Постанова

Іменем України

04 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 554/10828/16-ц

провадження № 61-10131св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Висоцької В. С.,

суддів: Грушицького А. І., Литвиненко І. В.,

Сердюка В. В. (суддя-доповідач), Фаловської І. М.,

учасники справи:

позивач - перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури,

відповідачі: Виконавчий комітет Шевченківської районної у м. Полтаві ради, ОСОБА_1 ;

треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, управління з питань містобудування та архітектури,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу першого заступника прокурора Полтавської області на ухвалу Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року в складі судді Блажко І. О. та постанову Полтавського апеляційного суду від 18 квітня 2019 року в складі колегії суддів: Панченка О. О., Одринської Т. В., Пікуля В. П.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

У грудні 2016 рокуперший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Шевченківської районної у місті Полтаві ради, Шевченківської районної у місті Полтаві ради, ОСОБА_1 , треті особи: Полтавська міська рада, Полтавське міське управління земельних ресурсів та земельного кадастру, управління з питань містобудування та архітектури, про визнання недійсним та скасування рішення про надання у власність земельної ділянки, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки.

Ухвалою Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року позовну заяву першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що прокурор не мав підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Полтавської міської ради.

Постановою Полтавського апеляційного суду від 18 квітня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд виходив із того, що матеріали справи не містять будь-яких доказів щодо звернення або Полтавської міської ради, або Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру до прокурора як із проханнями звернення до суду в їх інтересах, так і ухилення від особистого звернення до суду в своїх інтересах.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги та позиції інших учасників

У травні 2019 року перший заступник прокурора Полтавської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 18 квітня 2019 року, в якій просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга мотивована тим, що при винесенні оскаржуваних рішень судами порушено вимоги статті 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», а також частини четвертої статті 57, пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

У липні 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просив касаційну скаргу відхилити, рішення судів залишити без змін.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у зазначеній цивільній справі, витребувано матеріали справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, виходячи за межі доводів касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Виклад фактичних обставин справи

Судом установлено, що у грудні 2016 року перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду із вказаним позовом та просив:

- вжити заходи забезпечення позову шляхом накладення арешту на земельну ділянку по АДРЕСА_1 , площею 200 кв. м для ведення садівництва, кадастровий номер :15:017:0055;

- визнати недійсним та скасувати рішення Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 22 червня 2010 року № 266, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту відведення зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 200 кв. м, для ведення садівництва;

- визнати недійсним та скасувати рішення сесії Октябрської районної у м. Полтаві ради від 29 липня 2010 року про затвердження рішення Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 22 червня 2010 року № 266;

- визнати недійсним та скасувати рішення Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 31 серпня 2010 року за № 380, яким затверджено проект відведення та передано у власність ОСОБА_1 зі складу земель житлової та громадської забудови міста земельну ділянку по АДРЕСА_1 , площею 200 кв. м, для ведення садівництва;

- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 483153 від 21 вересня 2010 року;

- зобов`язати повернути до земель запасу Полтавської міської ради земельну ділянку по АДРЕСА_1 площею 200 кв. м, кадастровий номер :15:017:0055, вартістю 38 179,00 грн.

В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор зазначив, що за результатами проведеної прокуратурою перевірки дотримання Полтавською міською радою земельного законодавства виявлено, що рішеннями Октябрської районної у м. Полтаві ради та Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради відчужено землі парку «Перемога» в м. Полтаві, який є об`єктом природно-заповідного фонду та пам`яткою місцевого значення садово-паркового мистецтва.

Суди встановили, що позов поданий прокурором в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави, представницьким органом якої є Полтавська міська рада.

Під час судового розгляду ОСОБА_1 заявлено клопотання про залишення без розгляду вказаного позову з тих підстав, що він поданий особою, що не має повноважень на ведення справи.

Нормативно-правове обґрунтування

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина четверта

статті 42 ЦПК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції.

Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом України «Про прокуратуру», на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 вказаного Закону).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення Європейського суду з прав людини від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії»).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справа № 1-1/99 (№ 3-рп/99) прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Прокурори та їх заступники подають позовні заяви саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Згідно з пунктом «б» частини першої статті 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування (частини перша, друга статті 83 ЗК України).

Прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів територіальної громади м. Полтави полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності.

У позовній заяві міститься посилання на необхідність застосування до спірних правовідносин статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

У позовній заяві прокурор також посилався на практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня

1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року), відповідно до яких напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Європейський суд з прав людини констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

При цьому прокурор зазначав, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України, відповідно до яких прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» - прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Як убачається із позовної заяви прокурор заявив позов і на виконання частин четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України та абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви зазначив, що понад рік за наявності встановлення порушень вимог земельного законодавства Полтавською міською радою не вжито жодних заходів на повернення земельних ділянок у комунальну власність міста, що свідчить про бездіяльність органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої та апеляційної інстанцій не мали підстав вважати необґрунтованими доводи прокурора на необхідність представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

28 грудня 2016 року Октябрський районний суд м. Полтави постановив ухвалу, якою відкрив провадження у справі. Мотивував ухвалу тим, що подана прокурором позовна заява відповідає вимогам статей 119, 120 ЦПК України, у редакції, чинній на момент відкриття провадження в справі. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив і позовну заяву прокурора як із цих, так і з інших підстав без руху не залишав.

Допустивши згідно з абзацом другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави, Октябрський районний суд м. Полтави постановив ухвалу від 30 січня 2019 року, якою позовну заяву залишив без розгляду, вказавши, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження у справі.

Підставою для залишення позовної заяви без розгляду суд вважав те, що прокурор не мав підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Полтавської міської ради, у справі відсутні будь-які докази бажання від Полтавської міської ради звернення прокурора до суду в її інтересах, відсутні будь-які відомості про підтримання нею позову, заявленого прокурором в її інтересах. А тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд залишив позовну заяву без розгляду.

Прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва, тобто виконав вимогу частини п`ятої статті 175 ЦПК України. Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Тобто у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 82 ЦПК України). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Системне тлумачення зазначених приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги).

Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно із принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Разом із тим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня

2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження 14-104цс19) висловила правову позицію стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Так, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).

Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).

Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).

Беручи до уваги наведені вище висновки, Верховний Суд вважає, що вимоги касаційної скарги є обґрунтованими, а тому її слід задовольнити - скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 400, 402, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу першого заступника прокурора Полтавської області задовольнити.

Ухвалу Октябрського районного суду м. Полтави від 30 січня 2019 року та постанову Полтавського апеляційного суду від 18 квітня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Висоцька

Судді: А. І. Грушицький

І. В. Литвиненко

В. В. Сердюк

І. М. Фаловська