Постанова

Іменем України

15 липня 2020 року

м. Київ

справа № 308/6290/16-ц

провадження № 61-38658св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.,

суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Лідовця Р. А., Черняк Ю. В. (суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач - Ужгородська місцева прокуратура,

відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу

ОСОБА_1 , від імені якого діє адвокат Резуненко Олександр Анатолійович, на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2017 року у складі судді Шепетко І. О. та постанову Апеляційного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року у складі колегії суддів: Куштана Б. П., Джуги С. Д., Мацунича М. В.,

ВСТАНОВИВ:

1. Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2016 року Ужгородська місцева прокуратура звернулася до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, визнання державного акта на земельну ділянку недійсним, повернення земельної ділянки.

Позовна заява мотивована тим, що рішенням 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 18 липня 2008 року № 790 «Про надання та приватизацію земельних ділянок» ОСОБА_1 надано дозвіл на підготовку проекту відведення земельної ділянки площею 0,055 га, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 .

Рішенням 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891 ОСОБА_1 затверджено проект відведення та передано у власність земельну ділянку площею 0,055 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 .

Рішення Ужгородської міської ради про надання дозволу ОСОБА_1 на підготовку проекту відведення земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та про затвердження цього проекту прийняті з порушенням вимог земельного та містобудівного законодавства України, зокрема, статей 20, 21 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 3 Закону України «Про планування та забудову територій», підпунктів 3.13, 3.19, 3.32 Державних будівельних норм (далі - ДБН) 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Зокрема, земельна ділянка, яка є предметом спору, була визначена з кодом цільового використання 1.21 (землі іншого призначення), однак одночасно із затвердженням проєкта землеустрою Ужгородська міська рада прийняла рішення і про зміну цільового використання земельної ділянки на код 1.8 (землі для індивідуального житлового, гаражного та дачного будівництва), що суперечить вимогам статті 20 ЗК України та статей 1, 3 Закону України «Про планування і забудову територій». Згідно з викопіюванням з генерального плану м. Ужгорода спірна земельна ділянка визначена як земля багатоквартирної забудови.

Відповідно до збірного кадастрового плану (картографічних матеріалів) спірна земельна ділянка проходить по «червоній лінії» вул. Заньковецької в м. Ужгороді Закарпатської області.

Крім того, під час прийняття міською радою оскаржуваних рішень квартири багатоквартирного будинку, розташованого на земельній ділянці, яка передана в оренду, перебували у приватній власності та набуті в процесі їх приватизації з державного житлового фонду. Законом не передбачена можливість передачі земельних ділянок прибудинкової території багатоквартирного будинку (у разі його приватизації) у власність або користування окремим громадянам.

Ураховуючи викладене, Ужгородська місцева прокуратура просила суд визнати незаконними та скасувати пункт 2.5 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 18 липня 2008 року № 790 та пункт 1.10 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891; визнати недійсним державний акт від 05 березня 2009 року серії ЯЕ № 430080 на право власності на земельну ділянку площею 0,055 га, кадастровий номер :15:001:0080, розташованої на АДРЕСА_1 , та повернути її територіальній громаді міста Ужгорода.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2017 року позов Ужгородської місцевої прокуратури задоволено.

Визнано незаконним та скасовано пункт 2.5 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 18 липня 2008 року № 790, яким надано дозвіл ОСОБА_1 на підготовку проекту відведення земельної ділянки площею 0,055 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на АДРЕСА_1 (у власність).

Визнано незаконним та скасовано пункт 1.10 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891, яким затверджено ОСОБА_1 проект відведення та надано у власність земельну ділянку площею 0,055 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на АДРЕСА_1 .

Визнано недійсним державний акт серії ЯЕ № 430080 на право власності на земельну ділянку площею 0,055 га, кадастровий номер :15:001:0080, розташовану на АДРЕСА_1 .

Зобов`язано ОСОБА_1 повернути територіальній громаді м. Ужгорода в особі Ужгородської міської ради земельну ділянку площею 0,055 га, кадастровий номер :15:001:0080, розташовану на АДРЕСА_1 .

Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

Суд першої інстанції виходив із того, що під час відведення та передачі у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки встановлено порушення законодавства України щодо зміни цільового призначення цієї земельної ділянки та не враховано її розташування. Право, посвідчене державними актами, є похідним від відповідного рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у власність чи в користування. Тому оскільки рішення органу місцевого самоврядування визнані незаконними та скасовані, то і державний акт підлягає скасуванню.

Позивач дізнався про порушення вимог земельного законодавства після 17 березня 2016 року, а отже, подав позовну заяву в межах строку позовної давності.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якого діє представник Резуненко О. А. , залишено без задоволення, рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2017 року залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що відведення і передача ОСОБА_1 спірної земельної ділянки відбулися із порушенням вимог чинного законодавства України щодо порядку зміни цільового призначення земельної ділянки та щодо недопустимості розташування будь-яких об`єктів, будівель, споруд або їх частин у межах «червоної лінії» вулиці. Зазначені обставини мають значення для справи і є достатніми для визнання оскаржуваних частин рішень Ужгородської міської ради незаконними та скасування виданого на їх підставі державного акта на право власності на земельну ділянку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів

У касаційній скарзі, поданій у червні 2018 року до Верховного Суду, ОСОБА_1 , від імені якого діє адвокат Резуненко О. А., посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2017 року та постанову Апеляційного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року і закрити провадження у справі або ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неповно дослідили обставини справи, не надали їм належної правової оцінки та помилково дійшли висновку про задоволення позову, оскільки ця справа не належить до юрисдикції цивільного судочинства.

Суд апеляційної інстанції безпідставно не вирішив питання про призначення в цій справі судової експертизи, про що було подано клопотання ОСОБА_1 .

Також суд апеляційної інстанції не розглянув заяву ОСОБА_1 про застосування строків позовної давності.

Короткий зміст позиції інших учасників справи

Відзиви на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходили.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , від імені якого діє адвокат Резуненко О. А., на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 15 червня 2017 року та постанову Апеляційного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року і витребувано із Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області цивільну справу № 308/6290/16-ц.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 квітня 2020 року справу призначено судді-доповідачу Черняк Ю. В.

Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2020 року справу призначено до судового розгляду.

1. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини другої розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Положеннями частини другої статті 389 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ») передбачено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до вимог частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Фактичні обставини справи

Пунктом 2.5 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 18 липня 2008 року № 790 «Про надання та приватизацію земельних ділянок» міською радою вирішено дати дозвіл ОСОБА_1 на підготовку проекту відведення земельної ділянки площею 0,055 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на АДРЕСА_1 (у власність).

Пунктом 1.10 рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891 «Про надання, відмову у наданні та приватизації земельних ділянок» міською радою вирішено затвердити проект відведення та надати ОСОБА_1 у власність земельну ділянку площею 0,055 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на АДРЕСА_1 .

Відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ № 430077 ОСОБА_1 на підставі рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891 є власником земельної ділянки площею 0,0550 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд розташованої на АДРЕСА_1 .

Відповідно до витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки за кадастровим номером: :15:001:0080, площею 550 кв. м, грошова оцінка земельної ділянки складає 1 217 958 грн 50 коп.

Зі змісту інформації Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 15 червня 2016 № 206/2а-13 встановлено, що згідно з публічною кадастровою картою земельні ділянки з кадастровими номерами: :15:001:0079; :15:001:0080; :15:001:0081 відповідно до генплану м. Ужгорода 2004 року знаходились на територіях, які позначено як території багатоквартирної житлової забудови. Станом на 2004 рік законодавством не було передбачено розроблення плану зонування території (зонінг).

З проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, загальною площею 550 кв. м, кадастровий номер :001:0080, на АДРЕСА_1 , вбачається, що форма власності цієї земельної ділянки та її код згідно з УКЦВЗ - 1.1 особиста, цільове використання землі та її код згідно з УКЦВЗ - 1.8, тип обтяжень, обтяжень (сервітутів) та їх коди згідно з УКПОКЧЗД - 4.3, строк дії обтяжень - безстроково.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки земельна ділянка розташована в межах АДРЕСА_1 .

Відведення здійснюється за рахунок несільськогосподарських угідь - відкритих земель з культурним рослинним покривом (газони і дерева) та вимощенням, які не передані у власність та користування.

Запроектована до відведення та надання у власність земельна ділянка розташована в зоні житлової та громадської забудови та межує з північної сторони - із землями загального користування ( АДРЕСА_1 , з усіх інших сторін - із землями Ужгородської міської ради. На частину земельної ділянки накладається обмеження (обтяження) згідно зі статтею 112 ЗК України - охоронна зона уздовж підземної лінії зв`язку.

Обмеження (обтяження) підлягають державній реєстрації.

Дані обмеження (обтяження) встановлюються після затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до кадастрового плану спірна земельна ділянка проходить по «червоній лінії» вулиці Заньковецької у м. Ужгороді.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, і норми застосованого права

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Встановлено й це вбачається із матеріалів справи, що постанова суду апеляційної інстанції не відповідає зазначеним вимогам закону.

Щодо юрисдикції спірних правовідносин

Частиною першою статті 15 ЦПК України 2004 року (в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції) встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Згідно з частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

Згідно із пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

Тобто, якщо у результаті прийняття рішення суб`єктом владних повноважень особа набула речове право на земельну ділянку, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.

Оскільки прокурор оспорює правомірність як оскарженого рішення, так і набуття фізичною особою земельної ділянки, то такий спір щодо права власності слід вирішувати за правилами цивільного судочинства.

Аналогічний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 (провадження № 11-252апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17 (провадження № 14-292цс18), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18).

Щодо підставності позовних вимог

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до положень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначається цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

Статтею 12 ЗК України передбачено, що до повноважень сільських, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності і зміна їх цільового призначення відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та прав користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом.

Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 ЦК України).

Втручання держави в право на мирне володіння майном, зокрема й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування, є предметом безпосереднього регулювання статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

Перший протокол ратифікований Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР і з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, статті 10 ЦК України застосовується судами України як частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), яка згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та частиною четверною статті 10 ЦПК України застосовується українськими судами як джерело права.

Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох інших, рішення у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії (принципи), які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

У справах «Рисовський проти України» (рішення ЄСПЛ від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення ЄСПЛ від 16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, установивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на землю.

Водночас висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а з урахуванням фактичних обставин справи, оскільки зазначений суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Адже певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані з протиправною поведінкою самого набувача майна.

Щодо повноважень прокурора і застосування строку позовної давності у цій справі

Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави «mutatis mutandis» (рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року).

Системне тлумачення абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року).

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави (частина третя статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру»). За наявності зазначеної підстави з метою представництва держави прокурор має, зокрема, право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовами (пункт 1 частини п`ятої зазначеної статті). Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру», прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення, зокрема, інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту (частина шоста вказаної статті).

Ці висновки узгоджуються із висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26 червня 2019 року у справі 587/430/16-ц, провадження № 14-104цс19.

Як вбачається з матеріалів справи, Ужгородська місцева прокуратура звернулася з цим позовом до суду 17 червня 2016 року.

ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції заяву про застосування строку позовної давності (а. с. 66-67).

Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Наведене дає підстави для висновку, що позовна давність є строком пред`явлення позовної вимоги як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи - носія порушеного права (інтересу).

Позовна давність забезпечує юридичну визначеність правовідносин сторін та остаточність судових рішень, запобігаючи порушенню прав відповідача. Питання щодо поважності причин пропуску позовної давності, тобто наявності обставин, які з об`єктивних, незалежних від позивача причин унеможливлювали або істотно утруднювали подання позову, вирішуються судом у кожному конкретному випадку з урахуванням наявних фактичних даних про такі обставини.

Суд застосовує позовну давність лише тоді, коли є підстави для задоволення позовних вимог, а тому перед застосуванням позовної давності належить з`ясувати та зазначити у судовому рішенні, чи було порушене право, за захистом якого позивач звернувся до суду. Якщо це право порушене не було, суд відмовляє у позові у зв`язку з його необґрунтованістю. У разі встановлення судом порушеного права, але позовна давність за такими вимогами сплила, про що заявила інша сторона, суд відмовляє у позові у зв`язку зі спливом позовної давності, як самостійної підстави, за відсутності визнаних судом поважних причин її пропуску, на які посилався позивач.

Для обчислення позовної давності застосовуються загальні положення про обчислення строків, що містяться у статтях 252-255 ЦК України.

Оскільки держава зобов`язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не повинно ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, підтримувати який покликані норми про позовну давність, а тому держава несе ризик спливу позовної давності на оскарження нею незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.

У разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, так і у разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності для прокурора починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, він довідався або міг довідатися лише у випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жоден орган.

Зазначене узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 (провадження № 14-183цс18).

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 267 ЦК України позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції, не звернув увагу на те, що пред`являючи 17 червня 2016 року позов про скасування рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 18 липня 2008 року № 790, рішення 4-ї сесії Ужгородської міської ради 5-го скликання від 21 листопада 2008 року № 891, про визнання недійсним державного акта від 05 березня 2009 року серії ЯЕ № 430080 та про повернення земельної ділянки територіальній громаді м. Ужгорода, Ужгородська місцева прокуратура при обґрунтуванні дати пред`явлення позову посилалася виключно на публікацію в мережі «Інтернет» від 17 березня 2016 року, в якій міститься інформація про спірну земельну ділянку.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що апеляційний суд на вказані вище норми права та обставини справи уваги не звернув, не перевірив, чи є пред`явлення позову прокуратурою таким, що відповідає вимогам Першого протоколу до Конвенції, вимогам закону про повноваження прокуратури та початок перебігу строку позовної давності.

За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про залишення без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позову не можна вважати обґрунтованим. Оскільки апеляційним судом порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для справи, а суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості під час розгляду справи в касаційному порядку встановлювати нові обставини або вважати доведеними обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, то усунути вказані недоліки розгляду справи на стадії касаційного перегляду неможливо, тому відсутні підстави для ухвалення нового рішення або зміни судового рішення.

Відповідно до пункту 1 частини третьої, частини четвертої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якого діє адвокат Резуненко Олександр Анатолійович, задовольнити частково.

Постанову Апеляційного суду Закарпатської області від 07 травня 2018 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник

Судді: І. А. Воробйова

Б. І. Гулько

Р. А. Лідовець

Ю. В. Черняк