Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19) за позовом міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері в Київській області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Обухівської районної державної адміністрації Київської області (далі - Обухівська РДА), Головного управління Держземагентства в Київській області (далі - ГУ Держземагентства) до Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області (далі - Підгірцівська сільрада), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про визнання незаконними та скасування рішень, визнання державних актів недійсними, витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на рішення Обухівського районного суду Київської області від 14 грудня 2016 року (суддя Зінченко О. М.) та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 18 травня 2017 року (судді Матвієнко Ю. О., Мельник Я. С., Березовенко Р. В.).
Справа розглядалася судами неодноразово.
Останнім рішенням Обухівського районного суду Київської області від 14 грудня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 18 травня 2017 року, у задоволенні позову прокурора відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що позовні вимоги доведені, оспорювані рішення Підгірцівської сільради прийнято з порушеннями законодавства України, чинного на момент виникнення правовідносин, а видані на їх підставі державні акти на право власності на земельні ділянок суперечать вимогам чинного законодавства. Проте прокурор пропустив позовну давність при зверненні до суду з цим позовом, про застосування наслідку спливу якої просили відповідачі, що є підставою для відмови в позові.
Зокрема, суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що перебіг позовної давності для звернення прокурора до суду з цим позовом розпочався 14 березня 2008 року - дати рішення Підгірцівської сільради про затвердження та передачу безоплатно у власність фізичних осіб спірних земельних ділянок. Передачу земельних ділянок погоджено відповідними службами, у тому числі й ГУ Держземагентства, в чиїх інтересах і подано позов прокурором. Тобто, звернувшись у березні 2014 року до суду з цим позовом, прокурор пропустив позовну давність.
07 квітня 2020 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнила частково, рішення Обухівського районного суду Київської області від 14 грудня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 18 травня 2017 року скасувала, а справу направила на новий розгляд до суду першої інстанції.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що суд першої інстанції належним чином не перевірив тверджень прокурора щодо приналежності спірних земельних ділянок до земель водного фонду та не оцінив подані сторонами докази, хоча однією із підстав позову було посилання на те, що на цих земельних ділянках облаштовано пляж, вони знаходяться у безпосередній близькості від урізу води Голубого озера. При цьому зауважила, що від встановлення цих фактичних обставин залежить правильне вирішення спору, оскільки у позові прокурора відмовлено внаслідок пропуску позовної давності, про застосування якої заявили відповідачі.
Разом з цим Велика Палата Верховного Суду зазначила, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (далі - ЗК України) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення права приватної власності, а отже, і неможливість набуття цього права новим володільцем, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та Водного кодексу України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду. Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Відмова у задоволенні віндикаційного позову через обрання неналежного способу захисту не позбавляє позивача права заявити позов негаторний про повернення земельної ділянки водного фонду.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду, у рішенні суду першої інстанції міститься посилання на рішення Підгірцівської сільради від 22 листопада 2013 року про визнання Голубого озера недіючим закинутим кар`єром, який залитий водою, проте це рішення судом взагалі не проаналізовано. Інших доказів щодо визначення статусу спірних земельних ділянок на момент їх передачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у 2008 році судом не наведено та не проаналізовано. Тобто суд уникнув оцінки доказів та встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. А крім того, не визначив, яким з огляду на практику Великої Палати Верховного Суду має бути належне матеріально правове регулювання спірних правовідносин (приписи Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) про витребування майна із чужого незаконного володіння чи статті 391 цього ж Кодексу та частини другої статті 152 ЗК України щодо усунення перешкод у здійсненні позивачем права власності), та чи всі заявлені прокурором вимоги є належними способами захисту інтересів держави у цій справі. У разі, якщо суд дійде висновку про належність обраного способу захисту, він має оцінити дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірними земельними ділянками, зокрема легітимну мету такого втручання та пропорційність цій меті повернення ділянок законному володільцеві.
Апеляційний суд, на думку Великої Палати Верховного Суду, наведеного порушення норм процесуального законодавства щодо оцінки доказів та відображення у рішенні результатів цієї оцінки, допущених районним судом, не виправив, а лише констатував, що суд першої інстанції визнав позовні вимоги прокурора доведеними. Відтак суд апеляційної інстанції сам припустився порушення вимог норм процесуального права щодо належної оцінки доказів у справі.
З такими висновками не погоджуємося та відповідно до статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Крім того, судове рішення повинно бути зрозумілим сторонам у справі.
Як зазначено у частинах першій, другій статті 2 ЦПК України, завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
21 травня 2008 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 уклали договори купівлі-продажу вказаних земельних ділянок із ОСОБА_3 та ОСОБА_4 Земельні ділянки належали ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у рівних частинах.
Також установлено, що 22 листопада 2013 року Підгірцівська сільрада прийняла рішення про визнання Голубого озера недіючим закинутим кар`єром, який залитий водою, а 25 травня 2015 року складено акт про відсутність на земельній ділянці ОСОБА_5 забудов.
Разом з цим суди встановили, що 09 лютого 2001 року рішенням Обухівської районної ради Київської області затверджено проект обґрунтування зміни меж території населених пунктів сіл Підгірці та Романків Обухівського району Київської області.
Суди вважали, що спірні земельні ділянки знаходяться за межами с. Підгірці Обухівського району Київської області.
Пред`являючи позов, прокурор зазначив, що Підгірцівська сільрада, приймаючи оскаржені рішення, розпорядилася землями, які знаходяться поза її межами та є землями водного фонду, а відтак, не можуть бути передані у власність фізичним особам.
Щодо місця розташування спірних земельних ділянок вважаємо за необхідне зазначити таке.
Суд розглядає цивільні справи на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій).
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим кодексом (частина третя статті 10, частина перша статті 60 ЦПК України у вказаній редакції). Вичерпний перелік підстав звільнення від доказування закріплювала стаття 61 ЦПК України у тій же редакції (близькі за змістом приписи визначені у частині третій статті 12, частині першій статті 13, частина перша статті 81, статті 82 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи у Великій Палаті Верховного Суду).
Принцип змагальності забезпечує повноту дослідження обставин справи та покладає тягар доказування на сторони. Водночас цей принцип не створює для суду обов`язок вважати доведеною та встановленою обставину, про яку стверджує сторона.
Обов`язком суду при розгляді справи є дотримання вимог щодо всебічності, повноти і об`єктивності з`ясування обставин справи та оцінки доказів.
Всебічність та повнота розгляду передбачає з`ясування усіх юридично значущих обставин та наданих доказів з усіма притаманними їм властивостями, якостями та ознаками, їх зв`язків, відносин і залежностей. Всебічне, повне та об`єктивне з`ясування обставин справи забезпечує, як наслідок, постановлення законного й обґрунтованого рішення.
Згідно з рішенням Підгірцівської сільради від 22 листопада 2013 року, копія якого знаходиться на а. с. 32 у т. 2, Голубе озеро, яке розташоване на території Підгірцівської сільради, є недіючим та закинутим кар`єром, який залитий водою. Тому захисна природоохоронна смуга не передбачається.
Як установили суди першої й апеляційної інстанцій, 09 лютого 2001 року рішенням Обухівської районної ради Київської області затверджено проект обґрунтування зміни меж території населених пунктів сіл Підгірці та Романків Обухівського району Київської області. Копія цього рішення міститься у т. 2 на а. с. 96.
Разом з цим на а. с. 79, 86 у т. 2 містяться копії висновків управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України від 19 травня 2008 року №№ 05-09/1661, 05-09/1662, в яких зазначено, що спірні земельні ділянки розташовані в межах Підгірцівської сільради.
У справі на а. с. 90 у т. 2 знаходиться копія акта обстеження та передачі межових знаків на зберігання ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , від 26 травня 2008 року, складена, у тому числі представником ТОВ «Земельно-кадастровий офіс», в якому вказано, що спірні земельні ділянки розташовані за адресою: с. Підгірці, Підгірцівська сільрада.
З огляду на вказане не є безспірним висновок судів, що спірні земельні ділянки знаходяться за межами с. Підгірці Обухівського району Київської області, адже такий висновок спростовується матеріалами справи.
Стосовно обраного прокурором способу захисту у частині вимог про витребування на користь держави спірних земельних ділянок слід зазначити таке.
Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).
У статті 15 ЦК України вказано, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.
Способи захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють як закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, як вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів дається в статті 16 ЦК України.
Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Частіше за все спосіб захисту порушеного права прямо визначається спеціальним законом і регламентує конкретні цивільні правовідносини.
Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Разом з тим встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
Необхідно звернути увагу, що з позовом до суду звернувся прокурор, який наділений значним обсягом повноважень і можливостей як визначитися із належним способом захисту, так і збору належних і допустимих доказів, а отже, є сильнішою стороною у справі.
Предметом спору у справі, що розглядається, є:
- визнання незаконним та скасування рішення 27-ої сесії 5-го скликання Підгірцівської сільради від 14 березня 2008 року в частині передачі земельної ділянки площею 0,2212 га ОСОБА_1 та в частині передачі земельної ділянки площею 0,3747 га ОСОБА_2 ;
Велика Палата Верховного Суду вважала, що остання позовна вимога про витребування на користь держави спірних земельних ділянок є негаторним позовом про повернення земельної ділянки.
Однак такі висновки, на наше переконання, є помилковими.
На нашу думку, така позовна вимога є вимогою про витребування майна із чужого незаконного володіння (віндикаційний позов), що регулюється статтею 387 ЦК України, згідно з якою власник має право витребувати майно із чужого незаконного володіння.
У цьому разі майно може бути витребувано від добросовісного набувача шляхом подання віндикаційного позову з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.
Віндикаційним позовом є позов неволодіючого власника до незаконно володіючого невласника про витребування майна. Умовами звернення з таким позовом є те, що: 1) позивач є власником майна; 2) власник фактично втратив володіння річчю; 3) відповідач є незаконним володільцем; 4) власник і володілець не перебувають у договірних відносинах; 5) предметом позову може бути тільки індивідуально визначена річ; 6) ця річ на момент розгляду спору повинна існувати в натурі. Про це зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц.
Таким чином, положення статті 388 ЦК України можуть застосовуватись як підстави позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, і було відчужене третій особі за умови, що між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.
У науці цивільного права негаторний позов визначають як позов власника про усунення будь-яких перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження майном, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння (стаття 391 ЦК України).
Можна зробити висновок, що негаторний позов - це позов про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпорядження своїм майном. І умовами його пред`явлення є: 1) позивач є власником речі; 2) поведінка відповідача є протиправною; 3) на момент пред`явлення позову протиправна поведінка має тривати і перешкоджати користуватися майном його власнику.
Позивач за негаторним позовом має право вимагати усунути наявні перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від учинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Цей спосіб захисту спрямовано на усунення порушень прав власника, не пов`язаних із позбавленням його володіння майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц).
З огляду на наведені визначення Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц зробила висновок, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного й негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.
Під час вирішення питання про віднесення заявленого у справі позову до віндикаційного чи негаторного, які є різновидами способів захисту права власності, поняття володіння потрібно розглядати як складову змісту такого права у розумінні положень частини першої статті 317 ЦК України.
У постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для цілей визначення наявності в особи права володіння нерухомим майном має бути застосовано принцип реєстраційного підтвердження володіння, який полягає в тому, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі повноваження власника, визначені в частині першій статті 317 ЦК України, зокрема набуває й право володіння.
У справі, що розглядається, право власності на спірні земельні ділянки набули ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на підставі рішення Підгірцівської сільради.
У подальшому спірні земельні ділянки перейшли у власність ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , а в наступному - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_8 .
На час звернення прокурора з позовом земельні ділянки зареєстровані як власність ОСОБА_5 та ОСОБА_8 .
Тому, на нашу думку, підстав вважати позовні вимоги про витребування на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру в Київській області спірних земельних ділянок негаторним позовом не вбачається.
Крім того, якщо законодавець у законі вирішив ті чи інші питання права і юридичний склад відповідної норми може однозначно і безсумнівно бути встановленим за допомогою засобів тлумачення, то визначені в нормі критерії вирішення питання і наслідки цього вирішення є обов`язковими для того, хто застосовуватиме цю норму. Тобто законодавець сам вирішив, що вважати справедливим а що - ні. Таке самообмеження догматики правозастосування відповідає принципу поділу влади і одночасно служить конституційним принципам рівності і правопевності.
Прокурор у позовній заяві заявив одну з вимог про витребування на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру в Київській області спірних земельних ділянок, яку не можна вважати такою, що направлена на усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (негаторний позов).
З огляду на зміст позовної заяви, її вимог та встановлених судами обставин справи, вважаємо, що поданий прокурором позов у частині вимоги про витребування на користь держави в особі ГУ Держгеокадастру в Київській області спірних земельних ділянок є віндикаційним позовом на підставі статей 387, 388 ЦК України, про що зазначено як у самому позові, так і в рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій, і не спростовано прокурором.
Слід наголосити, що суд не виступає законодавцем, а застосовує закон. У законі, який регулює спірні правовідносини, вказане питання чітко врегульоване та існує усталена практика у спірних правовідносинах.
Крім того, немає підстав для висновку про відсутність строку давності при зверненні з негаторним позовом, оскільки таке питання має бути вирішене виключно на законодавчому рівні, бо містить істотне втручання у цивільні права учасників цивільних правовідносин, фактично позбавляє їх будь-якої правової визначеності.
Разом з цим вважаємо за необхідне зазначити й таке.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Жодним чином ні Конституція України, ні інші нормативні акти не покладають на особу обов`язок перевіряти законність рішень чи дій органів державної влади чи місцевого самоврядування, правомірність яких презюмується у Конституції України.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).
Споживач послуг органу місцевого самоврядування обґрунтовано презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону земель» регулювання в галузі охорони земель здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади в межах повноважень, установлених законом.
До повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі охорони земель належать відповідно до статті 15 Закону України «Про охорону земель»: координація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; установлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель.
Відповідно до підпунктів «а», «в», «г», «є» статті 17 ЗК України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; координація діяльності державних органів земельних ресурсів.
Також відповідно до пункту 3 статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.
Згідно зі статтею 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.
Указані органи зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Суди встановили, що рішенням 27-ої сесії 5-го скликання Підгірцівської сільради від 14 березня 2008 року затверджено проекти землеустрою та передано безоплатно у власність ОСОБА_1 та ОСОБА_2 спірні земельні ділянки. Указаному рішенню передував позитивний висновок державної землевпорядної експертизи від 26 лютого 2008 року № 16-163-е.
Отже, передачу земельних ділянок погоджено відповідними службами, у тому числі й ГУ Держземагентства, в чиїх інтересах і подано позов прокурором.
Таким чином, відповідачі - фізичні особи, набули спірні земельні ділянки на підставі рішення уповноваженого органу державної влади.
У спорі, що розглядається, ці фізичні особи - відповідачі є слабшою стороною порівняно з прокурором та державою в особі Обухівської РДА, ГУ Держземагентства, в чиїх інтересах подано позов.
Направивши справу на новий судовий розгляд, Велика Палата Верховного Суду, на нашу думку, уникнула вирішення цього спору, який ініційовано в суді ще у 2014 році, неодноразово розглядався судами всіх інстанцій. У справі достатньо доказів для вирішення справи по суті спору у межах заявлених позовних вимог.
Вважаємо, що за результатами перегляду справи в касаційному порядку Велика Палата Верховного Суду мала залишити рішення судів без змін, оскільки у даному випадку перехід права власності на спірні земельні ділянки було зареєстровано у встановленому порядку, що не перешкоджало будь-якому уповноваженому органу державної влади ознайомитися з цим, однак позов подано із значним пропуском 3-річного строку давності, про що обґрунтовано зазначено судами попередніх інстанцій.
Судді О. М. Ситнік