем, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових «інтересів держави».

Крім того, суд бере до уваги позицію уповноваженої особи Міністерства юстиції України, щодо того, що підстави для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах Держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області в даній справі відсутні.

Положеннями п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України визначено, що суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, має право звернутися до суду повторно.

Прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що реалізуючи п.1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони й обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

При цьому, Європейський суд зазначає, що право на суд не є абсолютним; воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує врегулюванню з боку держави ( рішення у справі «Осман проти Сполученого королівства» від 28.10.1998 року, рішення у справі «Круз проти Польщі» від 19.06.2001 року).

За вищенаведених обставин, суд дійшов висновку про залишення без розгляду позовної заяви на підставі п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Враховуючи викладене та керуючись ст.ст. 185, 255-261, 353, 354, 355 ЦПК України, суд, -

У Х В А Л И В :

Позовну заяву заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області до ОСОБА_1 про стягнення матеріальної шкоди в порядку регресу, залишити без розгляду.

Ухвала може бути оскаржена до Київського апеляційного суду через суд першої інстанції шляхом подання апеляційної скарги протягом 15 днів з дня її проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя: О.М. Букіна