ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

7 листопада 2019 року

м. Харків

справа № 645/3493/18

провадження № 22-ц/818/4167/19

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого судді - Тичкової О.Ю.,

суддів - Котелевець А.В., Піддубного Р.М.,

за участю секретаря судового засідання - Сидорчук М.О.,

сторони справи:

позивач - заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3, який діє в інтересах держави в особі Харківської міської ради,

відповідач - ОСОБА_1 ,

інші учасники справи:

треті особи - Управління освіти адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 на ухвалу Фрунзенського районного суду м. Харкова, постановлену 2 липня 2019 року о 15 годині 24 хвилини у складі судді Бондарєвої І.В.,

УСТАНОВИВ:

У червні 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3, діючи в інтересах держави в особі Харківської міської ради, звернувся до суду із позовом про зобов`язання звільнити самовільно зайняту земельну ділянку площею 20,9 кв. м, привівши її у попередній стан для подальшого використання шляхом знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості - гаражного боксу АДРЕСА_2.

Позов мотивований тим, що згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за ОСОБА_1 зареєстроване право власності на нежитлове приміщення літ. «Б-2», гараж №4, загальною площею 20,9 кв.м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 ( надалі Гараж). Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22.03.2018 у справі №820/4422/17 державна реєстрація права власності ОСОБА_1 на Гараж скасована. Розташування Гаражу чинить перешкоди у фактичному поновленні порушеного права територіальної громади міста Харкова на земельну ділянку, самовільно зайняту під час його самовільного будівництва, що є підставою представництва прокурором інтересів держави в особі Харківської міської ради. Місцевою прокуратурою №3 здійснювалось процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у кримінальному проваджені №0003494 за підозрою голови правління ГБТ «Нізмений» ОСОБА_2 у скоєнні злочину, передбаченого ч. 3 ст. 197-1 КК України. Під час досудового розслідування встановлено, що рішенням Харківської міської ради № 474 від 27.03.2002 гаражному кооперативу ГБТ « Нізмений » надано земельну ділянку площею 4 235,33 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно із затвердженим проектом на будівництво гаражних боксів ГБТ «Нізмений», передбачено будівництво лише одноповерхових гаражів, що підтверджується проектною документацією гаражного кооперативу. У подальшому, голова правління ГБТ «Нізмений» ОСОБА_2 прийняв ОСОБА_1 в члени ГБТ «Нізмений», розробив проект та надав дозвіл на здійснення самовільного будівництва Гаражу загальним розміром 6 метрів у довжину та 3,48 метрів у ширину на самовільно зайнятій земельній ділянці, що належить до комунальної власності, що відноситься до земель КЗ «Харківська загальноосвітня школа 1-3 ступенів №145 Харківської міської ради». Земельна ділянка під Гаражом використовується ОСОБА_1 без державної реєстрації прав, оскільки правовстановлюючі документи, що посвідчують право власності або користування на земельну ділянку, відсутні.

Ухвалою Фрунзенського районного суду м. Харкова від 2 липня 2019 року позовну заяву заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради залишено без розгляду з підстав, передбачених п.2 ч.1 ст. 257 Цивільного процесуального кодексу України (надалі ЦПК України).

Судове рішення мотивоване тим, що звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 не з`ясував причин, які перешкоджають Харківській міській раді самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави, та не повідомив про них суду. Тобто прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави, у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

В апеляційній скарзі керівник Харківської місцевої прокуратури № 3, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована тим, що Харківська місцева прокуратура № 3 дізналася про здійснення будівництва гаражних боксів ГБТ «Нізмений» на території, прилеглій до КЗ «Харківська загальноосвітня 1-3 ступенів школа № 145 Харківської міської ради», із заяви голови адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради 15.08.2017. З цього часу Харківська міська рада була обізнана про порушення її прав під час використання землі комунальної форми власності. Заходів щодо захисту інтересів держави Харківська міська рада не вживала, що призвело до незаконної реєстрації права власності відповідача на гаражний бокс. Харківська міська рада самоусунулась від виконання покладених на неї обов`язків щодо захисту інтересів держави, що й стало підставою для представництва прокуратурою інтересів держави. При цьому закон не встановлює чіткого проміжку часу, який повинен минути після повідомлення прокуратурою органу, в інтересах якого вона звертається до суду, та безпосереднім зверненням. Підстава, на яку послався суд першої інстанції залишаючи позов без розгляду, стосується випадку, коли позов подано від імені заінтересованої особи представником, який не має повноважень на ведення справи у суді. Харківська міська рада позовні вимоги прокуратури підтримала.

Відзиву на апеляційну скаргу не надходило.

Дослідивши наявні у справі докази, вивчивши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін у справі, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини першої статті 367 Цивільного процесуального кодексу України (надалі ЦПК України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали (п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України).

Як установлено судовим розглядом і вбачається із матеріалів справи, 22 червня 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Харківської міської ради (надалі ХМР), у якому просив зобов`язати ОСОБА_1 звільнити самовільно зайняту гаражним боксом земельну ділянку (а.с. 1-11).

Відповідно до частини четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статі 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга 2 статті 129 Конституції України).

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

У частині третій статті 23 Закону України № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Cуд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Вказані висновки містяться в постанові Верховного Суду від 20 червня 2019 року в цивільній справі № 648/2821/18 (провадження № 61-8684св19).

Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву прокурора без розгляду, виходив з того, що ХМР не позбавлена права самостійно звернутися до суду для захисту своїх земельних прав, про порушення яких вона дізналася із листа Харківської місцевої прокуратури № 3 від 21.06.2018 № 04-08-2137-18 (а.с. 39-40). Звертаючись до суду із дійсним позовом 22 червня 2018 року, прокурор позбавив ХМР права на самостійний захист.

Разом з тим, 15 серпня 2017 року Адміністрація Немишлянського району Харківської міської ради зверталася до прокуратури із листом № 2022/01/176-17 про виявлення самовільно побудованих гаражних боксів прилеглій до території КЗ «Харківська загальноосвітня 1-3 ступенів школа № 145 Харківської міської ради» та просила провести відповідну перевірку (а.с. 218). Листом від 21.08.2019 Адміністрація Немишлянського району Харківської міської ради повідомляла, що ОСОБА_1 не зверталася із проханням про надання дозволу на будівництво гаража на вказаній території (а.с. 15-19).

Листом № 13159/0/226-17 від 22.09.2017 Департамент територіального контролю Харківської міської ради повідомляв прокурора Харківської місцевої прокуратури № 3 про те, що інформація про те, що дозвіл на будівництво споруд за адресою: АДРЕСА_1 відсутній (а.с. 35).

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (стаття 5 Закону України № 280/97-ВР від 21.05.1997 «Про місцеве самоврядування» (надалі Закон № 280/97-ВР)).

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина 1-2 статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Департамент територіального контролю Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 24.11.2010 № 07/10, Департамент територіального контролю Харківської міської ради є виконавчим органом Харківської міської ради та входить до складу Апарату Харківської міської ради та виконавчого комітету.

Таким чином, Харківська міська рада в особі територіальних та виконавчих органів з серпня 2018 року знала про порушення земельних прав територіальної громади м. Харкова самовільним будівництвом гаражних боксів за адресою: АДРЕСА_2 , однак із самостійним позовом про захист права власності та знесення самочинного будівництва не звернулася.

Така тривала бездіяльність органу місцевого самоврядування є підставою для здійснення прокуратурою представництва інтересів органу відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». І суд першої інстанції помилково залишив без розгляду поданий Харківською місцевою прокуратурою № 3 в інтересах держави в особі ХМР позов через відсутність виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави.

За таких обставин, апеляційна скарга Керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 367, 368, 374, 379, 382 - 384 ЦПК України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 задовольнити.

Ухвалу Фрунзенського районного суду м. Харкова від 2 липня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до того ж суду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений 8 листопада 2019 року.

Головуючий О.Ю.Тичкова

Судді А.В. Котелевець

Р.М.Піддубний