суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
20 листопада 2019 року
у справі № 462/4783/16-ц (провадження № 14-403цс19) за позовом Залізничної районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Адміністрація, Міськрада відповідно) до ОСОБА_1 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного суду від 18 березня 2019 рокуу складі колегії суддів Крайник Н. П., Шеремети Н. О., Цяцяка Р. П.
Рішенням Залізничного районного суду м. Львова від 03 липня 2018 рокупозов Адміністрації задоволено. Зобов`язано ОСОБА_1 за власні кошти демонтувати поєднаний санвузол та сантехнічні прилади у приміщенні під літ. 2-4 (відповідно до технічного паспорта, виготовленого Обласним комунальним підприємством Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» (далі - ОКП «БТІ») станом на 05 грудня 2012 року) в будинку АДРЕСА_1 . Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Постановою Львівського апеляційного суду від 18 березня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Залізничного районного суду м. Львова від 03 липня 2018 року скасовано, провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачуправо на звернення для вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суб`єктний склад правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, характер спору свідчать про те, що цей спір між сторонами є публічно-правовим, а тому його вирішення віднесено до юрисдикції адміністративних судів.

20 листопада 2019 року Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу ОСОБА_2 , яку залишила без задоволення, а постанову Львівського апеляційного суду від 18 березня 2019 року - без змін.

Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду апеляційної інстанції стосовно юрисдикційності спору та необхідності його розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що звернення Адміністрації до суду з позовом про зобов`язаннявідповідача за власні кошти демонтувати поєднаний санвузол та сантехнічні прилади у приміщенні здійснене на виконання владних управлінських функцій та спрямоване на захист публічного, а не приватного інтересу. Зокрема позивач наголошує, що самочинне перепланування здійснено з порушенням установлених державою норм і правил. Порушення цих вимог може спричинити негативні наслідки для невизначеного кола осіб. Вказане свідчить про те, що такий спір є публічно-правовим і його належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

З висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та відповідно до статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.

У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати як компетенцію різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на момент звернення з цим позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.

За змістом статті 15 ЦПК України (у вказаній редакції) цивільною юрисдикцією є компетенція загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.

За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, і це правило є загальним.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент звернення з позовом) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.

За логікою законодавця адміністративне судочинство покликане надавати можливість фізичній чи юридичній особі ефективно захищати свої права чи інтереси з урахуванням того, що протилежна сторона є суб`єктом владних повноважень, який апріорі має у своєму розпорядженні значно більше ресурсів як для утвердження своєї позиції у правовідносинах, так і щодо представництва та відстоювання власних інтересів у судовому розгляді.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

З огляду на положення статей 3, 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Таким чином, до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спорів у публічно-правових відносинах, що стосуються цих відносин, коли один із учасників спору - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад - участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб`єкта владних повноважень.

Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до статті 383 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) власник житлового будинку, квартири має право використовувати помешкання для власного проживання, проживання членів своєї сім`ї, інших осіб і не має права використовувати його для промислового виробництва. Власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.

Правовий статус позивача урегульовано у Положенні про Залізничну районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженому рішенням виконкому Міськради від 01 листопада 2016 року № 977 (далі - Положення).

Згідно з пунктом 1.1 цього Положення позивач є виконавчим органом Міськради і діє відповідно до ухвали міської ради від 26 травня 2016 року № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

У вказаному Положенні передбачені повноваження районної адміністрації, до яких, зокрема, належать:

- управління майном на території району, яке належить до комунальної власності м. Львова, у встановлених міською радою та її виконавчим комітетом межах (пункт 4.22);

- звернення до судових органів з позовними заявами, скаргами щодо справ про виселення громадян із жилих приміщень, у яких вони незаконно проживають; визнання осіб такими, які втратили право на користування жилими приміщеннями; щодо фактів самочинного будівництва; з інших справ, які виникають у процесі здійснення наданих районній адміністрації повноважень (пункт 4.66).

Як орган місцевого самоврядування позивач відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР правомочний розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до його відання.

У статті 30 вказаного Закону передбачено, зокрема, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.

Чинне законодавство передбачає перелік об`єктів, що утворюють житловий фонд.

Відповідно до статті 4 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК УРСР) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.

З урахуванням вимог статті 1 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду» можна зробити висновок, що державний житловий фонд - це житловий фонд місцевих Рад народних депутатів та житловий фонд, який знаходиться у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, організацій, установ.

У статті 16 ЖК УРСР до компетенції виконавчих органів місцевих рад віднесено здійснення державного контролю за використанням і схоронністю житлового фонду (частина перша статті 30); керування житловим господарством, забезпечення правильної експлуатації і схоронності жилих будинків, що є у віданні Ради, організація їх капітального і поточного ремонту.

Указані повноваження виконавчого органу місцевого самоврядування суд першої інстанції вважав такими, що не є владними, а тому, розглянув спір у порядку цивільного судочинства, тоді як апеляційний суд вважав, що правовідносини між сторонами є публічно-правовими.

Вважаємо, що з аналізу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, можна зробити висновок, що вони мають дуалістичний характер, тобто одні повноваження є владними, інші спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери.

Згідно із частиною третьою статті 2 ЦПК України (у редакції, що діяла на час звернення до суду з позовом) провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду та вирішення справи. Аналогічна норма міститься у статті 3 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, і в якому держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Отже, визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. У даному випадку відсутнє вертикальне підпорядкування відповідача - фізичної особи позивачу - органу місцевого самоврядування.

З огляду на положення статей 3 і 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування, з одного боку, та суб`єктом приватного права - фізичною особою, у якому орган місцевого самоврядування звернувся до суду про захист права цивільного, а не публічного права, зокрема права на забезпечення схоронності нерухомого майна, яке є частиною комунального житлового фонду. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права.

Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, установлених законами України.

Термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Оскільки за змістом статей 2, 3 і 17 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, то поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.

Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

У вказаній статті процесуального закону наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб`єктів владних повноважень.

У пункті 5 частини четвертої статті 50 КАС України зазначено, що в інших випадках фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами у адміністративній справі за позовом суб`єктів владних повноважень лише у випадках, прямо передбачених законом і таке звернення має бути прямо передбачене законом, оскільки протилежне тягне порушення і невідповідність завданням адміністративного судочинства.

Законом № 280/97-ВР прямо не передбачено можливість звернення органу місцевого самоврядування чи його виконавчого органу до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.

Додані до позовної заяви на виконання вимог пункту 6 частини другої статті 119 ЦПК України докази про вчинення відповідачем адміністративного правопорушення є підтвердженням неправомірних дій останнього і не спростовують наявність цивільного спору між позивачем та відповідачем у цій справі.

Відповідно до частини першої статті 100 ЖК УРСР у редакції, що була чинною на час звернення з позовом до суду, роботи з переобладнання та перепланування жилого будинку і жилого приміщення, які не передбачають втручання в несучі конструкції та інженерні системи загального користування, не потребують отримання документів, що дають право на їх виконання. Після завершення зазначених робіт введення об`єкта в експлуатацію не потребується.

Згідно з частиною другою статті 383 ЦК України власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.

Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом четвертим частини другої статті 16 ЦК України.

Тобто у даному випадку позивач обгрунтовано звернувся до суду з цивільним позовом.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції встановив, що спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем делегованих йому повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Однак зробив помилковий висновок про те, що позивач звернувся до суду як суб`єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, а тому відносини між сторонами є публічно-правовими і зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Спір є цивільно-правовим за своїм змістом, оскільки стосується речового права відповідача щодо здійснення ним права власника житлового приміщення та виник у зв`язку із запереченням позивачем такого права на проведення перепланування приміщення. Тому цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Вирішення позовних вимог за правилами різних видів судочинства порушуватиме принцип повноти, всебічності й об`єктивності з`ясування обставин справи, оскільки дослідження одного і того ж предмета, а також одних і тих самих підстав позову здійснюватиметься судами різних юрисдикцій, що не гарантує дотримання принципу правової визначеності.

На нашу думку, суд апеляційної інстанції помилково закрив провадження у справі, а Велика Палата Верховного Суду необґрунтовано залишила без змін оскаржуване судове рішення.

Відповідно до частини четвертої статті 411 ЦПК України постанова суду апеляційної інстанції підлягала скасуванню, а справа - поверненню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, оскільки спір повинен був бути розглянутий в порядку цивільного судочинства.

Судді О. М. Ситнік

Н. П. Лященко