Постанова

Іменем України

16 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 707/1298/18

провадження № 61-2500св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Червинської М. Є. (суддя-доповідач),

суддів: Бурлакова С. Ю., Жданової В. С., Зайцева А. Ю., Коротуна В. М.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури,

відповідачі: Свидівоцька сільська рада Черкаського району Черкаської області, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області в складі судді Соколишиної Л. Б. від 08 листопада 2018 року та постанову апеляційного суду Черкаської області в складі колегії суддів: Новікова О. М., Храпка В. Д., Бондаренка С. І. від 27 грудня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

1.Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури, діючи в інтересах держави, звернувся з указаним позовом до відповідачів, посилаючись на порушення ними земельного законодавства при відведенні земельних ділянок з рекреаційним цільовим призначенням у приватну власність фізичних осіб для індивідуального дачного будівництва.

Позов мотивовано тим, що рішенням Свидівоцької сільської ради Черкаського району № 46-7 від 02 грудня 2014 року надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва, розташованої по АДРЕСА_1 в адміністративних межах Свидівоцької сільської ради, в межах населеного пункту с. Свидівок. Рішенням Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» затверджено проект землеустрою та надано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, розташовану по АДРЕСА_1 , за кадастровим номером :04:005:0196 загальною площею 0,1000 га для індивідуального дачного будівництва, а п. 31 вказаного рішення земельну ділянку віднесено до категорії земель рекреаційного призначення, яке буде використовуватись для індивідуального дачного будівництва. ОСОБА_1 отримала свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку. Прокурор вважає рішення Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 протиправним, оскільки порушено порядок зміни цільового призначення земельної ділянки за відсутності погодження проекту із землеустрою з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, не проведено обов`язкову експертизу землевпорядної документації.

На даний час цільове призначення спірної земельної ділянки - землі загального користування, зайняті штучними водосховищами, і в силу статі 58 ЗК України вони належать до земель водного фонду, а тому не можуть передаватись у приватну власність громадян.

У позові прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у сфері раціонального використання, охорони та розпорядження землями державної власності полягає у протиправній зміні цільового призначення земель водного фонду на землі рекреаційного призначення для індивідуального дачного будівництва та передачі цієї земельної ділянки у приватну власність громадянам, що вказує на порушення норм Конституції України, порушення прав держави як власника спірної земельної ділянки та право власності Українського народу.

Позивач просив суд визнати незаконним та скасувати рішення Свидівоцької сільської ради від 10 липня 2015 року № 53-18 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» в частині виділення ОСОБА_1 земельної ділянки, визнати недійсним та скасувати свідоцтво про право власності на земельну ділянку та державну реєстрації її права власності.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 201 року позовну заяву залишено без розгляду.

Суд першої інстанції, залишив позов без розгляду у зв`язку з тим, що при зверненні до суду для захисту інтересів держави прокурор не виконав вимоги законодавства надати обгрунтування та конкретизувати порушений інтерес держави або можливість його порушення, а також доказів, що підтверджують підстави для представництва прокурора у даному спорі.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 27 грудня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області залишено без задоволення. Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року залишити без змін.

Апеляційний суд, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, погодився з висновками місцевого суду про те, що прокурором не наведено обґрунтувань на підтвердження повноважень прокурора для подання позову в інтересах держави. Також прокурором не дотримано вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлення суб`єкта владних повноважень про представництво його інтересів в суді.

Узагальнені доводи касаційної скарги

У січні 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського суду від 08 листопада 2018 року та постанову Апеляційного суду Черкаської області від 27 грудня 2018 року, у якій заявник посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати зазначені судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що спір щодо визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради, свідоцтва про право власності та державної реєстрації права власності на земельну ділянку підлягав вирішенню в судовому порядку за зверненням з такими вимогами прокуратурою. Зазначає, що саме Свидівоцька сільська рада є уповноваженою державою особою на здійснення функцій щодо розпорядження земельними ділянками від імені територіальної громади в силу статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Звернення прокурора до суду із вказаним позовом обумовлено фактом незаконного відведення земельної ділянки територіальної громади Свидівоцькою сільською радою, яка є представником цієї громади, з порушенням земельного та містобудівного законодавства. Порушений інтерес держави в межах пред`явленого позову, за твердженням заявника, слід розглядати не в контексті повноважень власника на розпорядження спірними землями, а саме в розрізі порушень органом місцевого самоврядування визначеної державою процедури відведення у приватну власність спірних земель.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 05 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 707/1298/18 та витребувано цивільну справу з Черкаського районного суду Черкаської області.

УхвалоюКасаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 03 грудня 2020 року вказану справу призначено до судового розгляду.

2.Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Частиною другою розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За таких обставин розгляд касаційної скарги заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року та постанову апеляційного суду Черкаської області від 27 грудня 2018 року здійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 08 лютого 2020 року.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однією зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Росії (no. 2), № 5447/03, § 33, рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії», № 42454/02, § 35).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

ЄСПЛ зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (рішення ЄСПЛ від 06 грудня 2007 року у справі «Воловік проти України», № 15123/03, § 45).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суті тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або належним чином здійснює суб`єкт власних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Наведені вище норми зобов`язують прокурора попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином або суб`єктом владних повноважень.

Указані висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

Суд установив, що прокурор, пред`явивши позов, не зазначив орган в інтересах якого він звертається до суду, позивачем у справі є прокурор, положення та порядок представництва прокурора, передбачені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» не дотримані.

Доводи прокурора щодо відсутності в даному випадку спеціально уповноваженого органу на захист інтересів держави не заслуговують на увагу з огляду на таке.

З листа міськрайонного управління Держгеокадастру у Черкаському районі та м. Черкаси від 14 березня 2018 року вбачається, що станом на 01 січня 2015 року, тобто до проведення інвентаризації земель сільською радою та до фактичного відведення у приватну власність, спірна земельна ділянка обліковувалась як землі загального користування, вид угідь - штучні водосховища.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду. Віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання, відповідно до статті 21 ЗК України, недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною, тощо.

Відповідно до статті 3 ВК України усі води (водні об`єкти) на території України становлять її водний фонд. До водного фонду України належать: поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об`єкти; підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море.

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведених для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча і не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Відповідно до Положення про Державне агенство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 393 Державне агенство водних ресурсів України (Держводагенство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

Прокурор, звертаючись до суду з вказаним позовом, обґрунтовуючи його в тому числі неправомірною зміною цільового призначення спірних земель, не надав підтверджень про повідомлення суб`єкта владних повноважень, яке здійснює контроль за використанням земель водного фонду.

Таким чином, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не наведено обґрунтувань на підтвердження повноважень прокурора для подання позову. Також прокурором не дотримано вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлення суб`єкта владних повноважень про представництво його інтересів в суді.

Тому висновок суду першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, про залишення позову без розгляду є обґрунтованим.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги на судове рішення

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржувані судові рішення ухвалено без додержання норм матеріального і процесуального права, не спростовують правильних висновків судів попередніх інстанцій по суті спору та зводяться до переоцінки доказів, що згідно з положеннями 400 ЦПК України не відноситься до повноважень суду касаційної інстанції.

Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Оскільки оскаржувані судові рішення залишено без змін, а скаргу без задоволення, то судовий збір за подання касаційної скарги покладається на особу, яка подала касаційну скаргу.

Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 08 листопада 2018 року та постанову апеляційного суду Черкаської області від 27 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною

ГоловуючийМ. Є. Червинська
Судді:С. Ю. Бурлаков
В. С. Жданова
А. Ю. Зайцев
В. М. Коротун