Справа № 308/9892/16-ц
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 червня 2019 року м. Ужгород

Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області в складі:

головуючої - судді Тхір О.А.,

за участю секретаря - Віраг Е.М.,

представника позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача Ужгородської міської ради - Беляков А. І,

представника відповідача ОСОБА_2 - ОСОБА_3 ,

розглянувши у відкритому підготовчому судовому засіданні в залі суду в м. Ужгород в клопотання представника відповідача про залишення без розгляду позову керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_2 , про скасування рішень Ужгородської міської ради та скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,0830 га, -

в с т а н о в и в :

Прокурор звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_2 , про скасування рішень Ужгородської міської ради, зокрема п. 2.115 рішення сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 07.11.2014 за № 1507 та п. 1.27 рішення сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 09.11.2015 за № 1882 та скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,0830 га, посилаючись на те що вказані рішення суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права або інтереси, зокрема вважає, що порушено ст. 21 Земельного Кодексу України, а саме, порядок встановлення та зміни цільового призначення земель, в зв`язку з чим порушено Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ч. 3 та ч. 4 ст. 24, ст. 19 Закону). Вважає, що оскільки ні плану ні детального плану території за рахунок якої відведено земельну ділянку станом на прийняття рішення про їх відведення не було. Тому, вважає, враховуючи те, що рішення Ужгородської міської ради яким затверджено проект землеустрою та передано у власність земельну ділянку є незаконними і повинні бути скасованими, як і реєстрація права власності на підставі таких рішень.

Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 21.11.2016 року за вказаною заявою відкрито провадження та у справі призначено підготовче судове засідання.

Згідно із заявою про зміну підставу позову, яку подано до суду 14.02.2017 року, як на додаткову підставу для задоволення позовних вимог обґрунтовує порушення правового режиму передачі земельної ділянки для містобудівних потреб, а саме, посилаючись на норми законодавства, вважає, що розміщення на зазначеній земельній ділянці індивідуального житлового будинку не передбачено генеральним планом міста і надання дозволу на його розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану.

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якій, відповідач зокрема, посилається на відсутність повноважень у прокурора звернення до суду, та необґрунтованістю інтересів держави, крім того, зауважено, що земельна ділянка належить на праві комунальної власності Ужгородській міській раді, тому вважає, безпідставним звернення прокурора як позивача, через відсутність органу який має право звернення, та наявність інтересів держави.

Ухвалою суду від 16.10.2018 року задоволено клопотання про призначення експертизи та в зв`язку з цим зупинено провадження.

У зв`язку із закінченням строку повноважень у головуючого судді (Шепетко І.О.) дану справу, у визначеному порядку, перерозподілено та передано для розгляду судді Тхір О.А.

Експертна установа повернула без виконання справу з ухвалою суду для звернення до експертної установи за територіальністю.

Ухвалою суду від 07 березня 2019 року у справі відновлено провадження, прийнято справу до провадження та призначено підготовче судове засідання на

Представником відповідача ОСОБА_2 адвокатом Логойда В.М. в підготовчому судовому засіданні подано клопотання про залишення позову без розгляду, у зв`язку з відсутність повноважень у прокурора для звернення до суду. Зауважує, що прокурор втрутився у питання розпорядження територіальною громадою м. Ужгорода (в особі свого представницького органу - Ужгородської міської Ради) землею комунальної форми власності. Проте, вважає, що прокурор, в порушення вимог закону, не повідомляв юридичних та фізичних осіб про намір здійснити представництво до звернення до суду, що підтверджено наявною у матеріалах справі відповіддю керуючого справами виконкому Ужгородської міської Ради від 17.01.17 р. (порушено ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»), та зауважує, що діюче Законодавство (п. З ч. 1 ст. 131і Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру») та офіційні його тлумачення (рішення Конституційного суду України №3-рп/99 від 08.04.99 р. у справі №1-1/99 про представництво прокуратурою України інтересів держави в суді) зазначають, що прокурор може здійснювати в суді представництво інтересів держави, при цьому прокурор не наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів територіальної громади, тобто не будь-які публічні цивільно-правові інтереси можуть бути об`єктом уваги прокурора (навіть якщо б і були підстави говорити про їх порушення), а лише інтереси держави в особі органів, які її представляють в тому чи іншому питанні. Здійснюючи представництво інтересів держави, прокурор вправі заявляти позови від імені органів державної влади, органів місцевого самоврядування або власного імені (якщо відсутній орган, що уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема в суді).

Під час підготовчого судового засідання представник позивача клопотання підтримав та зауважив на відсутності повноважень у прокурора в даному випадку на звернення до суду як позивача, в інтересах держави, оскільки розпорядником земель комунальної власності є орган місцевого самоврядування, тобто в даному випадку є орган, який має право на звернення до суду та уповноважений представляти інтереси територіальної громади, однак прокурор в інтересах міської ради позов не заявляє та, всупереч вимог закону, про такий намір не повідомляв міську раду..

В зв`язку з таким клопотанням прокурору за її клопотанням надано час для подання відповідних обґрунтувань щодо наявності підстав у прокуратури для звернення в даному випадку з позовом в інтересах держави.

Судом задоволено клопотання прокурора та надано час для надання додаткових обґрунтувань щодо підстав звернення з позовом в якості позивача, або залучення належного органу, який уповноважений представляти інтереси громади, в зв`язку з чим судове засідання відкладено.

Представник відповідача Ужгородської міської ради вважає, що слід задовольнити клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

В підготовчому судовому засіданні, прокурором надано письмові заперечення щодо клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, з обґрунтуванням, на думку позивача, наявності підстав для звернення до суду в якості позивача для захисту інтересів держави, оскільки в даному випадку вбачає порушення інтересів держави, суспільства, оскільки правовідносини, пов`язані з вибуттям земель державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес.

Прокурор в судовому засіданні підтримала позицію, викладену в письмових запереченнях та в позовній заяві, та вважає, що в даному випадку право прокурора на звернення до суду в якості позивача повністю обґрунтовано оскільки наявний інтерес держави, та відсутній орган, який наділений відповідними повноваженнями на звернення до суду.

Заслухавши пояснення учасників судового провадження, дослідивши матеріали цивільної справи суд дійшов наступного висновку.

Розглядаючи клопотання про залишення позову без розгляду, судом встановлено, що вказана заява містить вимоги, фактично заявлені прокурором в інтересах територіальної громади міста Ужгород (яку, уповноважений представляти - орган місцевого самоврядування), про що зазначає і сам прокурор в заяві про уточнення підстави позову, проте вказана особа Ужгородська міська рада Закарпатської області, залучена прокурором в якості відповідача та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують в чому полягає порушення інтересів держави при розпорядженні землями комунальної власності, та прокурором при зазначені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Ужгородську міську раду, останню залучено в якості відповідача, відсутні відомості (докази) про те, що прокурор перед зверненням до суду повідомив міську раду про намір звернутись до суду в інтересах міської ради (на захист прав територіальної громади міста Ужгород).

У визначений судом строк для надання відповідних заперечень та обґрунтувань прокурор подав лише заперечення, аналогічні тим, що містяться в позовній заяві, та прокурором не обґрунтовано необхідність звернення з позовом в інтересах вказаної особи (Ужгородської міської ради, яка уповноважена захищати інтереси територіальної громади м. Ужгород) та не міститься будь-яких вимог до відповідача.

Відповідно до ч. 2 ст. 200 ЦПК України, за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду , закриття провадження у справі, закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.

Відповідно до п.п.2, 8 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи та якщо провадження у справі відкрито за заявою, поданою без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, та не було сплачено судовий збір і позивач не усунув цих недоліків у встановлений судом строк.

Відповідно до ч.4, 5 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно п.3 ч.1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний суд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження підстав для представництва. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статі 131-1 Конституції України.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постановах об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.02.2019 у справі №910/7813/18, від 27.03.2019 у справі № 907/270/18.

Позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги аргументовано тим, що приймаючи оскаржувані рішення, Ужгородська міська рада допустила порушення земельного законодавства при реалізації своїх повноважень на розпорядження землями комунальної власності.

Крім того, зі змісту позовних вимог вбачається, що міська рада, виконуючи функції розпорядника земель, приймала рішення щодо затвердження проекту землеустрою щодо оспорюваної земельної ділянки, такі рішення позивач вважає такими, що не відповідають вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права та інтереси.

Перевіряючи повноваження прокурора на звернення з даними вимогами до суду як позивача, судом встановлено , що спірна земельна ділянка є комунальною власністю, тобто не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Одночасно суд наголошує, що обставини наявності визначених законодавством підстав для представництва інтересів держави та їх доведення прокурором підлягають з`ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення чинного законодавства у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 56, 175 ЦПК України недотримання порядку представництва унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

У даній справі судами встановлено недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних з розпорядженням землею комунальної власності, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

На вищевказані обставини було звернуто увагу прокурора у підготовчому судовому засіданні та прокурору надано можливість навести відповідні обґрунтування звернення до суду в якості позивача або залучити до участі у справі належного позивача з наведенням обґрунтування пред`явлення позову в інтересах вказаної особи та наведенням даних, які свідчать про невиконання або неналежне виконання суб`єктами владних повноважень, органом місцевого самоврядування обов`язків щодо захисту інтересів держави та територіальної громади.

Разом з тим, у визначений судом строк обґрунтування звернення в інтересах держави саме прокурором як позивачем, а не в інтересах органу місцевого самоврядування, як розпорядника земель комунальної власності, в зв`язку з чим на теперішній час не підтверджено повноважень прокурора на звернення до суду, а саме: не зазначені належні підстави пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Зважаючи на те, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження по справі, позивачу надавався строк для подання уточнень та обґрунтувань повноважень для звернення до суду, однак, таких в поданих запереченнях на клопотання про залишення позову без розгляду прокурором не наведено відповідних обґрунтувань щодо звернення як позивача до суду, тому слід застосувати в даному випадку положення пункту 2 частини першої статті

257 ЦПК України та постановити ухвалу про залишення позову без розгляду, оскільки позовну заяву подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Аналогічного висновку дійшов і Верховний Суд у справі у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, який викладено у постанові від 20.06.2019 року за результатами перегляду в касаційній інстанції справи номер 648/2821/18.

З урахуванням викладеного, суд дійшов переконання, що клопотання представника відповідача підлягає задоволенню, а позовна заява підлягає залишенню без розгляду.

При цьому, суд вважає за необхідне роз`яснити особі, яка звернулася з позовом, положення ч. 2 ст. 257 ЦПК України, згідно з якою особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, має право звернутися до суду повторно.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 56,175, 200, 257, 258, 260, 261, 352, 353 ЦПК України, суд-

п о с т а н о в и в :

Клопотання представника відповідача Лозан - адвоката Логойда про залишення позовної заяви прокурора без розгляду-задовольнити.

Позовну заяву керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_2 , про скасування рішень Ужгородської міської ради та скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,0830 га, - залишити без розгляду.

Роз`яснити особі, яка звернулася з позовом та позов якої залишено без розгляду, що після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, вона має право звернутися до суду повторно.

Ухвала суду набирає законної сили негайно з моменту її проголошення.

Ухвалу суду про залишення позову без розгляду може бути оскаржено в апеляційному порядку протягом п`ятнадцяти днів з дня отримання повного тексту ухвали, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Закарпатського апеляційного суду або через Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області.

Суддя О.А.Тхір

01.07.2019