Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Князєва В. С., Лященко Н. П.
11 вересня 2019 року
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 17 травня 2017 року у складі судді Корнешової Т. В. та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року у складі колегії суддів Колосовського С. Ю., Ямкова О. О., Локтіонова О. В.
У поданій до суду у жовтні 2014 року позовній заяві прокурор з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати незаконним та скасувати пункти 43, 43.1 рішення Миколаївської міськради від 04 вересня 2009 року № 36/61, якими затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 834 кв. м за рахунок земель Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївбудпроект» (далі - ТОВ «Миколаївбудпроект»), з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 ;
- повернути територіальній громаді м. Миколаєва вказану земельну ділянку шляхом витребування її у ОСОБА_3 .
Справа розглядалася судами неодноразово.
Додатковим рішенням Заводського районного суду м. Миколаєва від 16 червня 2017 року вирішено питання про розподіл судових витрат.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що виділена ОСОБА_1 спірна земельна ділянка відноситься до території зелених насаджень загального користування і входить до земельної ділянки площею 14 424 кв. м, яка розташована у прибережній захисній смузі і знаходиться на відстані 9 м від урізу води Бузького лиману, що є порушенням вимог статей 58, 60, 61 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статей 87, 88, 91 Водного кодексу України (далі - ВК України).
Суд зазначив, щооспорюване рішення Миколаївської міськради, на підставі якого ОСОБА_1 набула право власності на земельну ділянку, яка розташована у законодавчо визначеній прибережній захисній смузі (пляжній зоні) та на території зелених насаджень загального користування, підлягає скасуванню.
Оскільки майно вибуло з володіння власника (територіальної громади) не з його волі, то спірна земельна ділянка має бути витребувана з володіння ОСОБА_3 на підставі вимог статей 16, 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Оскільки прокурор звернувся до суду за захистом порушених інтересів територіальної громади Миколаївської міськради при відсутності іншого органу, який за законом уповноважений на захист цих прав та набув процесуальні права, дізнався про порушення інтересів територіальної громади лише при проведенні в установленому законом порядку перевірки у березні 2013 року, відтак позов подано у межах позовної давності, передбаченої статтею 257 ЦК України.
Ухвалою Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 відхилено, рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 17 травня 2017 року залишено без змін.
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, апеляційний суд керувався тим, що висновки суду першої інстанції відповідають вимогам закону, обставини справи встановлені повно.
11 вересня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду розглянуто касаційну скаргу ОСОБА_3 , яку задоволено частково: ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 20 вересня 2017 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до Миколаївського апеляційного суду.
Щодо повноважень прокурора на звернення до суду з указаним позовом Велика Палата Верховного Суду зазначила таке.
Згідно з поясненнями прокурора, повноваження з розпорядження спірною земельною ділянкою належить до компетенції Миколаївської міськради, а визначений у законодавстві орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель (Державна інспекція сільського господарства України), не має повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявив прокурор у цій справі.
У позовній заяві прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у збереженні зеленої зони загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва, та у збереженні прибережної захисної смуги Бузького лиману, і згідно з абзацом другим частини другої статті 45 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час звернення до суду) набув статусу позивача. При цьому визнала необґрунтованим наведений у касаційній скарзі довід стосовно того, що прокурор без достатніх підстав замість ради заявив вимогу про повернення спірної земельної ділянки шляхом її витребування.
Велика Палата Верховного Суду вважала необґрунтованим довід касаційної скарги і про те, що, звернувшись із позовом, прокурор втрутився у право власності територіальної громади м. Миколаєва на спірну земельну ділянку.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що за обставин цієї справи та за наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного інтересу громадськості до збереження у м. Миколаєві зеленої зони загального користування і прибережної захисної смуги Бузького лиману, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки Велика Палата Верховного Суду вказала, що законодавство України обмежувало безоплатне передання у приватну власність земель водного фонду випадком передання за рішенням уповноваженого органу тільки замкнених природних водойм. Вказане обмеження було доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання - передбачуваними для будь-якої особи, яка набула земельну ділянку водного фонду, що не є замкненою природною водоймою, загальною площею до 3 га.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій встановлено факт належності спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману та її розташування за 9 м від урізу води. При цьому зауважила, що відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність останньої, оскільки її розміри встановлені законом, законодавство, чинне на момент прийняття оскаржуваного рішення, вимагало визначити прибережні захисні смуги в межах населених пунктів з урахуванням будь-якої містобудівної документації в цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості.
У цій справі, виходячи з існування фактичної забудови саме спірної земельної ділянки на момент прийняття радою рішення № 35/51 від 19 червня 2009 року про передання в оренду ТОВ «Миколаївбудпроект» для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 земельної ділянки, за рахунок частини якої у подальшому ОСОБА_1 була відведена у приватну власність спірна земельна ділянка. Нове житлове будівництво на земельних ділянках, зайнятих прибережною захисною смугою, не охоплювалося поняттям конкретних умов забудови, що склалися.
При цьому зазначала, що апеляційний суд не дослідив містобудівну документацію, зокрема, не оцінив Генеральний план м. Миколаєва, на підставі якого згідно з доводами касаційної скарги, було прийняте рішення № 36/61, а також не оцінив містобудівні обмеження, що були чинними на момент виділення земельної ділянки в оренду ТОВ «Миколаївбудпроект» та які були передбачені у другому абзаці пункту 54 рішення Миколаївської ради № 35/51 від 19 червня 2009 року.
Також Велика Палата Верховного Суду вказала, що у матеріалах справи відсутнє рішення Миколаївської міської ради від 24 лютого 2006 року № 43/50. Разом із тим є рішення цієї ради від 09 листопада 2006 року № 7/18 «Про розподіл території військового містечка № 62 на землі Міністерства оборони України та землі комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва», згідно з яким відведення земельних ділянок із земель комунальної власності для обслуговування викупленого майна у Міністерства оборони України, а також надання земельних ділянок для нового будівництва слід вирішувати відповідно до чинного законодавства. Проте зазначене рішення апеляційний суд не дослідив.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що передання у приватну власність земельної ділянки, віднесеної до території зелених насаджень загального користування (земельної ділянки зелених зон і зелених насаджень міст), для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будиннку та господарських споруд без зміни її цільового призначення суперечить приписам ЗК України, що має врахувати суд під час нового розгляду справи.
Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду Велика Палата Верховного Суду вважала, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Зазначила, враховуючи те, що приписи статті 388 ЦК України не застосовуються до вирішення спору за негаторним позовом, немає підстав вирішувати питання про наявність/відсутність волі територіальної громади м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради на розпорядження спірною земельною ділянкою. При цьому визнала неприйнятним наведений у касаційній скарзі довід про те, що територіальна громада м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради виявила волю на розпорядження спірною земельною ділянкою.
При цьому Велика Палата Верховного Суду вказала, що вимога зобов`язати повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки. А суди мали оцінити поєднання у заяві прокурора від 21 березня 2017 року взаємовиключних способів захисту та не мали застосовувати до спірних правовідносин приписи ЦК України про витребування майна з чужого незаконного володіння замість приписів статті 391 цього Кодексу та частини другої статті 52 ЗК України.
Вважала, що суди першої й апеляційної інстанцій дослідили обставини початку перебігу позовної давності та встановили, що прокурор не пропустив строк на звернення до суду з дня, коли дізнався або мав дізнатися про порушення права комунальної власності на спірну земельну ділянку.
Зазначила, що вимога зобов'язати повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
Разом з цим, посилаючись на частину першу статті 400 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду вважала неприйнятними доводи касаційної скарги, спрямовані, на її думку, на встановлення інших обставин стосовно початку перебігу позовної давності, ніж ті, які встановили суди першої й апеляційної інстанцій, які в свою чергу вважали, що з позовом до суду прокурор звернувся в межах перебігу позовної давності, адже про порушення прокурору стало відомо під час проведеної у березні 2013 року відповідної перевірки.
Вирішуючи питання стосовно дотримання принципу правомірного втручання у право на мирне володіння майном, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що суд апеляційної інстанції не оцінив пропорційність втручання у право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, а саме пропорційність повернення спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном (співвідношення суспільного інтересу у контролі за використанням земельних ділянок, зайнятих прибережними захисними смугами, та територій зелених насаджень загального користування, і приватного інтересу у заволодінні такими ділянками для житлового будівництва).
Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що під час нового розгляду справи, оцінюючи пропорційність втручання у право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, суд апеляційної інстанції має врахувати, що вирішення заявлених у цій справі позовних вимог не є вирішенням питання про право власності на житловий будинок, якщо такий споруджений на спірній земельній ділянці.
З такими висновками не погоджуємося та відповідно до статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
Одним із завдань Верховного Суду є формування єдиної правозастосовчої практики. Згідно з частиною першою статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Відповідно до частини 1 статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Крім того, воно повинно бути зрозумілим сторонам у справі.
Узагальнити висновки Великої Палати Верховного Суду можна таким чином:
1. Суди зробили висновок, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду (п.п. 1.3.1.1 з п. 52 по п. 60 включно), однак не дослідили містобудівну документацію, зокрема не оцінили Генеральний план м. Миколаєва та наявність інших будівель на земельній ділянці, зокрема щодо забудови військового містечка, до земель якого входила спірна земельна ділянка (п. 65 - п. 81);
2. Віднесення вказаних земель до земель, зайнятих прибережними захисними смугами, унеможливлює їхню передачу у приватну власність для житлового будівництва (п. 62);
3. Позовна давність прокурором не пропущена, оскільки мав бути заявлений не віндикаційний, а негаторний позов (п.п. 1.3.1.2 з п. 96 по п. 102 включно та п.п. 1.3.1.3 (п. 107, від п. 110 по 111.1 включно);
4. Надмірного втручання у права особи у даному випадку не вбачається (п.п. 1.4.1 з п. 127 по 127.4 включно).
З такими висновками погодитися не можна.
Відсутність у мотивувальній частині судового рішення посилань на певні докази не свідчить про їх недослідження судом апеляційної інстанції.
Суди встановили, що 30 січня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 32/37 про надання ТОВ «Миколаївбудпроект» дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 23 502 кв. м в оренду строком на 10 років для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 .
19 червня 2009 року Миколаївська міськрада прийняла рішення № 35/51 про затвердження ТОВ «Миколаївбудпроект» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 22 156 кв. м, у тому числі 55 кв. м під капітальною забудовою, 99 кв. м під спорудами, 1 766 кв. м під проходами, проїздами та площадками, 20 236 кв. м під зеленими насадженнями, за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, з віднесенням її до земель комерційного використання для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 та про передання вказаної ділянки в оренду строком на 10 років.
10 серпня 2009 року на підставі протоколу від 25 червня 2009 року № 6 ТОВ «Миколаївбудпроект» звернулось із нотаріально посвідченою заявою до компетентних органів та до всіх, кого це стосується, про надання згоди на вилучення земельних ділянок площею 1 000 кв. м на користь дев'ятнадцятьох громадян для будівництва індивідуальних житлових будинків у АДРЕСА_3 за рахунок земельної ділянки площею 22 156 кв. м, наданої ТОВ «Миколаївбудпроект» згідно з рішенням Миколаївської міськради від 19 червня 2009 року № 35/51 для обслуговування придбаного майна.
Рішенням Миколаївської міськради від 04 вересня 2009 року № 36/61, згідно з пунктами 43 і 43.1 затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 834 кв. м за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект» з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд у АДРЕСА_1 . На підставі цього рішення ОСОБА_1 видано державний акт про право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 140144. Дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надано рішенням Миколаївської міськради від 19 червня 2009 року № 35/70.

13 квітня 2011 року на підставі договору купівлі-продажу ОСОБА_1 відчужила спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , який 12 жовтня 2012 року продав її ОСОБА_3 .

Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги прокурора, посилалися на ту обставину, що виділена ОСОБА_1 спірна земельна ділянка відноситься до території зелених насаджень загального користування і входить до земельної ділянки площею 14 424 кв. м, яка розташована у прибережній захисній смузі і знаходиться на відстані 9 м від урізу води Бузького лиману, що є порушенням вимог статей 58, 60, 61 ЗК України та статей 87, 88, 91 ВК України.

Вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичні обставини справи та не визначили, яке цільове призначення мала спірна земельна ділянка на час вирішення питання про її передачу у приватну власність ОСОБА_1 , оскільки у самому рішенні вказано про віднесення земельної ділянки до земель житлової забудови. Такий висновок зробила міська рада у межах своїх повноважень відповідно до статті 20 ЗК України.

Згідно з частинами першою, третьою статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності.

Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.

Спірні правовідносини виникли у 2009 році, тому застосуванню підлягає законодавство, яке було чинним на той час.

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у зазначеній редакції) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Тобто у межах населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється за проектами землеустрою з урахуванням містобудівної документації та конкретних умов, що склалися.

Тому у межах існуючих населених пунктів не застосовуються встановлені статтями 60 ЗК України та 88 ВК України нормативні розміри захисних прибережних смуг, оскільки протилежне позбавило б величезну кількість осіб права на нерухомість, що була зведена за часів існування нормативних актів, що по іншому регулювали вказані питання, які отримали земельні ділянки у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини п`ятої статті87 ВК України зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.

Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 87 ВК України).

Згідно з пунктами 1, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Порядок), розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.

За змістом пунктів 4, 5 Порядку проекти водоохоронних зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами Рад.

Пунктом 10 Порядку передбачено, що на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.

Виконавчі комітети місцевих Рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях (частина сьома статті87 ВК України).

Отже, фактичні розміри і межі прибережних захисних смуг існують не в силу їх законодавчого закріплення, а для визначення, встановлення та закріплення меж прибережної захисної смуги, та як наслідок віднесення цієї території до земель водного фонду. Інформування усіх заінтересованих осіб щодо меж водоохоронних зон виконує з одного боку функцію захисту прав та інтересів громади, а з іншого - конкретної особи, яка бажає отримати земельну ділянку, яка межує з землями водного фонду.

Матеріали цивільної справи не містять доказів того, що органами місцевого самоврядування чи органами державної влади виконувалися дії із замовлення проекту визначення меж прибережних захисних смуг, затвердження відповідної землевпорядної документації та інформування про це заінтересованих осіб.

Законодавством України передбачений порядок, який полягає у розробці відповідного проекту землеустрою та визначення на його підставі земель водоохоронних зон та прибережних захисних смуг.

Віднесення спірних земельних ділянок до земель прибережної захисної смуги та категорії земель водного фонду, без відповідних доказів, що підтверджували б існування таких обставин, є порушенням статті 60 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій).

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 22 травня 2013 року у цивільній справі № 6-25цс13, від якої Велика Палата Верховного Суду не відступала.

Установлено судами та підтверджуєтья матеріалами справи, що ОСОБА_1 набула спірну земельну ділянку площею 834 кв. м для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 , за рахунок земель комерційного використанняТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови.

У свою чергу ТОВ «Миколаївбудпроект» набуло земельну ділянку із земель комерційного використання за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, з віднесенням її до земель комерційного використання, для обслуговування придбаного майна.

Тобто і в першому, і у другому випадках спірна земельна ділянка виділялася для обслуговування нерухомого майна, і лише цільове призначення такого майна є різним.

Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 розроблений фізичною особою - підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_6 згідно з дозволом ради від 19 червня 2009 року № 35/70, умов відведення земельної ділянки Управління Держкомзему у м. Миколаєві від 29 липня 2009 року № 3021/22, що вбачається з пояснювальної записки ФОП ОСОБА_6 (т. 1, а. с. 107). Межі та площа спірної земельної ділянки визначені відповідно до генерального плану індивідуальної житлової забудови та висновку управління містобудування та архітектури виконкому Миколаївської міськради від 19 червня 2009 року № 15-1734/5. Земельна ділянка знаходиться на землях комерційного використання і відповідно до функціонального використання віднесена до земель індивідуального житлового будівництва. При складанні плану відведення земельної ділянки був використаний інженерно-типографічний план земельної ділянки, схема планової основи та врівноваження мереж полігонометрії та теодолітних ходів, які виконувалися до проекту відведення земельної ділянки ТОВ «Миколаївбудпроект».

У справі на а. с. 110 у т. 1 містяться умови відведення земельної ділянки, складені 29 липня 2009 року Управлінням Держкомзему у м. Миколаєві за № 3021/22 за результатами розгляду матеріалів для відведення земельної ділянки ОСОБА_1 на підставі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, наданого рішенням ради від 19 червня 2009 року № 35/70, згідно з якими, зокрема, мета використання - для будівництва та обслуговування індивідуального жилого будинку та господарських споруд; умови відведення - власність.

Управління містобудування та архітектури виконкому ради погодило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 та вважало за можливе відвести останній у власність земельну ділянку площею 834 кв. м за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект» для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 (т. 1, а. с. 111).

На а. с. 112 у т. 1 знаходиться висновок Управління Держкомзему у м. Миколаєві від 18 серпня 2009 року № 3241 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 , розробленого ФОП ОСОБА_6 , згідно з яким управління вважає за можливе відвести ОСОБА_1 у власність земельну ділянку загальною площею 834 кв. м - землі комерційного використання, у тому числі площею 174 кв. м - зелені насадження, за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови - для будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 . Разом із тим у висновку зазначено, що земельна ділянка має обмеження у використанні згідно з КООВЗД: типу 01.01.04 - охоронна зона вздовж об`єкта зв`язку на площі 22 кв. м та типу 01.06.23 - інші обмеження (водопровід) на площі 32 кв. м.

Указаний проект землеустрою погоджено й Управлінням земельних ресурсів, яке також вважало за можливе передати ОСОБА_1 спірну земельну ділянку, про що надало свій висновок від 02 вересня 2009 року № 01-851 (т. 1, а. с. 113).

Управління містобудування та архітектури виконкому Миколаївської міськради висновком від 19 червня 2009 року № 15-1734/5 погодило надання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки орієнтовною площею 1 000 кв. м на АДРЕСА_1 для будівництва та подальшого обслуговування житлового будинку і господарських споруд (т. 1, а. с. 118).

На а. с. 119 у т. 1 міститься висновок, наданий відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини, від 25 червня 2009 року № 644/3, яким погоджено місце розташування земельної ділянки згідно схеми генплану розміщення індивідуальної житлової забудови тільки за умови проведення ОСОБА_1 під час проведення проектно-вишукувальних робіт нового будівництва археологічної експертизи фахівцями-архіологами, і наданні її висновків цьому відділу до вирішення питання про відведення земельної ділянки під будівництво.

У зазначених матеріалах відсутні дані про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Бузького лиману.

Відсутні і висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що вказані документи складені з порушенням чинних на той час правил та процедур.

У справі на а. с. 115 у т. 1 міститься ситуаційний план, розроблений ФОП ОСОБА_6 , згідно з яким земельна ділянка загальною площею 834 кв. м відноситься до забудованих земель, у тому числі під житловою забудовою - 834 кв. м.

Матеріали справи не містять доказів, що у м. Миколаєві встановлені прибережні захисні смуги, їх розмір та розташування спірної земельної ділянки щодо вказаних прибережних захисних смуг, а відтак і цільового призначення спірної земельної ділянки, оскільки від цього залежить розгляд справи по суті.

З огляду на вказане висновки судів першої й апеляційної інстанцій, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначної прибережної захисної смуги Бузького лиману, відноситься до територій зелених насаджень загального користування, де заборонено будівництво, тому не може передаватися у власність є суперечливими.

За вказаних обставин справи питання, які підлягали з'ясуванню під час розгляду справи, полягали не у зборі, дослідженні та в переоцінці доказів, а в застосуванні норм матеріального права, що належить до повноважень Верховного Суду.

Стосовно обраного прокурором способу захисту прав, зокрема у частині віндикаційного позову, а також висновків Великої Палати Верховного Суду щодо негаторного позову та позовної давності необхідно зазначити:

Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.

Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).

У статті 15 ЦК України вказано, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.

Способи захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють як закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, як вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів дається в статті 16 ЦК України.

Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Частіше за все спосіб захисту порушеного права прямо визначається спеціальним законом і регламентує конкретні цивільні правовідносини.

Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Разом з тим встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.

Предметом спору у справі, що розглядається, є:

- визнання незаконними та скасування пунктів 43, 43.1 рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61 про затвердження проекту землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 834 кв. м, за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 ;

- визнання недійсним державного акта на право власності, виданого ОСОБА_1 27 листопада 2009 року на вказану земельну ділянку;

- повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність шляхом її витребування у ОСОБА_3 .

У науці цивільного права негаторний позов визначають як позов власника про усунення будь-яких перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження майном, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння (стаття 391 ЦК України).

Можна зробити висновок, що негаторний позов - це позов про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпорядження своїм майном. І умовами його пред`явлення є: 1) позивач є власником речі; 2) поведінка відповідача є протиправною; 3) на момент пред`явлення позову протиправна поведінка має тривати і перешкоджати користуватися майном його власнику.

Позивач за негаторним позовом має право вимагати усунути наявні перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від учинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Цей спосіб захисту спрямовано на усунення порушень прав власника, не пов`язаних із позбавленням його володіння майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц).

З огляду на наведені визначення Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц зробила висновок, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного й негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.

Під час вирішення питання про віднесення заявленого у справі позову до віндикаційного чи негаторного, які є різновидами способів захисту права власності, поняття володіння потрібно розглядати як складову змісту такого права у розумінні положень частини першої статті 317 ЦК України.

У постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для цілей визначення наявності в особи права володіння нерухомим майном має бути застосовано принцип реєстраційного підтвердження володіння, який полягає в тому, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі повноваження власника, визначені в частині першій статті 317 ЦК України, зокрема набуває й право володіння.

ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯИ №140144 на право власності на спірну земельну ділянку.

13 квітня 2011 року на підставі договору купівлі-продажу ОСОБА_1 відчужила спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 , який 12 жовтня 2012 року продав її ОСОБА_3 . Останній отримав державний акт на право власності на вказану земельну ділянку площею 834 кв. м серії ЯО № 301214.

Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженою наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах 04 травня 1999 року № 43 (далі - Інструкція; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що складання державного акта на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою при передачі земельної ділянки, що була раніше надана громадянам, підприємствам, установам, організаціям і об`єднанням громадян всіх видів, у постійне користування або при переоформленні правоустановних документів на ці земельні ділянки, проводиться після відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженою відповідною технічною документацією. Довгострокові межові знаки передаються на зберігання власнику або користувачу земельної ділянки, про що складається відповідний акт. Акт складається у трьох примірниках, підписується власником або користувачем земельної ділянки, виконавцем робіт і представником районного (міського) відділу (управління) земельних ресурсів Держкомзему України (пункти 1.13, 1.14 Інструкції).

Пунктом 1.15 цієї Інструкції визначено, що розробку технічної документації зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку або на право постійного користування земельною ділянкою здійснюють суб`єкти господарювання, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних робіт, або територіальні органи земельних ресурсів.

Відповідно до пункту 2.9 Інструкції заповнення державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою покладається на Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» та його структурні підрозділи.

За змістом пункту 2.14 вказаної Інструкції державний акт на право власності на земельну ділянку складається у двох примірниках, підписується посадовими особами в такій послідовності: начальник державного органу земельних ресурсів, голова (керівник) органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади та особа, що здійснила реєстрацію акта.

При наявності обмежень на використання земельної ділянки до примірника державного акта на право постійного користування земельною ділянкою або на право власності на земельну ділянку, який видається власнику або користувачу земельної ділянки, додаються: копія кадастрового плану; акт перенесення на місцевість меж зон обмежень (пункт 2.16 Інструкції).

Згідно з пунктами 3.1, 3.2 Інструкції державні акти на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою видаються структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України. Державна реєстрація державних актів на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі здійснюється структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України.

У пункті 3.10 Інструкції вказано, що у випадку припинення права власності чи користування земельною ділянкою документ, який посвідчує це право, повертається до архіву державного органу земельних ресурсів, де зберігається другий примірник цього документа.

Тобто, право власності на спірну земельну ділянку перейшло до ОСОБА_1 , згодом до ОСОБА_2 , а у наступному - до ОСОБА_3 , і на час звернення прокурора з позовом земельна ділянка була зареєстрована як власність ОСОБА_3 . Тому підстав для висновку про необхідність звернення з негаторним позовом не вбачається.

Щодо строку позовної давності при зверненні з негаторним позовом необхідно враховувати таке.

Стаття 268 ЦК України містить перелік вимог, на які позовна давність не поширюється, а саме:

- що випливають із порушення особистих немайнових прав, крім випадків, встановлених законом;

- вкладника до банку (фінансової установи) про видачу вкладу;

- про відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю, крім випадків завдання такої шкоди внаслідок недоліків товару, що є рухомим майном, у тому числі таким, що є складовою частиною іншого рухомого чи нерухомого майна, включаючи електроенергію;

- страхувальника (застрахованої особи) до страховика про здійснення страхової виплати (страхового відшкодування);

- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву, стосовно виконання зобов`язань, що випливають із Закону України «Про державний матеріальний резерв».

Законом можуть бути встановлені також інші вимоги, на які не поширюється позовна давність.

Тому висновок про відсутність позовної давності при зверненні з негаторним позовом не грунтується на нормах ЦК України та інших нормах цивільного законодавства, що регулюють спірні правовідносини. Такий висновок переходить межі повноважень суду у даному випадку і грунтується на нормах цивільного законодавства інших країн (наприклад така норма є у ЦК Російської Федерації), що не свідчить про можливість механічного перенесення її до спірних правовідносин, які врегульовані ЦК та ЗК України, які є досить схожими з відповідними нормами законодавства РФ, але не є тотожними їм.

Крім того, якщо законодавець законом вирішив ті чи інші питання права і юридичний склад відповідної норми може однозначно і безсумнівно бути встановленим за допомогою засобів тлумачення, то визначені в нормі критерії вирішення питання і наслідки цього вирішення є обов`язковими для того, хто застосовуватиме цю норму. Тобто законодавець сам вирішив, що вважати справедливим а що - ні. Таке самообмеження догматики правозастосування відповідає принципу поділу влади і одночасно служить конституційним принципам рівності і правопевності.

Віндикаційним позовомє позов неволодіючого власника до незаконно володіючого невласника про витребування майна. Умовами звернення з таким позовом є те, що: 1) позивач є власником майна; 2) власник фактично втратив володіння річчю; 3) відповідач є незаконним володільцем; 4) власник і володілець не перебувають у договірних відносинах; 5) предметом позову може бути тільки індивідуально визначена річ; 6) ця річ на момент розгляду спору повинна існувати в натурі. Про це зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц.

Прокурор у позовній заяві заявив одну з вимог про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність шляхом її витребування у фізичної особи. Цю вимогу не можна вважати такою, що направлена на усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (негаторний позов).

На нашу думку, така позовна вимога є вимогою про витребування майна із чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). До цих правовідносин застосовуюється стаття 387 ЦК України, згідно з якою власник має право витребувати майно із чужого незаконного володіння.

У цьому разі майно може бути витребувано від добросовісного набувача, шляхом подання віндикаційного позову, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.

Таким чином, положення статті 388 ЦК України можуть застосовуватись як підстави позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, і було відчужене третій особі за умови, що між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.

З огляду на зміст позовної заяви, її вимог та встановлених судами обставин справи, вважаємо, що поданий прокурором позов у частині вимоги про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність є віндикаційним позовом на підставі статей 387, 388 ЦК України, про що зазначено як у самому позові, так і у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій.

Слід наголосити, що суд не виступає законодавцем, а застосовує закон. У законі, який регулює спірні правовідносини, вказане питання чітко врегульоване та існує усталена практика у спірних правовідносинах.

Щодо застосування позовної давності при зверненні з віндикаційним позовом:

Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.

Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).

Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.

Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб`єкта, чиї права порушено.

Аналіз цих норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.

Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.

При цьому, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.

Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.

Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.

При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).

Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b. дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; с. ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f. діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як будь-яка інша сторона, і не повинна мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).

Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.

Спірні правовідносини виникли у 2009 році, коли видавалися рішення ради (від 04 вересня 2009 року № 36/61) про затвердження проекту землеустрою і передання у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки та державний акт на право власності на спірну земельну ділянку (від 27 листопада 2009 року).

Із позовом до суду прокурор звернувся у жовтні 2014 році, тобто через п`ять років після виникнення спірних правовідносин.

Згідно зі змістом позовної заяви прокурор зазначив, що звернувся за захистом інтересів держави в особі територіальної громади м. Миколаєва.

Зокрема, прокурор указав, що рада - розпорядник спірної земельної ділянки, яка є представником територіальної громади м. Миколаєва та відповідачем у справі, усупереч інтересам територіальної громади розпорядилася спірною земельною ділянкою. Порушення норм чинного законодавства при відведенні у власність спірної земельної ділянки виявлені органами прокуратури у березні 2013 року під час здійснення прокурорської перевірки.

На час виникнення спірних правовідносин - 2009 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади у сфері земельних відносин був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.

Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:

- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;

- координація проведення земельної реформи в Україні;

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;

- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості грунтів, ведення державного земельного кадастру.

Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.

У пункті 14 Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.

Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого Наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.

Оскільки спірні правовідносини виникли у 2009 році, то суд першої інстанції зробив помилкові висновки щодо інспекції як центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, якої на час виникнення спірних правовідносин не існувало, а створено лише у 2011 році на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 «Про Державну інспекцію сільського господарства України».

Також вважаємо за необхідне зазначити наступне.

Правові засади діяльності місцевого самоврядування передбачені у Законі України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

У статті 1 Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) вказано, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень (стаття 6 Закону № 280/97-ВР в зазначеній редакції).

За статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статей 3, 7, 8, 9 Закону № 280/97-ВР безпосередньо територіальна громада діє у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян та місцевих ініціатив.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до статей 9, 117, 118, 122 ЗК України передбачено порядок та компетенцію органів місцевого самоврядування при вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність. Такі питання вирішує саме орган місцевого самоврядування в особі відповідної ради, який і уособлює територіальну громаду, у даному випадку м. Миколаєва.

Отже, висновок суду про необхідність відліку строку давності з моменту публічного розголосу щодо спору стосовно спірної земельної ділянки не ґрунтується на вимогах Закону, оскільки у цих правовідносинах щодо надання земельної ділянки територіальна громада діє через органи місцевого самоврядування й іншим чином діяти не може.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Суд визнає незаконними та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права та інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

Оскільки ОСОБА_1 передано у власність спірну земельну ділянку у 2009 році на підставі рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61, а в силу наведених норм матеріального права рада представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, то помилковими, на нашу думку, є висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що об`єктивна можливість територіальної громади як власника спірної земельної ділянки дізнатися, що земельна ділянка незаконно вибула з володіння поза волею виникла у березні 2013 року, адже сама рада не могла не знати про факт передачі у 2009 році земельної ділянки радою як органом цієї територіальної громади.

Зважаючи на те, що, як у територіальної громади, так і в управління Держкомзему України була об`єктивна можливість знати про передачу спірної земельної ділянки ще у 2009 році - з часу виникнення спірних правовідносин, а до суду з цим позовом прокурор звернувся у 2014 році, то помилковими є висновки судів щодо звернення прокурора з позовом у передбачений ЦК України трирічний строк, а тому і дотримання позовної давності.

Стосовно посилання прокурора, що про факт незаконної передачі спірної земельної ділянки прокуратурі стало відомо у 2013 році внаслідок проведеної прокуратурою перевірки, то за приписами наведених норм матеріального права щодо початку перебігу строку давності він обчислюється з моменту коли саме особа, право якої порушене, а не прокурор, який звертається до суду в інтересах цієї особи, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Крім того, ці обставини щодо дати проведення прокурорської перевірки свідчать про штучне збільшення позовної давності і не можуть враховуватися при визначенні такого строку.

Статтею 36-1 Закону 1789-XII та частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено як право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом, так і самостійно визначати, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовувати необхідність їх захисту, а також зазначати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі він набуває статусу позивача (абзац 2 частини другої статті 45 ЦПК України у вказаній редакції).

Разом з тим прокурор не є особою, права якої порушено.

Як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник), довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави. Такі висновки містяться і у постановах Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс14, від 01 липня 2015 року № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року № 6-3089цс15, від 14 вересня 2016 року № 6-2165цс15, від 16 листопада 2016 року № 6-2469цс16, від 26 жовтня 2016 року № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-2376цс16, від 22 червня 2017 року № 6-1047цс17, від 12 липня 2017 року № 6-2458цс16 та від 15 листопада 2017 року № 6-2304цс16.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).

Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

З огляду на вказане, вважаємо, що оскаржувані судові рішення суперечать нормам матеріального права та указаним висновкам Верховного Суду України щодо обчислення позовної давності та початку спливу цього строку.

Щодо можливості витребування майна у ОСОБА_3 необхідно зазначити, що правила статті 388 ЦК України застосовуються у випадку, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі. У даному випадку земельна ділянка, яка перебувала у власності територіальної громади, вибула з власності громади за її волею, вираженою органом місцевого самоврядування як представницьким органом у межах його повноважень.

Відповідно до статті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.

Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 ЦК України майно не може бути витребуване у нього.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.

Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 ЦК України, в тому числі і на витребування цього майна від добросовісного набувача.

Задовольняючи позов прокурора про визнання незаконним та скасування рішення ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки у комунальну власність, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду, є прибережною захисною смугою, зміна її цільового призначення в установленому законом порядку здійснена не була, а державна експертиза землевпорядної документації не проведена, відсутні докази на підтвердження того, що стосовно спірної земельної ділянки рада приймала рішення щодо зміни її категорії на землю забудови з дотриманням вказаного Порядку, а тому її неправомірно передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального будівництва.

Зробивши висновок про наявність підстав для скасування оскаржуваних пунктів рішення ради, суд разом з тим визнав недійсним виданий ОСОБА_1 на підставі цього рішення державний акт на право власності на земельну ділянку. Суд повернув спірну земельну ділянку у власність ради.

Апеляційний суд погодився з такими висновками та залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Вважаємо такі висновки помилковими, адже вони не відповідають завданню цивільного судочинства - справедливості, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Щодо можливості застосування статті 388 ЦК України зазначаємо таке.

Умовою застосування статті 388 ЦК України є вибуття майна, у даному випадку - земельної ділянки, поза волею її власника, який уособлює у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування - рада.

Із матеріалів справи, обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, вбачається, що земельна ділянка була передана у власність ОСОБА_1 за рішенням ради, і цей факт ніким не оспорюється.

Оскільки майно вибуло з володіння власника з його волі, а не поза його волею, то підстав для повернення земельної ділянки згідно зі статтею 388 ЦК України не вбачається.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».

Вважаємо, що, витребовуючи від нинішнього власника спірну земельну ділянку і повертаючи її у комунальну власність, суд не звернув достатньої уваги на «індивідуальний і надмірний тягар» особи, яка набула спірне майно у законний спосіб - на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з попереднім власником цього майна. Попередній власник - ОСОБА_2 у свою чергу набув це майно також на законних підставах - за відплатним договором, укладеним з ОСОБА_1 , як власником спірної земельної ділянки на підставі рішення ради, і підтвердженням її права власності є виданий на підставі цього рішення державний акт на право власності на земельну ділянку.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Жодним чином ні Конституція України, ні інші нормативні акти не покладають на особу обов`язок перевіряти законність рішень чи дій органів державної влади чи місцевого самврядування, правомірність яких презюмується у Конституції України.

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування обґрунтовано презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

У даному спорі витребування земельної ділянки, переданої набувачеві - фізичній особі з волі власника - органу місцевого самоврядування, не є законним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника.

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.

Однак на вказані обставини суди не зважили в достатній мірі та у контексті вказаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів.

Крім того, при розгляді справ, стороною яких є фізичні особи та органи влади чи місцевого самоврядування, на захист прав яких виступає прокурор, який хоч і обґрунтовує своє звернення захистом прав держави чи певної спільноти, разом з тим фактичне розпорядження спірними матеріальними благами в кінцевому результаті отримують саме певні органи державної влади чи місцевого самоврядування, суд повинен забезпечити принцип рівності прав учасників. Таким забезпеченням і є вирішення питання щодо способу захисту як прав громади в особі ради, так і прав громадян, у яких фактично безоплатно вилучається майно для суспільних потреб, хоча порядок такого вилучення передбачено законом і провадиться на компенсаторній, оплатній основі.

У даному випадку співмірним могло бути лише задоволення позову з одночасною компенсацією особі матеріальної шкоди. В іншому разі це вилучення приватної власності для громадських потреб без жодної компенсації, про яку має заявити лише сторона, яка ініцією таке вилучення із доплачуванням відповідних коштів на спеціальних рахунках.

Згідно з частинами першою - другою статті 4 Закону України від 17 листопада 2009 року № 1559-VI «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі - Закон № 1559-VI) фізичні або юридичні особи не можуть бути протиправно позбавлені права приватної власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені. Викуп чи примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, допускається на підставі та в порядку, встановлених цим Законом.

Викуп земельних ділянок для суспільних потреб, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може здійснюватися за умови відшкодування їх вартості відповідно до закону. Примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом (частина третя статті 4 Закону № 1559-VI).

Відповідно до частини шостої статті 4 Закону № 1559-VI примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності здійснюється за умови надання її власнику відповідно іншої рівноцінної земельної ділянки, якщо інше не погоджено з власником відчужуваної земельної ділянки.

Порядок визначення викупної цінипередбачений статтею 5 цього Закону.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 1559-VI заходи щодо відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності здійснюються за рахунок коштів відповідних бюджетів та коштів юридичних осіб, що ініціювали відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна для суспільних потреб.

Частиною першою статті 15 Закону № 1559-VI ви№ 1559-VI значено, у разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об`єктів для суспільних потреб зазначені об`єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення: об`єктів національної безпеки і оборони; лінійних об`єктів та об`єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об`єктів, необхідних для їх експлуатації; об`єктів, пов`язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; об`єктів природно-заповідного фонду; кладовищ.

Статтею 412 ЦПК України установлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З урахуванням викладеного, вважаємо, що оскаржувані рішення судів першої й апеляційної інстанцій в частині витребування земельної ділянки підлягали скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку з необґрунтованістю заявлених позовних вимог. В іншій частині справа підлягала направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки порушення допущено судами обох інстанцій, з мотивів, наведених в окремій думці.

Судді О. М. Ситнік

В. С. Князєв

Н. П. Лященко

Окрема думка виготовлена після отримання постанови, яка виготовлена не суддею-доповідачем, відповідно до статті 415 ЦПК України.