Справа №469/1497/18 Головуючий першої інстанції Гапоненко Н.О.
Провадження № 22ц/812/472/19 Доповідач в апеляційній інстанції: Галущенко О.І.
П О С Т А Н О В А

Іменем України

04 березня 2019 року м. Миколаїв

Колегія суддів судової палати в цивільних справах Миколаївського апеляційного суду у складі:

головуючого Галущенка О.І.,

суддів: Лисенка П.П.,

Серебрякової Т.В.,

із секретарем

судового засідання Андрієнко Л.Д.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження у в письмовому провадженні без повідомлення учасників справи справу

за апеляційною скаргою

заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 на ухвалу Березанського районного суду Миколаївської області від 21 грудня 2018 року, постановлену під головуванням судді Гапоненко Н.О. у приміщенні цього суду,

за позовом

заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області та ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування розпорядження (в частині), визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки,

встановила:

20 листопада 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) звернувся до суду з вищезазначеним позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області ( далі - Березанська РДА) та ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування розпорядження (в частині), визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.

Прокурор посилався на те, що пунктами 1, 2 розпорядження Березанської РДА № 366 від 25 червня 2011 року затверджено проект землеустрою та надано у приватну власність ОСОБА_4 земельну ділянку площею 0,0909 га з кадастровим номером НОМЕР_1 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області для індивідуального дачного будівництва.

На підставі вищевказаного розпорядження, 29 червня 2011 року ОСОБА_4 видано Відділом Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області державний акт на право власності на земельну ділянку серія НОМЕР_2 щодо земельної ділянки площею 0,0909 га з кадастровим номером НОМЕР_1 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.

Посилаючись на те, що пункти 1, 2 розпорядження Березанської РДА №366 від 25 червня 2011 року в частині затвердження проекту землеустрою і надання у власність ОСОБА_4 земельної ділянки прийняті з порушенням вимог законодавства, позивач просив визнати їх в цій частині незаконними та скасувати, а також визнати недійсним виданий державний акт на право власності на зазначену земельну ділянку та витребувати її від ОСОБА_4 та стягнути з відповідачів на користь прокуратури сплачений судовий збір за подачу позову.

Одночасно з позовом, прокурором подано заяву про забезпечення позову, в якій він просив, з метою запобігання відчуженню чи обтяженню зобов'язаннями спірної земельної ділянки, що може утруднити або зробити неможливим виконання рішення суду, вжити заходи забезпечення позову шляхом:

-накладення арешту на вищезазначену земельну ділянку та заборони відділу з питань державної реєстрації Березанської РДА здійснювати будь-які реєстраційні дії щодо цієї земельної ділянки;

-заборони Управлінню державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області здійснювати реєстрацію дозвільних документів щодо будівництва об'єктів нерухомості на земельній ділянці;

-заборони ОСОБА_4 вчиняти з вказаною земельною ділянкою дії, спрямовані на зміну її цільового призначення, укладати договори, вчиняти інші правочини стосовно цієї земельної ділянки, а також проводити на ній будь-які будівельні роботи.

Ухвалою Березанського районного суду Миколаївської області від 21 грудня 2018 року позовну заяву та заяву про забезпечення позову повернуто.

Ухвала мотивована тим, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, прокурор посилався на те, що незаконне надання у приватну власність відповідачу земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства, що відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред'явлення цього позову. Разом з тим, прокурором не зазначено у позовній заяві та не підтверджено наявність виключного випадку для подання позову Миколаївською місцевою прокуратурою №1 в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА. Так, відповідно до змісту позовної заяви, Миколаївській ОДА про вказані у позові порушення стало відомо у серпні 2018 року з листа Миколаївської місцевої прокуратури № 1 від 22 серпня 2018 року, тобто незадовго до звернення прокурора до суду з цим позовом. Причини, з яких Миколаївська ОДА не звернулась до суду самостійно, прокурором не зазначено, тому суд позбавлений можливості встановити існування обставин, які б свідчили про неналежне здійснення Миколаївською ОДА захисту інтересів держави, на що посилається прокурор як на підставу здійснення представництва інтересів держави.

Повертаючи заяву про забезпечення позову суд виходив з того, що оскільки прокурором необґрунтовано наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА, то у порушення вимог п.п. 3,7 ч. 1 ст. 151 ЦПК України заява про забезпечення позову не містить обґрунтування необхідності забезпечення позову та інших відомостей, необхідних для забезпечення позову.

В апеляційній скарзі заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1, посилаючись на те, що ухвала суду першої інстанції постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, просив її скасувати й направити справу для подальшого розгляду до суду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що при зверненні до суду прокурором зазначено, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Миколаївська ОДА, не здійснює захист інтересів держави.

Так, прокуратурою області з 2016 року вживаються активні заходи щодо відновлення законності у розпорядженні землями прибережної захисної смуги Чорного моря. Проте, Миколаївською ОДА будь-які дії, спрямовані не відновлення порушених інтересів держави у цій сфері, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідними позовами, не вчиняються.

Більш того, навіть повідомлення прокуратурою області щодо наявності порушень при розпорядженні саме спірною земельною ділянкою у серпні 2018 року не сприяли активізації здійсненню Миколаївською ОДА своїх функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Як наслідок, станом на 09 листопада 2018 року Миколаївською обласною державною адміністрацією не вжито жодних заходів щодо відновлення законності та повернення спірної земельної ділянки у власність держави. Вказане, зокрема, підтверджено інформацією Миколаївської ОДА про відсутність позовів до цих самих відповідачів із цим самим предметом та з цих самих підстав. Отже, у позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 131-1 Конституції України відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді. Проте, судом вказані обставини проігноровані, як наслідок - зроблено хибний висновок про відсутність «виключного випадку» для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.

При цьому, посилання суду на те, що між повідомленням прокуратурою Миколаївської ОДА в серпні 2018 року про виявленні порушення при розпорядженні спірною земельною ділянкою та подачею позову прокурором у листопаді 2018 року пройшло не багато часу не має правового значення для вирішення питання про наявність підстав для представництва, оскільки жодним нормативним актом не вимагається щоб невиконання своїх функцій відповідним органом здійснювалось певний (тривалий чи нетривалий) час. Також чинним законодавством не передбачено наведення причин нездійснення уповноваженим органом своїх функцій.

Крім того, повертаючи заяву про забезпечення позову з підстав порушення вимог п. 3, 7 ч. 1 ст. 151 ЦПК України суд не зазначив, які саме інші відомості не вказані прокурором в заяві. Між тим, в заяві про забезпечення позову чітко зазначено та обґрунтовано необхідність забезпечення позову, вказані порушення вимог законодавства та наведені обґрунтовані ризики у випадку не вжиття заходів забезпечення позову.

Отже, судом неправильно застосовані норми ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 131-1 Конституції України, ст. 185 ЦПК України, внаслідок чого постановлено помилкову ухвалу, яка відповідно до вимог ст. 379 ЦПК України підлягає скасуванню.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню із таких підстав.

Повертаючи позовну заяву та заяву про забезпечення позову прокурору, суд дійшов висновку, що для цього є передбачені п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України підстави, оскільки вважав встановленим відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду, виходячи з наступного.

Пунктом 4 частини 4 статті 185 ЦПК України передбачено, що позовна заява повертається у випадках, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 р.; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 р.).

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 р.).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII «Про прокуратуру».

У частині 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином, для перевірки наявності підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави суду слід перевірити, а прокурору в позовній заяві необхідно обґрунтувати, чи вимагають захисту реальні державні інтереси та чи є передбачені ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

У даній справі прокурор при зверненні з позовом до суду наявність «інтересів держави» обґрунтував порушенням права держави у сфері земельних правовідносин. Так, в позові зазначено, що незаконне надання у приватну власність відповідачу земельної ділянки у нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Чорного моря грубо порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики по забезпеченню дотримання єдиного порядку набуття прав власності на землю, а також охорони, відтворення та сталого використання земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. Крім того, чинне законодавство взагалі не передбачає надання земель зазначеної категорії у приватну власність для цілей, визначених у спірному розпорядженні.

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи ЄСПЛ у рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року ствердив, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (п. 54).

Судовою практикою Верховного Суду України зокрема у постановах від 16 грудня 2015 року (справа № 6-2510ц15), від 05 жовтня 2016 року (справа № 916/21І9/15), від 29 червня 2016 року (справа №6-1376ц16) визначено з огляду на прецеденту практику ЄСПЛ про застосування ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що «суспільним» «публічним» інтересом звернення прокурора з вимогою про витребування земельної ділянки є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - зміни цільового призначення земель, а також захист суспільних інтересів загалом, права власності на землю Українського народу. При цьому, правовідносини, пов'язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності (у разі доведення такого факту), такому суспільному інтересу не відповідає.

За таких обставин, з урахуванням предмету спору, прокурором належним чином обґрунтована наявність порушень інтересів держави, що залишилось поза увагою суду.

Крім того, звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі власника спірної земельної ділянки - Миколаївської ОДА також було обґрунтовано прокурором наступним.

При зверненні до суду прокурором зазначено, що орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах - Миколаївська ОДА, не здійснює захист інтересів держави.

Так, будь-які дії, спрямовані не відновлення порушених інтересів держави у сфері відновлення законності у розпорядженні землями прибережної захисної смуги Чорного моря, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідними позовами, не вчиняються.

Більш того, навіть повідомлення прокуратурою області щодо наявності порушень при розпорядженні саме спірною земельною ділянкою у серпні 2018 року, не спонукали вказаний орган здійснювати свої функції щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

На підтвердження таких тверджень прокурором, надано звернення прокуратури до Миколаївської ОДА та відповіді на них про відсутність позовів до цих самих відповідачів із цим самим предметом та з цих самих підстав (а.с. 33-37).

Отже, у позовній заяві прокурором визначено орган, який уповноважений державою на здійснення функцій у спірних правовідносинах та підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що, в свою чергу, відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» відноситься до «виключних випадків», які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

Проте, судом вказані обставини залишені без належної уваги і, як наслідок, зроблено хибний висновок про відсутність підстав для подання позову прокурором в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА.

До того ж, зміст і форма заяви про забезпечення позову відповідає вимогам ч. 1 ст. 151 ЦПК України, зокрема містить обґрунтування та відомості необхідності забезпечення позову. Повертаючи вказану заяву суд не звернув належної уваги на її зміст, та не вказав, які інші необхідні відомості вона не містить.

Отже, судом неправильно застосовані норми ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 185 ЦПК України, внаслідок чого постановлено помилкову ухвалу, яка відповідно до вимог ст. 379 ЦПК України підлягає скасуванню з направленням справи до того ж суду для продовження розгляду.

Окрім того, суд, обґрунтовуючи свою позицію, помилково послався на постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року у справі № 304/1196/16-ц та від 12 вересня 2018 року у справі № 697/2768/16.

Так, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор в позові не зазначив, а суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову. Зокрема, не з'ясували, який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній.

На відміну від вказаних справ у справі, яка переглядається, прокурор в своєму позові зазначив суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, та зазначив, що цей орган не здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави та надав відповідні докази.

Керуючись ст.ст. 367, 368, 374, 379, 381, 382 ЦПК України, колегія суддів

постановила:

Апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 задовольнити.

Ухвалу Березанського районного суду Миколаївської області від 21 грудня 2018 року скасувати, справу направити до того ж суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання її повного тексту.

Головуючий О.І. Галущенко

Судді: П.П. Лисенко

Т.В.Серебрякова

Повний текст постанови складено 04 березня 2019 року.