Постанова

Іменем України

25 вересня 2019 року

м. Київ

справа № 495/10988/17

провадження № 61-29 св 19

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д. (суддя-доповідач),

суддів: Гулька Б. І., Кривцової Г. В., Синельникова Є. В., Черняк Ю. В.,

учасники справи:

позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області,

відповідачі: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 ,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,

представник ОСОБА_3 - ОСОБА_4 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року у складі судді Шевчук Ю. В. та постанову Апеляційного суду Одеської області

від 22 листопада 2018 року у складі колегії суддів: Дрішлюка А. І.,

Черевка П. М., Громіка Р. Д.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення сільської ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Позовна заява мотивована тим, що рішенням Затоківської селищної ради Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2692 ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку, площею 0,0919 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва.

У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на земельну ділянку, площею 0,0919 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва.

Прокурор вказував, що земельну ділянку ОСОБА_1 було надано у власність з порушенням вимог статей 79-1, 118 ЗК України, а саме без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Крім того, відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено за відсутності детального плану території, що суперечить генеральному плану смт. Затока Одеської області.

Обгрунтовуючи порушення інтересів держави, прокурор зазначив, що чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок.

На підставі вказаного, перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області просив суд визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2692 «Про передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва

за адресою: АДРЕСА_1 , та визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно, а саме - земельну ділянку площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

Короткий зміст судових рішень

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду Одеської області від 22 листопада 2018 року, клопотання представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4 , задоволено.

Позовну заяву першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення сільської ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку залишено без розгляду.

Судові рішення мотивовані тим, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) є спеціально уповноваженим органом центральної виконавчої влади, який є юридичною особою публічного права, та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, що, у тому числі, передбачає право звернення до суду в інтересах держави. З урахуванням вказаного, перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області не має повноважень на звернення до суду із цим позовом.

При цьому прокурор не довів звернення до нього Держгеокадастру для представлення інтересів держави в його особі в суді.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі заступник прокурора Одеської області, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить судові рішення скасувати і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду

від 01 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано цивільну справу і надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

У лютому 2019 року справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 11 квітня 2019 року справу за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення сільської ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку призначено до розгляду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 червня 2019 року зупинено касаційне провадження у справі № 495/10988/17 (касаційне провадження

№ 61-29 св 19) за позовом першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення сільської ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 18 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 22 листопада 2018 року до закінчення перегляду

в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи за позовом заступника керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, ОСОБА_5 про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсним договору оренди і повернення земельної ділянки (справа № 587/430/16-ц, провадження 14-104 цс 19), за касаційною скаргою заступника прокуратури Сумської області на ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 12 липня 2017 року та на ухвалу Апеляційного суду Сумської області від 14 вересня 2017 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 25 вересня 2019 року поновлено касаційне провадження у вищевказаній справі у зв`язку з розглядом Великою Палатою Верховного Суду вищевказаної справи.

Аргументи учасників справи

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга прокурора мотивована тим, що положеннями статті 15 ЦК України закріплено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорення. У частині другій статті 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка відповідно до статей 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права на обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Одним із таких органів є прокуратура, на яку відповідно до частини першої статті 131-1 Конституції України покладено функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У позовній заяві перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області вказував, що оскаржуваним рішенням селищної ради та виданим на його підставі свідоцтвом про право власності на земельну ділянку Затоківська селищна рада незаконно розпорядилася землею рекреаційного призначення, розташованою на узбережжі Чорного моря, яка призначена для організації відпочинку необмеженого кола громадян. Крім того, чинним законодавством не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовом, через що прокурор виступає в якості позивача у цій справі.

Прокурор також послався на Рішення Конституційного Суду України

від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді).

Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу

У лютому 2019 року ОСОБА_3 подала відзив на касаційну скаргу, вказуючи на те, що підстав для скасування оскаржуваних судових рішень немає, оскільки доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про те, що судами порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга заступника прокурора Одеської області підлягає задоволенню з наступних підстав.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.

Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27 лютого 2019року у справі № 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті

19 Конституції України).

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт2 частини першої статті 2 Закону).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatismutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskayav. Russia, заява № 42454/02, § 35)).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті23 Закону).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПКУкраїни: прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 56 ЦПК України).

Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК Україний абзацу першого частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1)якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті23 Закону: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Прокурор заявив позов до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та ОСОБА_1 і на виконання частини четвертої статті 56 ЦПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої й апеляційної інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення комунальної форми власності.

Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, встановив, що прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Тобто, прокурор виконав вимогу частини п`ятої статті

175 ЦПК України. Проте суд вважав означену підставу помилковою та вказав, що прокурор не надав докази на підтвердження як цієї підстави представництва (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема повноважень звертатися до суду з позовом, який заявив прокурор), так і тієї, яку прокурор у позовній заяві не зазначав (нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах).

Доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів (стаття 57 ЦПК України).

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті175 ЦПКУкраїни позовна заява повинна містити зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття82 ЦПКУкраїни). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона зобов`язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, крім випадків, встановлених статтею 82 цього кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги). Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів прокуратури, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

До подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові

від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, провадження

№ 14-104/ цс 19.

Відповідно до пунктів 1, 3 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити.

Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 18 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області

від 22 листопада 2018 року скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник

Судді: Б. І. Гулько

Г. В. Кривцова

Є. В. Синельников

Ю. В. Черняк