Справа № 308/9892/16-ц
П О С Т А Н О В А

Іменем України

08 грудня 2020 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд у складі:

головуючого судді Куштана Б.П. (доповідача),

суддів: Джуги С.Д. і Собослоя Г.Г.,

з участю секретаря Волощук В.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Керівника Ужгородської місцевої прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 24 червня 2019 року (у складі судді Тхір О.А.) за позовом Керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради та ОСОБА_1 про скасування рішень органу місцевого самоврядування і скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду з цим позовом у вересні 2016 р.

Після зміни підстав позову (т.1, а.с.58-61) просив:

-Визнати незаконним і скасувати п.2.115 рішення 26 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 07.11.2014 р. за № 1507 та п.1.27 рішення 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 р. за № 1882;

-Скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку за кадастровим номером :67:001:0158, площею 0.0830 га.

Обґрунтував тим, що спірні рішення міської ради порушують права територіальної громади м. Ужгорода на предмет врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.

20 червня 2019 р. відповідачем ОСОБА_1 подано клопотання про залишення позову без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст. 226 ЦПК України (т.2, а.с.31-34).

Клопотання обґрунтоване тим, що прокурор утрутився у питання розпорядження територіальною громадою м. Ужгорода землею комунальної власності без достатніх на те правових і фактичних підстав для представництва інтересів держави.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду від 24 червня 2019 р. клопотання задоволено: позов керівника Ужгородської місцевої прокуратури залишено без розгляду.

Указане судове рішення мотивоване недоведеністю прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.

У апеляційній скарзі керівник Ужгородської місцевої прокуратури просить скасувати цю ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Покликається на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.

Узагальнені та доречні доводи апеляційної скарги зводяться до того, що у спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати захист інтересів держави у відповідному спорі, а відтак прокурор у силу вимог закону наділений повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин і охорони землі та набуває статусу позивача.

У письмовому відзиві представник відповідача ОСОБА_1 адвокат Логойда В.М., просить залишити ухвалу суду першої інстанції без змін як законну, а скаргу без задоволення, як необґрунтовану.

Узагальнені заперечення зводяться до того, що прокурор заявив позов із підстав, які не мають нічого спільного з державними інтересами, оскільки є питаннями місцевого значення, а спірні правовідносини обумовлені виключно інтересами зацікавленого власника і територіальної громади, яких прокурор не вправі представляти в суді в нашому випадку.

Апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення залишенню без змін, із таких мотивів.

Залишаючи позовну заяву прокурора без розгляду, суд першої інстанції установив, що вказана заява містить вимоги, фактично заявлені прокурором в інтересах територіальної громади міста Ужгород (яку вповноважений представляти орган місцевого самоврядування), про що зазначає і сам прокурор у заяві про уточнення підстави позову, проте вказана особа Ужгородська міська рада Закарпатської області, залучена прокурором в якості відповідача та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують в чому полягає порушення інтересів держави при розпорядженні землями комунальної власності. У справі відсутні відомості (докази) про те, що прокурор перед зверненням до суду повідомив міську раду про намір звернутись до суду в інтересах міської ради (на захист прав територіальної громади м. Ужгорода).

У визначений судом строк для надання відповідних заперечень та обґрунтувань прокурор подав лише заперечення, аналогічні тим, які містяться в позовній заяві. Тобто, прокурором не обґрунтована необхідність звернення із позовом в інтересах Ужгородської міської ради, яка уповноважена захищати інтереси територіальної громади м. Ужгород, і в заявленому ним позові не міститься будь-яких вимог до відповідача.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним моментом для застосування ст. 131-1 Конституції України з відсиланням до Закону України «Про прокуратуру» є поняття «інтерес держави».

Верховний суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Позов прокурора пред`явлений в інтересах держави, а позовні вимоги аргументовано тим, що приймаючи оскаржувані рішення, Ужгородська міська рада допустила порушення земельного законодавства при реалізації своїх повноважень стосовно розпорядження землями комунальної власності.

Окрім того, зі змісту позовних вимог вбачається, що міська рада, виконуючи функції розпорядника земель, приймала рішення щодо затвердження проекту землеустрою щодо оспорюваної земельної ділянки, які позивач вважає суперечними вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», актам цивільного законодавства, цивільним правамта інтересам.

Перевіряючи повноваження прокурора на звернення з вимогами до суду як позивача, з`ясовано, що спірна земельна ділянка є комунальною власністю, тобто не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення і не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Обставини наявності визначених законодавством підстав для представництва інтересів держави та їх доведення прокурором підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення чинного законодавства у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 56, 175 ЦПК України недотримання порядку представництва унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

Оскільки обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи, були виявлені після відкриття провадження у справі, позивачу надавався строк для подання уточнень та обґрунтувань повноважень для звернення до суду, однаку поданих запереченнях на клопотання про залишення позову без розгляду прокурором не наведено відповідних обґрунтувань щодо звернення як позивача до суду, то в цьому випадку (з урахуванням висновку ВС, викладеного в постанові від 20.06.2019 р. у справі номер 648/2821/18) належить застосувати положення пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України та постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, оскільки позовну заяву подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції через його відповідність обставинам справи, нормам матеріального та процесуального права, а також правовим позиціям ВС.

Узагальнюючий довід апеляційної скарги про те, що у спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати захист інтересів держави у відповідному спорі, а відтак прокурор у силу вимог закону наділений повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин і охорони землі та набуває статусу позивача, не заслуговує на увагу як підстава для скасування оскарженого судового рішення, у зв`язку з таким.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з положеннями ст. 45 ЦПК України в редакції, чинній на момент пред`явлення позову, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26 травня 2020 року в справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Велика Палата дійшла узагальнюючого висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

У справі, що переглядається у апеляційному порядку, прокурор обґрунтував своє самостійне звернення до суду з позовом в інтересах держави тим, що Державна інспекція сільського господарства України (існуюча на той час) як державний орган по контролю за використанням та охороною земель не наділена повноваженнями щодо звернення із позовами до суду шляхом оскарження рішення Ужгородської міської ради та визнання недійсним правочину.

Однак, у спірних правовідносинах прокурор пред`явив позов до суду як самостійний позивач за наявності компетентного органу Ужгородської міської ради, до якої прокурор не звертався із приводу стверджуваних порушень.

Між тим, як зазначила ВП ВС, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Як видно з відзиву на позов, Ужгородська міська рада не визнає позовних вимог.

Колегія суддів вважає, що в нашому випадку прокурор міг звернутися із позовом до суду в інтересах держави (за наявності порушення цих інтересів) в особі територіальної громади м. Ужгорода, попередньо звернувшись із цього приводу до Ужгородської міської ради як компетентного органу щодо захисту інтересів територіальної громади, адже підставою заявленого позову є саме порушення права територіальної громади м. Ужгорода на предмет врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.

Тобто, прокурор не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Окрім того, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави лише в разі порушення або загрози порушення інтересів держави. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Суд першої інстанції правильно визнав, що прокурор не зазначив, у чому полягає порушення інтересів держави та не обґрунтував необхідність їх захисту обраним способом.

Таким чином, за наслідками розгляду апеляційної скарги та відповідно до положень ст. 375 ЦПК суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, оскільки вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення.

Керуючись п.1 ч.1 ст. 374, ст.ст. 375, 381-384 ЦПК України, -

ПОСТАНОВИВ:

1.Апеляційну скаргу Керівника Ужгородської місцевої прокуратури залишити без задоволення.

2.Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду від 24 червня 2019 року залишити без змін.

3.Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів із дня складення повного судового рішення шляхом подачі скарги безпосередньо до Верховного Суду.

4.Повне судове рішення складено 22 грудня 2020 р.

Судді: