Судді Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П., Прокопенко О. Б., Ситнік О. М.
на постанову від 20 листопада 2019 року
у справі № 591/5619/17
провадження № 14-605цс19
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) викладаємо окрему думку.
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Сумитеплоенерго» (далі - ТОВ «Сумитеплоенерго»), Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Комісія), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії, який доповнив у процесі розгляду справи.
В обґрунтування позову послався на те, що на виконання вимог Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, затвердженого постановою Комісії від 30 червня 2017 року № 866 (далі - Порядок № 866) 26 та 30 серпня 2017 року мали відбутися відкриті слухання з приводу затвердження на 2018 рік тарифів на послуги, що надаються ТОВ «Сумитеплоенерго», які фактично не відбулися, про що складені відповідні протоколи.
26 та 30 серпня 2017 року посадові особи ТОВ «Сумитеплоенерго», які не мали на те повноважень та порушили порядок проведення відкритих слухань, склали неправдиві протоколи та внесли до них неправдиві відомості про проведення відкритих слухань.
Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просив:
- визнати незаконними дії посадових осіб ТОВ «Сумитеплоенерго» зі складання протоколу відкритих слухань з питань необхідності перегляду та встановлення тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуг з централізованого опалення й гарячого водопостачання для ТОВ «Сумитеплоенерго» від 26 серпня 2017 року, підписаного головуючим відкритих слухань Рябінкою Є. К., секретарем відкритих слухань Врублевською В. В. та заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сумської міської ради Журбою О. І., й направлення його до НКРЕКП; зобов`язати ТОВ «Сумитеплоенерго» провести відкриті слухання (відкрите обговорення) із зазначених питань відповідно до Порядку № 866;
- визнати незаконними дії посадових осіб ТОВ «Сумитеплоенерго» зі складання протоколу відкритих слухань з питань необхідності встановлення для ТОВ «Сумитеплоенерго» на 2018 рік тарифів на виробництво електричної енергії та встановлення для ТОВ «Сумитеплоенерго» на 2018 рік тарифу на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралі, схвалення для ТОВ «Сумитеплоенерго» на 2018 рік інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралі від 30 серпня 2017 року, підписаного головуючим відкритих слухань Смертяк С. Ю., секретарем відкритих слухань Врублевською В. В. , директором ТОВ «Сумитеплоенерго» Васюніним Д. Г., заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сумської міської ради Журбою О. І., й направлення його до НКРЕКП; зобов`язати ТОВ «Сумитеплоенерго» провести відкриті слухання (відкрите обговорення) із зазначених питань відповідно до Порядку № 866.
Ухвалою Зарічного районного суду міста Суми від 10 січня 2018 року провадження у справі закрито у зв`язку з відсутністю предмета спору.
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що 28 грудня 2017 року НКРЕКП затвердила ТОВ «Сумитеплоенерго» вищезазначені тарифи, а тому оскаржені позивачем протоколи вичерпали свою дію.
Постановою Апеляційного суду Сумської області від 22 лютого 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 10 січня 2018 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що факт прийняття 28 грудня 2017 року НКРЕКП постанов, якими процедура затвердження тарифів для ТОВ «Сумитеплоенерго» фактично завершена, тобто тарифи на 2018 рік вже затверджені, не свідчить про те, що спірні протоколи вичерпали свою дію, оскільки у позовних вимогах ставиться питання про відповідність вимогам відомчого акта процедури проведення відкритих слухань, зокрема дій посадових осіб ТОВ «Сумитеплоенерго».
Ухвалою Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року закрито провадження у цій справі. Роз`яснено позивачу його право звернутися з указаною заявою в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що спірні правовідносини мають публічно-правовий характер, оскільки випливають із владно-розпорядчих функцій публічних органів, а позовні вимоги не містять посилання на те, що в результаті дій указаних органів позивач набуває речового права або позбувається такого права, розгляд цього спору належить до юрисдикції адміністративних судів.
Постановою Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року залишено без змін.
Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що предметом спірних правовідносин є рішення та дії ТОВ «Сумитеплоенерго», які виникли у зв`язку зі здійсненням ним делегованих НКРЕКП владних повноважень та публічно-владних управлінських функцій, пов`язаних із процедурою проведення відкритого обговорення змін до тарифів, тобто відповідач діяв як суб`єкт владних повноважень при оформленні оскаржуваних протоколів. Висновок суду першої інстанції про те, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів, є правильним, оскільки стосується оскарження рішення та дій суб`єкта владних повноважень.
У червні 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року та постанову Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Публічно-правовим, зокрема, є спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Відкриті слухання проводяться на принципах забезпечення юридичної рівності прав їх учасників, а тому спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки ТОВ «Сумитеплоенерго», до якого безпосередньо заявлені всі позовні вимоги у цій справі, не є суб`єктом владних повноважень, не виконує владних управлінських функцій, як і законодавчо не уповноважене керувати поведінкою позивача, який не знаходиться у його підпорядкуванні, не зобов`язаний виконувати його вимоги, приписи тощо. Таким чином, спір у цій справі має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
У вересні 2019 року ТОВ «Сумитеплоенерго» подало відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, посилаючись на те, що товариство не надає позивачеві послуги за вказаними ним адресами, а отже, відсутній причинно-наслідковий зв`язок між правами чи інтересами позивача, які можуть бути порушені, не визнані чи оспорені, та діями ТОВ «Сумитеплоенерго» щодо проведення відкритих слухань 26 та 30 серпня 2017 року. Позивач не подавав товариству жодних пропозицій чи зауважень щодо проектів рішень НКРЕКП з питань установлення цін (тарифів) на послуги, обговорення яких проводилося на відкритих слуханнях 26 та 30 серпня 2017 року, про що свідчить відсутність у справі таких доказів. Оскаржувані судові рішення є правомірними та законними.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, змінено мотивувальні частини ухвали Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року та постанови Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року шляхом викладення їх в редакції цієї постанови, яку мотивовано тим, що вимога про визнання незаконними дії зі складання протоколу відкритих слухань та зобов`язання провести відкриті слухання не підлягає розгляду в судах будь-якої юрисдикції.
В іншій частині оскаржувані судові рішення залишено без змін.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду повністю погодитись не можемота висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 7 КАС України). Термін «публічно-правовий спір» охоплює, зокрема, спори, у яких хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій) (пункт 2 частини першої статті 7 КАС України).
Крім того, за змістом пунктів 8, 9 частини першої статті 4, статті 46 цього Кодексу сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Водночас відповідачем у такій справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень та у випадках, встановлених виключно законом.
Аналогічні положення містилися у статтях 3, 4, 17, 50 КАС України у редакції, чинній на час звернення ОСОБА_1 із цим позовом до суду.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Тобто до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Натомість статтею 19 ЦПК України встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших відносин, крім справ, розгляд яких здійснюється за правилами іншого судочинства.
У цій справі позов ОСОБА_1 адресований ТОВ «Сумитеплоенерго» та не містить жодних вимог до Виконавчого комітету Сумської міської ради, який зазначений як інший відповідач. Предметом спору є визнання незаконними дій посадових осіб ТОВ «Сумитеплоенерго», яке на підставі ліцензії, виданої НКРЕКП, здійснює господарську діяльність з виробництва теплової та електричної енергії, та зобов`язання цього товариства вчинити певні дії. На обґрунтування позову послався на те, що товариство порушило порядок проведення відкритих слухань (обговорень) та склало неправдиві протоколи з метою їх направлення до НКРЕКП для подальшого прийняття Комісією рішення щодо підвищення тарифів на виробництво теплової та електричної енергії для ТОВ «Сумитеплоенерго».
Відповідно до статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статей 5, 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» встановлення тарифів на комунальні послуги суб`єктам природних монополій та суб`єктам господарювання на суміжних ринках (у тому числі тарифів у сфері енергетики), ліцензування діяльності яких здійснюється Комісією, а також затвердження процедури встановлення таких тарифів віднесено до повноважень НКРЕКП.
На виконання законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення» НКРЕКП затвердила Порядок № 866 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який визначає процедуру організації та проведення відкритого обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів), схвалення/затвердження інвестиційних програм/планів розвитку, розгляду зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, НКРЕКП, проекту кошторису НКРЕКП на відповідний рік та у разі необхідності з інших питань, що належать до компетенції Комісії та поширюються на суб`єктів господарювання, державне регулювання діяльності яких здійснюється НКРЕКП (далі - ліцензіати) (пункт 1.1 цього Порядку).
За змістом пункту 1.2 Порядку № 866 НКРЕКП проводить відкриті обговорення, зазначені пункті 1.1, з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.
До винесення питання щодо встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/планів розвитку/змін до них на відкрите обговорення НКРЕКП ліцензіат має провести відкрите обговорення (відкрите слухання) на місцях питання щодо їх необхідності із залученням місцевих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (якщо проект рішення стосується розвитку окремого регіону та/або територіальної громади) за процедурою, наведеною у пункті 2.1 Порядку № 866, якщо інше не передбачено законодавством.
У разі необхідності встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційної програми/плану розвитку/змін до них ліцензіат оприлюднює на своєму офіційному вебсайті повідомлення та обґрунтування щодо такої необхідності з метою отримання зауважень та пропозицій, а також строк, протягом якого приймаються зауваження і пропозиції, та адресу, на яку необхідно їх надсилати.
Строк, протягом якого від зацікавлених осіб приймаються зауваження і пропозиції, встановлюється ліцензіатом, але він не може бути меншим ніж 14 календарних днів та більшим ніж 20 календарних днів з дня оприлюднення такого повідомлення на офіційному вебсайті ліцензіата.
Результат відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях оформлюється протоколом, який підлягає оприлюдненню ліцензіатом на своєму офіційному вебсайті та надсилається до НКРЕКП (пункт 2.1 Порядку № 866).
З аналізу зазначених норм убачається, що проведення ліцензіатом (у цьому випадку ТОВ «Сумитеплоенерго») відкритого обговорення (відкритого слухання) є обов`язковою частиною процедури встановлення НКРЕКП відповідних тарифів для суб`єктів природних монополій, а також для суб`єктів господарювання на суміжних ринках. Протокол, оформлений за результатами такого обговорення, подається ліцензіатом до Комісії разом з іншими передбаченими законодавством документами, необхідними для подальшого прийняття НКРЕКП рішення про встановлення цін (тарифів)/змін до них, про схвалення/затвердження інвестиційних програм/планів розвитку/змін до них.
Тобто позивач оскаржує дії товариства, які вчинені ним у процесі здійснення господарської діяльності з метою отримання від регулятора послуг погодження для такого суб`єкта господарювання певних тарифів для населення. Проведення відкритих обговорень здійснюється товариством не на виконання владних повноважень, делегованих йому НКРЕКП як суб'єктом публічного права, а на виконання вимог законодавства, яким установлено певну процедуру погодження відповідних тарифів. Крім того, Порядком № 866 установлено, що відкриті обговорення проводяться на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань, що також не свідчить про владний вплив товариства або навіть НКРЕКП на зацікавлених осіб, які мають зауваження і пропозиції до питань, запропонованих на такі обговорення.
Ураховуючи суб`єктний склад сторін спору, відсутність вимог до другого відповідача - Виконавчого комітету Сумської міської ради та приватноправовий характер відносин, з яких виник спір, висновки судів попередніх інстанцій про те, що його слід розглядати в порядку адміністративного судочинства - помилкові.
Позивач не оскаржує дії НКРЕКП та не посилається на процедурні порушення при прийнятті рішень цією Комісією про встановлення відповідних тарифів. Свій позов ОСОБА_1 обґрунтовував порушенням з боку ТОВ «Сумитеплоенерго» порядку проведення відкритих обговорень, проведення їх без урахування думки громадськості, як це передбачено нормативно-правовими актами, та наданням недостовірної інформації Комісії. Ці обговорення ліцензіатом (товариством) на місцях передують винесенню питання щодо встановлення цін (тарифів)/змін до них на відкрите обговорення НКРЕКП.
Стаття 19 ЦПК України визначає об`єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов`язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Таким чином, порушення, невизнання або оспорювання суб`єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
За змістом принципу диспозитивності цивільного судочинства, закріпленого у статті 13 ЦПК України, суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Аналогічна норма містилась у статті 11 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення ОСОБА_1 до суду із цим позовом.
Відтак посилання у тексті постанови Великої Палати Верховного Суду на те, що процедурні порушення при прийнятті НКРЕКП рішення про встановлення тарифів, у разі їх наявності, можуть бути підставами для оскарження такого рішення, а тому наведені позивачем обставини підлягають з`ясуванню саме в межах перевірки законності прийнятого рішення НКРЕКП, а не як предмет окремого позову - не відповідають змісту позовних вимог ОСОБА_1 , який рішення НКРЕКП не оскаржує, та суперечать принципу диспозитивності цивільного судочинства.
Щодо висновку про те, що зазначений спір не підлягає розгляду в судах будь-якої юрисдикції, окрім невідповідності зазначеному вище принципу диспозитивності цивільного судочинства, слід зазначити про таке.
Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 4 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції»).
При зверненні до практики ЄСПЛ (справа «Марченко М. В. проти України») у контексті забезпечення права на доступ до правосуддя, можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; повинно йтися про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування; предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру.
Із мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп вбачається, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так і інших прав та свобод людини і громадянина.
Частина перша статті 55 Конституції України відповідає зобов`язанням України, які виникли, зокрема, у зв`язку з ратифікацією Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав і основних свобод людини (Рим, 1950 рік), що згідно зі статтею 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.
Вважаємо, що обмеження доступу до правосуддя можливе лише у випадках, встановлених законом. Тлумачення, тим більше розширювальне, такого обмеження недопустиме, виходить за межі повноважень суду.
Таким чином висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що вимоги позивача у цій справі про визнання неправомірними дій посадових осіб ТОВ «Сумитеплоенерго» зі складання протоколів за результатами відкритих слухань щодо затвердження тарифів, в результаті яких товариством було надано неправдиві відомості про такі обговорення НКРЕКП, та про зобов'язання провести такі слухання не сприятиме відновленню порушеного права позивача, а тому ця справа не може бути розглянута судами жодної юрисдикції - обмежує права позивача на судовий захист, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
При цьому Велика Палата Верховного Суду не зазначила, в який спосіб, з урахуванням конституційного принципу судового захисту та правової визначеності, відсутності будь-якого закону про заборону звернення до суду з таким позовом, позивач може захистити свої права, які він вважає порушеними.
На підставі викладеного, вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що не може бути розглянуто у судовому порядку позовні вимоги фізичної особи, адресовані товариству про визнання незаконними дій його посадових осіб зі складання протоколу відкритих слухань та зобов'язання провести такі слухання.
Судді Н. П. Лященко