Постанова

Іменем України

04 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 639/898/19

провадження № 61-11832св19

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Висоцької В. С.,

суддів: Грушицького А. І. (суддя-доповідач), Литвиненко І. В., Сердюка В. В., Фаловської І. М.,

учасники справи:

позивач - заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Харківської міської ради,

відповідачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

особа, яка звернулась із касаційною скаргою - заступник прокурора Харківської області,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області на ухвалу Жовтневого районного суду міста Харкова від 18 лютого 2019 року у складі судді Труханович В. В. та постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року у складі колегії суддів Сащенко І. С., Коваленко І. П., Овсяннікової А. І.,

у справі за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог

15 лютого 2019 року до суду звернувся заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Харківської міської ради із позовною заявою до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати.

Мотивуючи наявність підстав для подання цього позову зазначав, що під час здійснення досудового розслідування Харківською місцевою прокуратурою № 2 було встановлено відсутність документів, які посвідчують право власності або право користування земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_1 .

Відповідачі набули право власності на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці комунальної форми власності та належним чином не оформили право користування земельною ділянкою і як наслідок починаючи з 01 січня 2016 року по 31 листопада 2018 року не вносили за користування земельною ділянкою відповідну плату за землю у розмірі, встановленому законодавчими актами.

Посилаючись на те, що Харківською міською радою не вживалися заходи представницького характеру, спрямовані на усунення порушень, які допущені під час використання землі без правовстановлюючих документів під об`єктами нерухомості, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 вказував на його обов`язок звернутись до суду із цією позовною заявою в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Жовтневого районного суду міста Харкова від 18 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року, позову заяву було повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2, місцевий суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із необґрунтованості існування підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в особі Харківської міської ради за відсутності доказів щодо нездійснення або неналежного здійснення органом місцевого самоврядування відповідних повноважень, віднесених до його компетенції, спрямованих на притягнення винних осіб до відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у червні 2019 року до Верховного Суду, заступник прокурора Харківської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати ухвалу місцевого суду та постанову суду апеляційної інстанції і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Рух касаційної скарги в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у цивільній справі № 639/898/19, витребувано її з Жовтневого районного суду міста Харкова.

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.

16 липня 2019 року справу розподілено колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в складі суддів Грушицького А. І. (суддя-доповідач), Сердюка В. В., Фаловської І. М.

Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2019 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження в складі п`яти суддів.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 листопада 2019 року визначено такий склад колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду для розгляду справи: Грушицький А. І. (суддя-доповідач), Висоцька В. С., Литвиненко І. В., Сердюк В. В., Фаловська І. М.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

У касаційній скарзі заступник прокурора Харківської області виключність випадку, за якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді обґрунтовує існуванням порушень інтересу держави, що в даному випадку полягає у недоотриманні місцевим бюджетом грошових коштів у розмірі 889 430,66 грн внаслідок встановленої органами прокуратури обставини неналежного оформлення відповідачами права користування земельною ділянкою, що перебуває у комунальній власності.

Заявник посилається на неповноту дослідження судами попередніх інстанцій наявних у справі доказів. Так, незважаючи на існування обставин, які стверджують підставність матеріально-правової вимоги Харківської міської ради до ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про стягнення безпідставно збережених коштів у вигляді орендної плати за користування земельною ділянкою, міська рада не звернулась із відповідним позовом до суду, тобто не вжила відповідних заходів, спрямованих на захист порушених матеріальних інтересів територіальної громади міста.

Доводом касаційної скарги також є те, що приписами законодавства здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави не ставиться в залежність від згоди суб`єкта владних повноважень на захист інтересів якого прокурор виступає в судовому процесі, а тому посилання судів попередніх інстанцій на відсутність такої згоди органу місцевого самоврядування є безпідставним.

Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

У серпні 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ОСОБА_1 із вказівкою на необґрунтованість доводів касаційної скарги та відсутність підстав для скасування оскаржуваних ухвали місцевого суду та постанови суду апеляційної інстанції, прийнятих у відповідності до вимог закону та з урахуванням усталеної судової практики.

Зміст доводів відзиву зводиться до посилань на недоведеність органом прокуратури обставини неналежного виконання Харківською міською радою своїх функцій із захисту інтересів держави. При цьому саме лише посилання на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні покладені на нього законодавством повноваження є недостатнім для прийняття судом заяви до розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

У лютому 2019 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №2 звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , в якому зазначав, що нежитлове приміщення, яке використовується в якості АЗС за адресою: АДРЕСА_1 на праві приватної власності належало ОСОБА_1 , яка 12 грудня 2018 року подарувала вказану нерухомість ОСОБА_2 . Посилаючись на відсутність реєстрації права власності (права користування) на земельну ділянку за вищезазначеною адресою, прокурор просив стягнути безпідставно збережені кошти у розмірі орендної плати з ОСОБА_1 в сумі 854 044,06 грн, з ОСОБА_2 в сумі 35 386,60 грн.

Ухвалою Жовтневого районного суду м. Харкова від 18 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року, позовна заява повернута позивачу на підставі статей 175, 185 ЦПК України.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Позиція Верховного Суду

Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України. Так, згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Враховуючи викладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються, як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява № 61517/00, пункт 27).

Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, повертаючи позовну заяву прокурора, виходив із відсутності у поданому позові обґрунтувань існування передбачених законом підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Харківської міської ради, яка є юридичною особою та здатна самостійно представляти свої інтереси в суді, а саме лише посилання на те, що визначений прокурором позивач неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом цієї позовної заяви та її вирішення у такому спорі по суті.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки передчасними, з огляду на таке.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що під час здійснення досудового розслідування Харківською місцевою прокуратурою № 2 встановлено, що на земельну ділянку по АДРЕСА_1 відсутні документи, що посвідчують право власності або право користування; неоформлення відповідного права на земельну ділянку призвело до недоотримання місцевим бюджетом грошових коштів у вигляді плати за землю. Однак, Харківська міська рада не вчинила жодних заходів щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та позови до відповідачів з метою усунення порушень, допущених під час використання землі, не пред`являла.

Верховний Суд зазначає, що факт незвернення до суду міської ради з відповідним позовом, який би мав захистити інтереси, зокрема, жителів територіальної громади, свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18.

З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення не відповідають у повній мірі приписам цивільного процесуального законодавства з огляду на передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо повернення позовної заяви.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини третьої та четвертої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.

Згідно із частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 400, 402, 406, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.

Ухвалу Жовтневого районного суду міста Харкова від 18 лютого 2019 року та постанову Харківського апеляційного суду від 16 травня 2019 року скасувати.

Передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Судді: В. С. Висоцька А. І. Грушицький І. В. Литвиненко
В. В. Сердюк
І. М. Фаловська