Постанова

Іменем України

31 жовтня 2019 року

м. Київ

справа № 495/10981/17

провадження № 61-46914св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Висоцької В. С.,

суддів: Грушицького А. І., Литвиненко І. В., Сердюка В. В., Фаловської І. М. (суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач - перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області,
відповідачі: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровського району Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 04 квітня 2018 року в складі судді Боярського О. О. та постанову Апеляційного суду Одеської області

від 10 жовтня 2018 року в складі колегії суддів: Кравця Ю. І.,

Журавльова О. Г., Комлевої О. С.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

29 грудня 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Позовна заява мотивована тим, що 23 грудня 2014 року на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , із земельної ділянки площею 1,5244 га, наданої раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ України (далі - Департамент ДАІ МВС України), з цільовим призначенням - розміщення готельного комплексу.

Зазначав, що, виходячи з поділу земельної ділянки, належної Департаменту ДАІ МВС України, Затоківська селищна рада Білгород-Дністровського району Одеської області мала розпорядитись спірною земельною ділянкою відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва.

Крім того, земельну ділянку всупереч вимогам статей 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Рішенням Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 29 грудня 2014 року ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0919 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області

(далі - Білгород-Дністровське МРУЮ в Одеській області) за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно - вищевказану земельну ділянку, яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 23 січня 2015 року.

На підставі викладеного перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області просив: визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 29 грудня 2014 року № 2691; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно - земельну ділянку площею 0,0919 га, для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

У судовому засіданні ОСОБА_3 надала заяву про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України, посилаючись на те, що відповідно до частини третьої

статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 04 квітня 2018 року заяву ОСОБА_3 про залишення позовної заяви без розгляду задоволено.

Позовну заяву першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що з наданих першим заступником керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури матеріалів до позовної заяви вбачається відсутність інформації про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, та доказів повідомлення позивачем Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) та (або) його територіальні управління про здійснення представництва його інтересів в суді.

Також позивачем не надано доказів того, що Держгеокадастр як орган, компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора або органу місцевого самоврядування Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області з клопотанням про відновлення порушених прав та приведення у відповідність до законодавства прийнятого селищною радою рішення з питань регулювання земельних відносин.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Одеської області від 10 жовтня 2018 року ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції, а також зазначив, що безпідставними є доводи апеляційної скарги про те, що органи Держгеокадастру не наділені повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання незаконним рішення селищної ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності, оскільки відповідно до

підпункту 3 пункту 6 Положення про Головне Управління Держгеокадастру в Одеській області, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, посадові особи Головного управління Держгеокадастру в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився, тобто законодавством встановлено право Держгеокадастру у межах наданих повноважень звертатись з віндікаційним позовом, а саме витребувати майно (земельні ділянки) від недобросовісних набувачів. При цьому законодавець не встановлює жодних обмежень для Держгеокадастру в реалізації зазначених повноважень, у тому числі обмежень щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад щодо передачі вказаних земельних ділянок, прийнятих з порушенням норм діючого земельного законодавства.

Крім того, апеляційний суд вважав безпідставними доводи апеляційної скарги, що прокурор мав право звернутися з позовною заявою в інтересах Держгеокадастру, оскільки у позові прокурора заявлено як самостійного позивача та не вказано, що він діє в інтересах Держгеокадастру.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у листопаді 2018 року до Верховного Суду, заступник прокурора Одеської області, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для самостійного звернення прокурора до суду через наявність уповноваженого державного органу - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка повинна представляти державу у цьому спорі.

Прокурор має право звертатися до суду з позовами про захист інтересів держави, обґрунтовуючи при цьому, в чому саме полягає таке порушення.

Так, звертаючись у цій справі до суду із позовом як самостійний позивач, перший заступник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у відповідності до норм закону та зазначив, що оскаржуваним рішенням та виданим на його підставі свідоцтвом Затоківська селищна рада Білгород-Дністровського району Одеської області незаконно, необґрунтовано, нераціонально та з порушенням вимог ЗК України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також всупереч положень Генерального плану смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області розпорядилася земельною ділянкою рекреаційного призначення, розташованою на узбережжі Чорного моря, яка призначена для організації відпочинку необмеженого кола громадян.

Також прокурор у позові зазначив, що чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, тому прокурор самостійно виступає як позивач у даній справі.

Оскільки право комунальної власності територіальної громади захищається на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів, то кожне порушення закону щодо безпідставного заволодіння комунальною власністю є порушенням державних інтересів.

Проте, Затоківською селищною радою Білгород-Дністровського району Одеської області спірну земельну ділянку рекреаційного призначення передано у приватну власність всупереч інтересів територіальної громади.

Прокурор може заявити позов в інтересах держави, який захищає інтереси частини українського народу - членів територіальної громади, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, хоча цей орган покликаний такі інтереси захищати.

Оскаржуваними рішенням селищної ради, яка повинна була діяти в інтересах територіальної громади смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області, та виданим на його підставі свідоцтвом, порушуються державні інтереси і прокурор мав не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів.

Органи Держгеокадастру не наділені повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання незаконним рішення селищної ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності.

Доводи інших учасників справи

У березні 2019 року ОСОБА_3 , подала відзив на касаційну скаргу, вказуючи на те, що Білгород-Дністровською місцевою прокуратурою не доведено, не обґрунтовано порушення «інтересів держави» та необхідності їх захисту саме прокуратурою.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

Інтереси територіальної громади можуть не співпадати з інтересами держави. Таким чином, не можна ототожнювати поняття «держава» та «територіальна громада».

Посилання прокурора на порушення Затоківською селищною радою Білгород-Дністровського району Одеської області певних норм чинного законодавство самі по собі не можуть бути доказом порушення інтересів держави та підставою для представництва.

Прокурор зобов`язаний зазначити, в чому саме полягає не абстрактний, а конкретний матеріальний або нематеріальний інтерес держави.

У цій справі такий конкретний інтерес держави фактично відсутній, оскільки у результаті задоволення позову держава не одержує ніякого матеріального чи нематеріального блага. Можливим вигодонабувачем може бути лише територіальна громада, а не держава.

Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що прокурор не обґрунтував у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не зазначив орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Не навів також обґрунтувань про існування реального негативного впливу на конкретні права чи інтереси територіальної громади від ухвалення спірного рішення.

Органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області. Законодавець не встановлює жодних обмежень для Держгеокадастру в реалізації ним повноважень, в тому числі обмежень, щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад щодо передачі таких земельних ділянок, прийнятих з порушенням норм чинного земельного законодавства.

Позивачем не надано доказів того, що Держгеокадастр як орган компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах звертався до прокурора.

Інші учасники справи не скористалися своїми правами на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу до касаційного суду не направили.

Рух справи у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 15 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження та витребувано цивільну справу.

28 березня 2019 року справу передано до Верховного Суду.

Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року справу призначено до розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Суди встановили, що у грудні 2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення, визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку.

Позовна заява мотивована тим, що 23 грудня 2014 року на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0919 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , із земельної ділянки площею 1,5244 га, наданої раніше у користування Департаменту ДАІ МВС України, з цільовим призначенням - розміщення готельного комплексу.

Звертаючись з позовом, перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області зазначав, що Затоківська селищна рада Білгород-Дністровського району Одеської області не мала права передавати спірну земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва.

Так, рішенням Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області від 29 грудня 2014 року ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .

У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно -щодо земельної ділянки площею 0,0919 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстроване згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 23 січня 2015 року.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Касаційна скарга підлягає задоволенню.

Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам закону ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду не відповідають.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина четверта

статті 42 ЦПК України).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі

№ 761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом України «Про прокуратуру», на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 вказаного Закону).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії»).

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший і другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор вказував, що чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, тому прокурор самостійно виступає як позивач у даній справі.

Зазначав, оскільки право комунальної власності територіальної громади захищається на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів, то кожне порушення закону щодо безпідставного заволодіння комунальною власністю є порушенням державних інтересів.

Також вказував, що Затоківською селищною радою Білгород-Дністровського району Одеської області спірну земельну ділянку рекреаційного призначення передано у приватну власність всупереч інтересам територіальної громади. Отже, оскаржуваними рішенням селищної ради, яка повинна була діяти в інтересах територіальної громади смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області, та виданим на його підставі свідоцтвом, порушуються державні інтереси і прокурор мав не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів.

Обґрунтовуючи звернення саме прокурора з цим позовом, останній мотивував свої вимоги тим, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з частковою державною власністю у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

Вказував, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності України, гарантування її державної, економічної безпеки, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання.

Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справа № 1-1/99 (№ 3-рп/99) прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Зазначав, що відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Вказував, що прокурори та їх заступники подають позовні заяви саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Також прокурор вказував, що відповідно до положень статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» Затоківська селищна рада Білгород-Дністровського району Одеської області є представницьким виборним органом місцевого самоврядування, який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом «б» частини першої статті 80 ЗК України суб`єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування (частини перша, друга статті 83 ЗК України).

Прокурор у позовній заяві вказував, що підставою для набуття територіальною громадою в особі Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області права комунальної власності на землю є безоплатна передача їй землі державою. Оскільки право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів, кожне порушення закону щодо безпідставного заволодіння комунальною власністю є порушенням державних інтересів.

Також зазначив, що порушення інтересів територіальної громади смт Затока Білгород-Дністровського району Одеської області полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,0919 га.

У позовній заяві міститься посилання на необхідність застосування до спірних правовідносин статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Також прокурор посилався на практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня

1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року), відповідно до яких напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Європейський суд з прав людини констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Прокурор також зазначав, що правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України, відповідно до яких прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною п`ятою статті 175 ЦПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор має обґрунтувати наявність підстав для представництва.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення у разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки усунуті не були.

Як вбачається з позовної заяви, прокурор заявив позов до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області та

ОСОБА_1 і на виконання частин четвертої та п`ятої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої й апеляційної інстанцій не мали підстав вважати необґрунтованими доводи прокурора на необхідність представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

02 січня 2018 року Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області постановив ухвалу, якою відкрив провадження у справі. Мотивував ухвалу тим, що подана прокурором позовна заява відповідає вимогам статей 175, 177 ЦПК України. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив, і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишав.

Допустивши згідно з абзацом другим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави, Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області постановив ухвалу від 04 квітня 2018 року, якою позовну заяву залишив без розгляду, вказавши, що обставини, які свідчать про відсутність у прокурора повноважень на ведення справи були виявлені після відкриття провадження у справі.

Підставою для залишення позовної заяви без розгляду суд вважав те, що відповідні функції у спірних правовідносинах виконують органи Держгеокадастру, а прокурор не надав доказів, які би свідчили про відсутність повноважень у цього органу на звернення до суду чи у позасудовому порядку усунути виявлені порушення, що надавало би прокурору право звернутися до суду. А тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд залишив позовну заяву без розгляду.

Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, встановив, що прокурор зазначив у позовній заяві підставу для здійснення ним представництва. Тобто, прокурор виконав вимогу частини п`ятої

статті 175 ЦПК України. Проте суд вважав означену підставу помилковою та вказав, що прокурор не надав докази на підтвердження як цієї підстави представництва (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема повноважень звертатися до суду з позовом, який заявив прокурор), так і тієї, яку прокурор у позовній заяві не зазначав (нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах).

Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини. Тобто, у позовній заяві мають бути або зазначені докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовані позовні вимоги, або підстави для звільнення від доказування таких обставин (стаття 82 ЦПК України). Вказане відповідає частині першій статті 81 ЦПК України, згідно з якою кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 175 ЦПК України вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги).

Незгода суду з наведеним у позовній заяві на виконання частини сьомої цієї статті обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів Держгеокадастру, здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Разом з тим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня

2019 року у справі № 587/430/16-ц висловила правову позицію стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Так, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Аргументи сторін, що не стосуються мотивів, наведених у цій постанові, Верховний Суд не аналізує з огляду на наведені висновки щодо порушень норм процесуального права, які допустили суди.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 406 ЦПК України).

Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).

Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).

У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).

Беручи до уваги наведені вище висновки, Верховний Суд вважає, що вимоги касаційної скарги є обґрунтованими, а тому її слід задовольнити: скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 400, 402, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити.

Ухвалу Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області

від 04 квітня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області

від 10 жовтня 2018 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Висоцька

Судді А. І. Грушицький

І. В. Литвиненко

В. В. Сердюк

І. М. Фаловська