ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
____________________________________________________________________
Справа № 672/831/19
Провадження № 22-ц/4820/1642/19
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2019 року м. Хмельницький

Хмельницький апеляційний суд у складі

колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ

Купельського А.В. (суддя-доповідач),

Янчук Т.О., Ярмолюка О.І.,

секретар судового засідання Журбіцький В.О.

за участю учасників справи: апелянта ОСОБА_1 її представника ОСОБА_2 .Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Городоцького районного суду Хмельницької області від 18 липня 2019 року про відмову у відкритті провадження (суддя Шинкоренко С.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Хмельницької області про скасування рішення органу місцевого самоврядування та зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в :

У липні 2019 року ОСОБА_1 , звертаючись до суду з вказаним позовом, зазначала, що 7 серпня 2017 року розпорядженням Великояромирської сільської ради Городоцького району їй було надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі загальною площею 0,67 га, в т.ч. для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; для ведення особистого селянського господарства в АДРЕСА_1 , що знаходяться в її користуванні.

Проте рішенням Городоцької міської ради від 26 березня 2019 року їй було відмовлено у їх затвердженні на тій підставі, що частина земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 відноситься до земель загального користування.

Позивач вважала такі дії відповідача протиправними, у зв`язку з чим просила суд скасувати рішення Городоцької міської ради від 26 березня 2019 року №21 про відмову їй в затвердженні технічних документацій із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність; зобов`язати Городоцьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність та прийняти рішення, яким затвердити технічні документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність.

Ухвалою Городоцького районного суду Хмельницької області від 18 липня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Хмельницької області про скасування рішення органу місцевого самоврядування та зобов`язання вчинити дії.

Не погоджуючись з цією ухвалою, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі просить її скасувати, справу направити до суду першої інстанції для розгляду справи по суті на стадію відкриття провадження у справі.

Вважає, що при постановленні ухвали суд неповно з`ясував обставини справи, порушив норми процесуального права.

Апелянт не згідна з висновками суду про те, що такий позов має бути подано до Хмельницького окружного адміністративного суду.

Посилається на те, що в позовних вимогах ОСОБА_1 не лише просила скасувати рішення Городоцької міської ради від 26 березня 2019 року №21, а і зобов`язати її повторно розглянути заяву про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність громадянам та прийняти рішення, яким передати їй у приватну власність земельні ділянки.

В апеляційній скарзі зазначено, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювалась з приводу юрисдикції спорів про оскарження рішень місцевих рад, органів Держгеокадастру і обласних державних адміністрацій щодо прав на землю, вважаючи, що спір є приватно-правовим і підлягає розгляду в загальних чи господарських судах, якщо реалізовано рішення суб`єкта владних повноважень, адже відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки, а також із цивільним обігом земельних ділянок, ґрунтуються на засадах рівності сторін.

Апелянт вважає, що її спір з Городоцькою міською радою є спором про право, а тому підлягає розгляду в порядку цивільно-процесуального судочинства.

Заслухавши доповідача, пояснення апелянта та її представника, перевіривши матеріали справи, ознайомившись з доводами апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Судом встановлено, і це підтверджується матеріалами справи, що рішенням Городоцької міської ради від 26 березня 2019 року №21 вирішено відмовити ОСОБА_1 у внесенні змін до рішення №34 міської ради від 20 листопада 2018 року «Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність громадянам» у зв`язку з тим, що частина земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_1 відноситься до земель загального користування (вулиця) (а. с. 64).

Цим же рішенням рекомендовано ОСОБА_1 привести технічну документацію у відповідність до існуючих меж, які проходять по дерев`яному паркану, а саме розміри земельної ділянки у даній документації мають відповідати існуючим межам. Роз`яснено можливість оскарження цього рішення в судовому порядку в разі незгоди з ним.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд виходив з того, що cпір має в основі публічно-правовий характер, тобто випливає із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів, тому підлягає розгляду адміністративним судом, та роз`яснив позивачу, що вона має право оскаржити таке рішення до адміністративного суду.

У відповідності до ч.4 ст.263 ЦПК України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд врахував висновки, викладені в постановах Верховного Суду.

З таким висновком погоджується Хмельницький апеляційний суд.

Так, відповідно до п.1 ч.1 ст.186 ЦПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

У п.1 ч.1 ст.19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

За змістом положень ст.122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.2 ст.123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186 ЗК України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (ч. 6 ст.123 ЗК України).

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч.ч.10,13,14 ст.123 ЗК України).

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:

- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Згідно зі статтею 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Аналогічна правова позиція була висловлена Великою палатою Верховного Суду у постанові від 21 березня 2018 року, справа №536/233/16-ц.

Посилання апелянта на те, що в позовних вимогах ОСОБА_1 не лише просила скасувати рішення Городоцької міської ради від 26 березня 2019 року №21, а і зобов`язати її повторно розглянути заяву про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для передачі у приватну власність громадянам та прийняти рішення, яким передати їй у приватну власність земельні ділянки, не може слугувати підставою для скасування ухвали.

Твердження апелянта про те, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювалась з приводу юрисдикції спорів про оскарження рішень місцевих рад, органів Держгеокадастру і обласних державних адміністрацій щодо прав на землю, вважаючи, що спір є приватно-правовим і підлягає розгляду в загальних чи господарських судах, якщо реалізовано рішення суб`єкта владних повноважень, адже відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки, а також із цивільним обігом земельних ділянок, ґрунтуються на засадах рівності сторін, є безпідставним. У справі, на яку посилається ОСОБА_1 , інші правовідносини між сторонами справи, які виникли внаслідок прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Доводи апеляційної скарги про те, що спір позивача з Городоцькою міською радою є спором про право, а тому підлягає розгляду в порядку цивільно-процесуального судочинства, є необґрунтованими. Під час прийняття рішення відповідач як суб`єкт владних повноважень здійснював владні управлінські функції, а тому цей спір відноситься до юрисдикції адміністративного суду.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

А відмова особі у наданні земельної ділянки сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Доводи апеляційної скарги, ретельно досліджені судом, висновків суду не спростовують і не дають підстав вважати, що судом допущені порушення матеріального чи процесуального права, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення спору.

Оскільки судове рішення правильне, обґрунтоване, відповідає обставинам справи, постановлене з дотриманням вимог процесуального права, апеляційний суд не вбачає підстав для його скасування.

Відповідно до ст. 375 ЦПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 374, 375, 382, 384, 389, 390 ЦПК України, Хмельницький апеляційний суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Городоцького районного суду Хмельницької області від 18 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, проте може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного рішення.

Повне судове рішення складено 9 вересня 2019 року.

Судді А.В. Купельський

Т.О. Янчук

О.І. Ярмолюк