Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Князєва В. С.
за касаційною скаргою представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 на рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 09 червня 2016 року у складі судді Карташевої Т. А. та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року у складі колегії суддів Самчишиної Н. В., Галущенка О. І., Серебрякової Т. В.
У поданій до суду у жовтні 2014 року позовній заяві прокурор просив:
- визнати незаконними та скасувати пункти 48, 48.1 рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61 про затвердження проєкту землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 997 кв. м, нормативною грошовою оцінкою 206 177,42 грн, за рахунок земель Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївбудпроект» (далі - ТОВ «Миколаївбудпроект»), з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 ;
- визнати недійсним державний акт на право власності, виданий ОСОБА_1 01 грудня 2009 року на вказану земельну ділянку;
- повернути спірну земельну ділянку у комунальну власність.
Ухвалою Заводського районного суду м. Миколаєва від 09 червня 2016 року позовні вимоги прокурора про визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки залишено без розгляду.
Оскаржуваним рішенням Заводського районного суду м. Миколаєва від 09 червня 2016 року позов прокурора задоволено. Визнано незаконними та скасовано пункти 48, 48.1 рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61 про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 997 кв. м, нормативною грошовою оцінкою 206 177,42 грн, за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 . Визнано недійсним виданий ОСОБА_1 державний акт серії ЯИ № 140146 на право власності на вказану земельну ділянку. Зобов`язано ОСОБА_2 повернути у комунальну власність спірну земельну ділянку.
Додатковим рішенням Заводського районного суду м. Миколаєва від 05 серпня 2016 року вирішено питання про розподіл судових витрат.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду, є прибережною захисною смугою Бузького лиману та її цільове призначення не було змінено в установленому законом порядку, а тому неправомірно передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального будівництва. Крім того, суд вважав, що є підстави для витребування майна від його нинішнього володільця відповідно до положень статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Суд зазначив, що прокурор не пропустив установленої статтею 257 ЦК України позовної давності, оскільки Державна інспекція сільського господарства України (далі - інспекція) як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не має повноважень на звернення до суду з позовами вказаної категорії.
Відсутні будь-які докази на підтвердження, що інспекції було відомо або могло бути відомо про передачу спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 Рада не надала доказів, що інспекції направлялися копії оскаржуваних рішень. Тільки у квітні 2013 року на виконання доручення прокурора зазначений орган провів перевірку використання земельних ділянок, на яких здійснюється будівництво котеджів у прибережній зоні мікрорайону Леваневського, та законності прийнятих рішень ради. Встановив ряд порушень чинного законодавства. Як зазначив суд, присутність прокурора на сесії ради під час прийняття оспорюваного рішення на перебіг позовної давності не впливає, оскільки наявність порушення законодавства можна виявити лише при системній і детальній перевірці землевпорядної документації, що прокуратурою і було здійснено у березні 2013 року.
Оскільки до суду з позовом прокурор звернувся у 2014 році, тому позовну давність не пропустив.
Ухвалою Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 відхилено, рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 09 червня 2016 року залишено без змін.
Ухвалу апеляційного суду мотивовано тим, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання окремих пунктів оскаржуваного рішення ради та витребування земельної ділянки у добросовісного набувача є обґрунтованим, оскільки дії державного органу зі зміни цільового призначення земельної ділянки та її передачі у приватну власність суперечать вимогам статті 60 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 88 Водного водексу України (далі - ВК України). Враховуючи, що про факт порушення вимог законодавства України прокурор дізнався лише у 2013 році, позовну давність він не пропустив.
Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, апеляційний суд щодо позовної давності зазначив, що для визначення початку перебігу позовної давності має значення не тільки безпосередня обізнаність особи про порушення її прав, а й об`єктивна можливість цієї особи знати про обставини порушення її прав.
Апеляційний суд вважав, що об`єктивна можливість власника - територіальної громади дізнатися, що земельна ділянка незаконно вибула з його володіння, поза його волею шляхом порушення органом місцевого самоврядування прав територіальної громади, а також інтересів держави виникла у лютому 2013 року внаслідок повідомлень у засобах масової інформації про знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману у Заводському районі м. Миколаєва та проведення підготовчих будівельних робіт. 11 березня 2013 року винесено постанову прокурора про проведення перевірки, за результатами якої виявлені факти грубих порушень щодо незаконного надання в оренду та у приватну власність фізичним і юридичним особам земель на узбережжі Бузького лиману, загальною площею 31,7 га, та пред`явлено 19 позовних заяв до суду щодо повернення земельних ділянок, які знаходяться у Заводському районі м. Миколаєва, у власність територіальної громади міста. При цьому проєкти забудов окремих частин міста, зокрема спірної земельної ділянки, передбачали внесення змін до генерального плану м. Миколаєва.
Як зазначив апеляційний суд, відповідачі не надали суду жодних доказів на підтвердження того, що рада повідомляла територіальну громаду міста, зокрема шляхом проведення громадських слухань згідно з пунктом 2 статуту територіальної громади м. Миколаєва, чинного на час прийняття оскаржуваного рішення, про прийняття та зміст оскаржуваного рішення ради стосовно проєкту відведення земельної ділянки для забудови окремої частини міста, території зелених насаджень загального користування, узбережжя Бузького лиману.
Посилаючись на вказане, апеляційний суд зробив висновок, що саме у 2013 році територіальна громада м. Миколаєва як власник землі дізналася або могла дізнатися про незаконність рішення ради, тому позов подано (жовтень 2014 року) у межах позовної давності.
12 червня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду розглянуто касаційну скаргу ОСОБА_2 , яку задоволено частково: рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 09 червня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року змінено у мотивувальних частинах; в інших частинах судові рішення залишено без змін.
Щодо повноважень прокурора на звернення до суду з указаним позовом Велика Палата Верховного Суду зазначила таке.
Згідно з поясненнями прокурора, повноваження з розпорядження спірною земельною ділянкою належать до компетенції ради, а визначений у законодавстві орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель (інспекція), не має повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявив прокурор у цій справі.
У позовній заяві прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у збереженні зеленої зони загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва, та у збереженні прибережної захисної смуги Бузького лиману, і згідно з абзацом другим частини другої статті 45 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час звернення до суду) набув статусу позивача. При цьому визнала необґрунтованим наведений у касаційній скарзі довід стосовно того, що прокурор без достатніх підстав не зазначив позивачем відповідача - раду як орган, уповноважений здійснювати розпорядчі функції у спірних правовідносинах.
Велика Палата Верховного Суду вважала необґрунтованим довід касаційної скарги і про те, що суди попередніх інстанцій помилково вважали, що прокурор звернувся з позовом в інтересах інспекції. Зазначила, що у рішенні суд першої інстанції чітко вказав, що інспекція не мала повноважень для звернення до суду з вимогами, які заявив у позовній заяві прокурор. Висновки про те, що прокурор звернувся з позовом в інтересах інспекції, в оскаржуваних судових рішеннях відсутні.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що за наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного інтересу громадськості до збереження у м. Миколаєві зеленої зони загального користування і прибережної захисної смуги Бузького лиману, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки Велика Палата Верховного Суду вказала, що законодавство України обмежувало безоплатне передання у приватну власність земель водного фонду випадком передання за рішенням уповноваженого органу тільки замкнених природних водойм. Вказане обмеження було доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання - передбачуваними для особи, яка набула земельну ділянку водного фонду, що не є замкненою природною водоймою, загальною площею до 3 га.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій встановлено факт належності спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману та її розташування за 9 м від урізу води. При цьому зауважила, що відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність останньої, оскільки її розміри встановлені законом, законодавство, чинне на момент прийняття оскаржуваного рішення, вимагало визначити прибережні захисні смуги в межах населених пунктів з урахуванням будь-якої містобудівної документації в цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості.
Ураховуючи встановлені апеляційним судом обставини на підставі генерального плану м. Миколаєва, затвердженого Постановою Ради Міністрів Української РСР від 21 листопада 1986 року № 403, і генерального плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням ради від 18 червня 2009 року № 35/18, Велика Палата Верховного Суду вважала такими, що порушують конкретні умови забудови, які склалися на спірній земельній ділянці до прийняття оскаржуваного рішення, і такими, що унеможливлюють дотримання режиму прибережної захисної смуги, передання у приватну власність спірної земельної ділянки для нового житлового будівництва, а також із цією метою знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману, про що зазначалося в публікаціях мас-медіа, які стали приводом для проведення у березні 2013 року прокурорської перевірки.
Зазначено, що на зміну цільового призначення спірної земельної ділянки була накладена заборона ради у відповідному рішенні. Рада, не дотримуючись порядку зміни цільового призначення спірної земельної ділянки та порушуючи вказану заборону, віднесла спірну земельну ділянку до земель житлової забудови, вказавши, що обмеження у її використанні відсутні.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що суди, встановивши належність спірної земельної ділянки до земель, на які поширюється заборона на передання їх у приватну власність з метою будівництва індивідуального житлового будинку та господарських споруд, правильно застосували приписи ЗК України і ВК України.
Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду Велика Палата Верховного Суду вважала, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Зазначила, що суди першої й апеляційної інстанцій, встановивши факти початку перебігу позовної давності та належності спірної земельної ділянки до земель водного фонду, що перебувають у комунальній власності м. Миколаєва, правильно задовольнили позовні вимоги, хоча помилково застосували приписи статей 387 і 388 ЦК України.
При цьому Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне конкретизувати висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16, від 08 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 і від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, зазначивши, що вимога про зобов`язання повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
Неправильна кваліфікація позовної вимоги, на думку Великої Палати Верховного Суду, не призвела до неправильного вирішення спору по суті. Вважала, що суди першої й апеляційної інстанцій дослідили обставини початку перебігу позовної давності та встановили, що прокурор не пропустив трирічний строк на звернення до суду з дня, коли дізнався або мав дізнатися про порушення права комунальної власності на спірну земельну ділянку.
Щодо позовної давностіВелика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, то за загальним правилом позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
На її думку, відсутні підстави вважати, що у постановах від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) та від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18) Велика Палата Верховного Суду за аналогічних обставин дійшла протилежних висновків.
Разом з цим, посилаючись знову ж таки на частину першу статті 400 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду вважала неприйнятними доводи касаційної скарги, спрямовані, на її думку, на встановлення інших обставин стосовно початку перебігу позовної давності, ніж ті, які встановили суди першої й апеляційної інстанцій, які в свою чергу вважали, що з позовом до суду прокурор звернувся в межах перебігу позовної давності, адже про порушення стало відомо під час проведеної у лютому (березні) 2013 року відповідної перевірки.
Стосовно волевиявлення власника на відчуження спірної земельної ділянки зазначено, що рада повноважна діяти від імені та в інтересах територіальної громади м. Миколаєва як власник земельної ділянки виключно відповідно до закону, оскільки, як установили суди попередніх інстанцій, спірна земельна ділянка належить до комунальної власності.
Велика Палата Верховного Суду відхилила як неприйнятний довід касаційної скарги про те, що територіальна громада м. Миколаєва в особі ради виявила волю на розпорядження спірною земельною ділянкою, зазначивши, що приписи статті 388 ЦК України не застосовуються до вирішення спору за негаторним позовом, а наявність волі на відчуження спірної земельної ділянки не входить до предмета доказування за цим позовом.
Вирішуючи питання стосовно дотримання принципу правомірного втручання у право на мирне володіння майном, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що усунення перешкод територіальній громаді м. Миколаєва у здійсненні нею права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоб таке використання відбулося за цільовим призначенням, і важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки.
Суспільний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності спрямований на задоволення соціальної потреби у відновленні законності, становища, яке існувало до порушення права власності народу на землю, у збереженні прибережних захисних смуг, недопущенні зміни цільового призначення земель водного фонду, земель рекреаційного призначення та їх передання у власність з метою житлового будівництва.
Загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації переважає приватний інтерес ОСОБА_2 у збереженні земельної ділянки у власності.
У силу об`єктивних, видимих природних властивостей спірної земельної ділянки, як ОСОБА_1 , так і ОСОБА_2 не могли не знати про фактичне місцезнаходження цієї ділянки. Проявивши розумну обачність, ознайомившись зі змістом земельного та водоохоронного законодавства і за необхідності отримавши правову допомогу перед набуттям у власність цієї ділянки, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 могли і повинні були знати про те, що зазначена ділянка належить до земель водного фонду та знаходиться у зеленій зоні м. Миколаєва - на території зелених насаджень загального користування.
ОСОБА_1 , на замовлення якої був розроблений проєкт землеустрою щодо відведення їй у власність спірної земельної ділянки, могла та повинна була знати не тільки про наявність законодавчих обмежень на передання такої ділянки у приватну власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд і про її фактичне розташування, але і про наявність обмежень на зміну цільового призначення всієї земельної ділянки, наданої за рішенням ради в оренду ТОВ «Миколаївбудпроект», і з якої згідно з оскарженим рішенням була «виділена» спірна земельна ділянка. Від отримання спірної земельної ділянки ОСОБА_1 не була позбавлена можливості відмовитися, проте вирішила її набути та надалі відчужити на користь ОСОБА_2 .
Під час розгляду цієї справи ОСОБА_2 розпорядилася своїми процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про надання належного відшкодування моральної та матеріальної шкоди у зв`язку з вимогою про повернення спірної земельної ділянки.
Крім того, суди у цій справі не мали жодних об`єктивних відомостей, які б могли дозволити оцінити розмір шкоди, заподіяної ОСОБА_2 Тому як майновий тягар, так і тягар розчарування у результаті задоволення позовних вимог і повернення спірної земельної ділянки власникові, може бути належно компенсований ОСОБА_2 в іншому судовому процесі.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ОСОБА_2 не позбавлена можливості відновити своє право, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якої вона придбала спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Я к ОСОБА_2 , так і ОСОБА_1 мають можливість заявити до ради позов про відшкодування шкоди, якщо така була заподіяна кожній з них внаслідок прийняття неправомірного оскарженого рішення про передання у приватну власність спірної земельної ділянки, кінцевим набувачем якої стала ОСОБА_2 , а також внаслідок подальшого повернення цієї ділянки власникові.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що вирішення позовних вимог, зокрема про повернення власникові спірної земельної ділянки, не є вирішенням питання про право власності на житловий будинок, споруджений на частині цієї ділянки. А тому немає підстав вважати, що повернення власникові спірної земельної ділянки унеможливить реалізацію ОСОБА_2 її прав на житловий будинок.Повернення власникові спірної земельної ділянки, яка не могла передаватися у приватну власність, є пропорційним легітимній меті заходом, який сам по собі не може вважатися перешкодою для ОСОБА_2 використовувати споруджений на частині спірної земельної ділянки житловий будинок.
З такими висновками не погоджуємося та відповідно до статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Крім того, воно повинно бути зрозумілим сторонам у справі.
Узагальнити висновки Великої Палати Верховного Суду можна таким чином:
1. Суди правильно зробили висновок, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду (п.п. 1.2.1.1 з п. 38 по п. 74 включно, п. 106);
2. Віднесення вказаних земель до земель ландшафтно-рекреаційної зони унеможливлює їхню передачу у приватну власність (п. п. 68, 71, 72);
3. Позовна давність прокурором не пропущена, оскільки мав бути заявлений не віндикаційний, а негаторний позов (п.п. 1.2.1.3 з п. 92 по п.101.14 включно та п.п. 1.2.1.2 (від п. 75 до п. 91 включно);
4. Надмірного втручання у права відповідачок не вбачається, оскільки вони могли зробити висновок, що передані їм землі є землями водного фонду (п.п. 1.2.2, 1.2.3, 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.2.3.2.1 з п. 108 по п. 125.5 включно);
5. Відповідачка ОСОБА_2 може звернутися з позовом до відповідачки ОСОБА_1 чи ради, а відповідачка ОСОБА_1 - до ради про відшкодування збитків (п.п. 1.2.3.2.2 з п.125.6 по 125.7 включно).
З такими висновками погодитися не можна у повному обсязі.
Суди встановили, що згідно з генеральним планом м. Миколаєва, затвердженим Постановою Ради Міністрів Української РСР від 21 листопада 1986 року № 403, земельні ділянки на пров. Авіаційному (куди віднесена і спірна земельна ділянка) належали до території спеціального призначення - зелених насаджень загального користування.
За Правилами використання та забудови території м. Миколаєва, які затверджені рішенням ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, земельна ділянка, до якої входила і спірна земельна ділянка, належала до ландшафтно-рекреаційної території м. Миколаєва.
Згідно з генеральним планом м. Миколаєва, затвердженим рішенням ради від 18 червня 2009 року № 35/18, земельні ділянки на пров. Авіаційному віднесені до території зелених насаджень загального користування.
Разом з тим рішенням ради від 19 червня 2009 року № 35/51 затверджено проєкт землеустрою щодо відведення ТОВ «Миколаївбудпроект» земельної ділянки площею 22 156 кв. м, як земель комерційного використання за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, з віднесенням її до земель комерційного використання, для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 . Цим проєктом передбачено, що земельна ділянка (до якої входила і спірна земельна ділянка) на північному заході межує із земельними ділянками водного фонду Бузького лиману.
Цим же рішенням земельну ділянку передано ТОВ «Миколаївбудпроект» в оренду строком на 10 років з установленням обмеження - заборона змінювати цільове призначення земельної ділянки.
Рішенням ради від 04 вересня 2009 року № 36/61 затверджено проєкт землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки площею 997 кв. м для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 , за рахунок земель комерційного використанняТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови. На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯИ № 140146, який зареєстровано у встановленому порядку.

Згідно з висновком управління Держкомзему у м. Миколаєві щодо погодження вказаного проєкту землеустроюспірна земельна ділянка загальною площею 997 кв. м відведена за рахунок земель комерційного використання - зелені насадження, і не має обмежень щодо її використання.

31 травня 2012 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 уклали договір купівлі-продажу земельної ділянки. Відповідну інформацію про зміну власника земельної ділянки зареєстровано в Поземельній книзі за реєстровим № :12:001:0005:3:02, про що зроблено запис на державному акті на право власності на земельну ділянку.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 26 листопада 2015 року власником земельної ділянки площею 997 кв. м на АДРЕСА_1 є ОСОБА_2

Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги прокурора, посилалися на ту обставину, що у статті 88 ВК України передбачені нормативи прибережних захисних смуг. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від узрізу води.

Крім того, суд апеляційної інстанції послався на містобудівну документацію, відповідно до якої вказана спірна земельна ділянка віднесена до категорії рекреаційних земель та зроблено висновок, що подальша зміна цільового призначення спірної земельної ділянки Миколаївською міською радою відбулася незаконно, тому до уваги не приймається.

Отже, апеляційний суд фактично зробив взаємовиключні висновки щодо віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду, прибережної захисної смуги, а з іншого боку вказав, що за обліковою містобудівною документацією вказана земельна ділянка належить до ландшафтно-рекреаційної території м. Миколаєва чи віднесена до території зелених насаджень загального користування.

Разом з тим можна зробити висновок, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили фактичні обставини справи та не визначили, яке цільове призначення мала спірна земельна ділянка на час вирішення питання про її передачу у приватну власність ОСОБА_1 , оскільки у самому рішенні вказано про віднесення земельної ділянки до земель житлової забудови. Такий висновок зробила міська рада у межах своїх повноважень відповідно до статті 20 ЗК України.

Вказана обставина має визначальне значення, оскільки суд касаційної інстанції не має повноважень встановлювати обставини справи, збирати та вивчати докази, надавати їм правову оцінку чи переоцінювати їх (частина перша статті 400 ЦПК України).

Також суди установили, що відповідно до схеми місцезнаходження спірної земельної ділянки, кадастрового плану проєкту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, а також акта зі схемою, які виконані державним інспектором ОНПС Держекоінспекції на запит прокурора, спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Миколаєва, в межах законодавчо визначеної прибережної двокілометрової захисної смуги Бузького лиману, в межах земельної ділянки площею 12 424 кв. м, на відстані 9 метрів від урізу води.

Згідно з частинами першою, третьою статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності.

Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.

Спірні правовідносини виникли у 2009 році, тому застосуванню підлягає законодавство, яке було чинним на той час.

У зв'язку з цим вважаємо, що до даних правовідносин не може бути застосовано Закон України від 17 травня 2012 року № 4709-VI «Про морські порти України».

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у зазначеній редакції) вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Можна зробити висновок, що, у межах існуючих населених пунктів не застосовуються встановлені статтями 60 ЗК України та 88 ВК України нормативні розміри захисних прибережних смуг, оскільки протилежне позбавило б величезну кількість осіб права на нерухомість, що була зведена за часів існування нормативних актів, які отримали земельні ділянки у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини п`ятої статті87 ВК України зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.

Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 87 ВК України).

Згідно з пунктами 1, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проєкти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.

За змістом пунктів 4, 5 Порядку проєкти водоохоронних зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами Рад.

Пунктом 10 Порядку передбачено, що на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.

Виконавчі комітети місцевих Рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях (частина сьома статті87 ВК України).

Отже, фактичні розміри і межі прибережних захисних смуг існують не в силу їх законодавчого закріплення, а для визначення, встановлення та закріплення меж прибережної захисної смуги, та як наслідок віднесення цієї території до земель водного фонду. Інформування усіх заінтересованих осіб щодо меж водоохоронних зон виконує з одного боку функцію захисту прав та інтересів громади, а з іншого - конкретної особи, яка бажає отримати земельну ділянку, яка межує з землями водного фонду.

Матеріали цивільної справи не містять доказів того, що органами місцевого самоврядування чи органами державної влади виконувалися дії із замовлення проекту визначення меж прибережних захисних смуг, затвердження відповідної землевпорядної документації та інформування про це заінтересованих осіб.

Законодавством України передбачений відповідний порядок, який полягає у розробці відповідного проєкту землеустрою та виділення на його підставі земель водоохоронних зон та прибережних захисних смуг.

Віднесення спірних земельних ділянок до земель прибережної захисної смуги та категорії земель водного фонду, без відповідних доказів, що підтверджували б існування таких обставин, є порушенням статті 60 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій).

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 22 травня 2013 року у цивільній справі № 6-25цс13, від якої Велика Палата Верховного Суду не відступала.

Установлено судами, і це підтверджуєтья матеріалами справи, що ОСОБА_1 набула спірну земельну ділянку площею 997 кв. м для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 , за рахунок земель комерційного використанняТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови.

У свою чергу ТОВ «Миколаївбудпроект» набуло земельну ділянку із земель комерційного використання за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, з віднесенням її до земель комерційного використання, для обслуговування придбаного майна.

Тобто і в першому, і у другому випадках спірна земельна ділянка виділялася для обслуговування нерухомого майна, і лише цільове призначення такого майна є різним.

Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 розроблений фізичною особою - підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_5 згідно з дозволом ради від 19 червня 2009 року № 35/70, умов відведення земельної ділянки Управління Держкомзему у м. Миколаєві від 29 липня 2009 року № 3016/22, що вбачається з пояснювальної записки ФОП ОСОБА_5 (т. 1, а. с. 63). Межі та площа спірної земельної ділянки визначені відповідно до генерального плану індивідуальної житлової забудови та висновку містобудування та архітектури від 19 червня 2009 року № 15-1734/10. Земельна ділянка знаходиться за землях комерційного використання і відповідно до функціонального використання віднесена до земель індивідуального житлового будівництва. При складанні плану відведення земельної ділянки був використаний інженерно-типографічний план земельної ділянки, схема планової основи та врівноваження мереж полігонометрії та теодолітних ходів, які виконувалися до проєкту відведення земельної ділянки ТОВ «Миколаївбудпроект».

У справі на а. с. 65 у т. 1 містяться умови відведення земельної ділянки, складені 29 липня 2009 року Управлінням Держкомзему у м. Миколаєві за № 3016/22 за результатами розгляду матеріалів для відведення земельної ділянки ОСОБА_1 на підставі дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, наданого рішенням ради від 19 червня 2009 року № 35/70, згідно з якими, зокрема, мета використання - для будівництва та обслуговування індивідуального жилого будинку та господарських споруд; умови відведення - власність.

Управління містобудування та архітектури виконкому ради погодило проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 та вважало за можливе відвести останній у власність земельну ділянку площею 997 кв. м за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект» для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 (т. 1, а. с. 66).

На а. с. 67 у т. 1 знаходиться висновок Управлінням Держкомзему у м. Миколаєві від 18 серпня 2009 року № 3246 про погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 , розробленого ФОП ОСОБА_5 , згідно з яким управління вважає за можливе відвести ОСОБА_1 у власність земельну ділянку загальною площею 997 кв. м - землі комерційного використання, у тому числі площею 997 кв. м - зелені насадження, за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови - для будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 . Разом з тим у висновку зазначено, що на земельну ділянку обмеження у використанні згідно з КООВЗД відсутні.

Указаний проєкт землеустрою погоджено й Управлінням земельних ресурсів, яке також вважало за можливе передати ОСОБА_1 спірну земельну ділянку, про що надало свій висновок від 02 вересня 2009 року № 01-816 (т. 1, а. с. 68).

На а. с. 103 у т. 1 міститься висновок про погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданий Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Миколаївській області, від 06 серпня 2009 року № 01-04/5188-05, яким погоджено 19-ти громадянам, у тому числі й ОСОБА_1 , проєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_3 .

У зазначених матеріалах відсутні дані про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Бузького лиману.

Відсутні і висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що вказані документи складені з порушенням чинних на той час правил та процедур.

У справі на а. с. 74 у т. 1 міститься ситуаційний план, розроблений ФОП ОСОБА_5 , згідно з яким земельна ділянка загальною площею 997 кв. м відноситься до забудованих земель, у тому числі під житловою забудовою - 997 кв. м.

Матеріали справи не містять доказів, що у м. Миколаєві встановлені прибережні захисні смуги, їх розмір та розташування спірної земельної ділянки щодо вказаних прибережних захисних смуг, а відтак і цільового призначення спірної земельної ділянки, оскільки від цього залежить розгляд справи по суті.

З огляду на вказане висновки судів першої й апеляційної інстанцій, з якими погодилася й Велика Палата Верховного Суду, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Бузького лиману, належить до ландшафтно-рекреаційної території м. Миколаєва, віднесена до територій зелених насаджень загального користування, де заборонено будівництво, тому не може передаватися у власність, є суперечливими.

Тому за вказаних обставин справи питання, які підлягали з'ясуванню під час розгляду справи, полягали не у зборі, дослідженні та в переоцінці доказів, а в застосуванні норм матеріального права, що належить до повноважень Верховного Суду.

Стосовно обраного прокурором способу захисту прав, зокрема у частині віндикаційного позову, а також висновків Великої Палати Верховного Суду щодо негаторного позову та позовної давності зазначаємо таке.

Згідно із частиною третьою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.

Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 11 ЦПК України у зазначеній редакції).

У статті 15 ЦК України зазначено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.

Способи захисту суб`єктивних цивільних прав розуміють як закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, як вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту цивільних прав та інтересів дається в статті 16 ЦК України.

Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права. Частіше за все спосіб захисту порушеного права прямо визначається спеціальним законом і регламентує конкретні цивільні правовідносини.

Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Разом з тим встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.

Предметом спору у справі, що розглядається, є:

- визнання незаконними та скасування пунктів 48, 48.1 рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61 про затвердження проєкту землеустрою та передання у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 997 кв. м, нормативною грошовою оцінкою 206 177,42 грн, за рахунок земель ТОВ «Миколаївбудпроект», з віднесенням її до земель житлової забудови, для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд на АДРЕСА_1 ;

- визнання недійсним державного акта на право власності, виданого ОСОБА_1 01 грудня 2009 року на вказану земельну ділянку;

- повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність.

У науці цивільного права негаторний позов визначають як позов власника про усунення будь-яких перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження майном, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння (стаття 391 ЦК України).

Можна зробити висновок, що негаторний позов - це позов про усунення перешкод у здійсненні власником права користування та розпорядження своїм майном. І умовами його пред`явлення є: 1) позивач є власником речі; 2) поведінка відповідача є протиправною; 3) на момент пред`явлення позову протиправна поведінка має тривати і перешкоджати користуватися майном його власнику.

Позивач за негаторним позовом має право вимагати усунути наявні перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від учинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Цей спосіб захисту спрямовано на усунення порушень прав власника, не пов`язаних із позбавленням його володіння майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц).

З огляду на наведені визначення Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц зробила висновок, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного й негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду.

Під час вирішення питання про віднесення заявленого у справі позову до віндикаційного чи негаторного, які є різновидами способів захисту права власності, поняття володіння потрібно розглядати як складову змісту такого права у розумінні положень частини першої статті 317 ЦК України.

У постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила, що для цілей визначення наявності в особи права володіння нерухомим майном має бути застосовано принцип реєстраційного підтвердження володіння, який полягає в тому, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі повноваження власника, визначені в частині першій статті 317 ЦК України, зокрема набуває й право володіння.

ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯИ №140146 на право власності на спірну земельну ділянку.

31 травня 2012 року договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки укладено між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , зареєстровано у Поземельній книзі та про це зроблено відповідний запис у державному акті.

Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженою наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах 04 травня 1999 року № 43 (далі - Інструкція; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що складання державного акта на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою при передачі земельної ділянки, що була раніше надана громадянам, підприємствам, установам, організаціям і об`єднанням громадян всіх видів, у постійне користування або при переоформленні правоустановних документів на ці земельні ділянки, проводиться після відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх довгостроковими межовими знаками встановленого зразка за затвердженою відповідною технічною документацією. Довгострокові межові знаки передаються на зберігання власнику або користувачу земельної ділянки, про що складається відповідний акт. Акт складається у трьох примірниках, підписується власником або користувачем земельної ділянки, виконавцем робіт і представником районного (міського) відділу (управління) земельних ресурсів Держкомзему України (пункти 1.13, 1.14 Інструкції).

Пунктом 1.15 цієї Інструкції визначено, що розробку технічної документації зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку або на право постійного користування земельною ділянкою здійснюють суб`єкти господарювання, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних робіт, або територіальні органи земельних ресурсів.

Відповідно до пункту 2.9 Інструкції заповнення державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою покладається на Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» та його структурні підрозділи.

За змістом пункту 2.14 вказаної Інструкції державний акт на право власності на земельну ділянку складається у двох примірниках, підписується посадовими особами в такій послідовності: начальник державного органу земельних ресурсів, голова (керівник) органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади та особа, що здійснила реєстрацію акта.

При наявності обмежень на використання земельної ділянки до примірника державного акта на право постійного користування земельною ділянкою або на право власності на земельну ділянку, який видається власнику або користувачу земельної ділянки, додаються: копія кадастрового плану; акт перенесення на місцевість меж зон обмежень (пункт 2.16 Інструкції).

Згідно з пунктами 3.1, 3.2 Інструкції державні акти на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою видаються структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України. Державна реєстрація державних актів на право власності на земельну ділянку, на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі здійснюється структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру при Держкомземі України.

У пункті 3.10 Інструкції вказано, що у випадку припинення права власності чи користування земельною ділянкою документ, який посвідчує це право, повертається до архіву державного органу земельних ресурсів, де зберігається другий примірник цього документа.

Тобто, право власності на спірну земельну ділянку перейшло до ОСОБА_1 , а у наступному до ОСОБА_2 , і на час звернення прокурора з позовом земельна ділянка була зареєстрована як власність ОСОБА_2 Тому підстав для висновку про необхідність звернення з негаторним позовом не вбачається.

Крім того, якщо законодавець законом вирішив ті чи інші питання права і юридичний склад відповідної норми може однозначно і безсумнівно бути встановленим за допомогою засобів тлумачення, то визначені в нормі критерії вирішення питання і наслідки цього вирішення є обов`язковими для того, хто застосовуватиме цю норму. Тобто законодавець сам вирішив, що вважати справедливим а що - ні. Таке самообмеження догматики правозастосування відповідає принципу поділу влади і одночасно служить конституційним принципам рівності і правопевності.

Стаття 268 ЦК України містить перелік вимог, на які позовна давність не поширюється, а саме:

- що випливають із порушення особистих немайнових прав, крім випадків, встановлених законом;

- вкладника до банку (фінансової установи) про видачу вкладу;

- про відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю, крім випадків завдання такої шкоди внаслідок недоліків товару, що є рухомим майном, у тому числі таким, що є складовою частиною іншого рухомого чи нерухомого майна, включаючи електроенергію;

- страхувальника (застрахованої особи) до страховика про здійснення страхової виплати (страхового відшкодування);

- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву, стосовно виконання зобов`язань, що випливають із Закону України «Про державний матеріальний резерв».

Законом можуть бути встановлені також інші вимоги, на які не поширюється позовна давність.

Тому висновок про відсутність позовної давності при зверненні з негаторним позовом не грунтується на нормах ЦК України та інших нормах цивільного законодавства, що регулюють спірні правовідносини. Такий висновок переходить межі повноважень суду у даному випадку і грунтується на нормах цивільного законодавства інших країн (наприклад така норма є у ЦК Російської Федерації), що не свідчить про можливість механічного перенесення її до спірних правовідносин, які врегульовані ЦК та ЗК України, які є досидь схожими з відповідними нормами законодавства РФ, але не є тотожними їм.

Віндикаційним позовомє позов неволодіючого власника до незаконно володіючого невласника про витребування майна. Умовами звернення з таким позовом є те, що: 1) позивач є власником майна; 2) власник фактично втратив володіння річчю; 3) відповідач є незаконним володільцем; 4) власник і володілець не перебувають у договірних відносинах; 5) предметом позову може бути тільки індивідуально визначена річ; 6) ця річ на момент розгляду спору повинна існувати в натурі. Про це зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц.

Прокурор у позовній заяві заявив одну з вимог про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність, яку не можна вважати такою, що направлена на усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (негаторний позов).

На нашу думку, така позовна вимога є вимогою про витребування майна із чужого незаконного володіння (віндикаційний позов), що регулюється статтею 387 ЦК України, згідно з якою власник має право витребувати майно із чужого незаконного володіння.

У цьому разі майно може бути витребувано від добросовісного набувача, шляхом подання віндикаційного позову, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.

Таким чином, положення статті 388 ЦК України можуть застосовуватись як підстави позову про повернення майна від добросовісного набувача, якщо майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно, не з їхньої волі іншим шляхом, і було відчужене третій особі за умови, що між власником та володільцем майна не існує жодних юридичних відносин.

З огляду на зміст позовної заяви, її вимог та встановлених судами обставин справи, вважаємо, що поданий прокурором позов у частині вимоги про повернення спірної земельної ділянки у комунальну власність є віндикаційним позовом на підставі статей 387, 388 ЦК України, про що зазначено як у самому позові, так і у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій.

Слід наголосити, що суд не виступає законодавцем, а застосовує закон. У законі, який регулює спірні правовідносини, вказане питання чітко врегульоване та існує усталена практика у спірних правовідносинах.

Щодо застосування позовної давності:

Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред`явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.

Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).

Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).

Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.

Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб`єкта, чиї права порушено.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.

Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.

При цьому, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.

Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.

Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.

При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).

Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 року), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. ССРЕ закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b. дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; с. ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f. діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов`язками, як будь-яка інша сторона, і не повинна мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).

Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам як позивача, так і інших учасників справи, порушує принцип рівності прав та обов`язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.

Зі справи вбачається, що спірні правовідносини виникли у 2009 році, коли видавалися рішення ради (від 04 вересня 2009 року № 36/61) про затвердження проекту землеустрою і передання у власність ОСОБА_1 спірної земельної ділянки та державний акт на право власності на спірну земельну ділянку (від 01 грудня 2009 року).

Із позовом до суду прокурор звернувся у жовтні 2014 році, тобто через п`ять років після виникнення спірних правовідносин.

Згідно зі змістом позовної заяви прокурор зазначив, що звернувся за захистом інтересів держави в особі територіальної громади м. Миколаєва.

Зокрема, прокурор указав, що рада - розпорядник спірної земельної ділянки, яка є представником територіальної громади м. Миколаєва та відповідачем у справі, усупереч інтересам територіальної громади розпорядилася спірною земельною ділянкою. Порушення норм чинного законодавства при відведенні у власність спірної земельної ділянки виявлені органами прокуратури у березні 2013 року під час здійснення прокурорської перевірки.

На час виникнення спірних правовідносин - 2009 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади у сфері земельних відносин був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.

Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:

- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;

- координація проведення земельної реформи в Україні;

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;

- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості грунтів, ведення державного земельного кадастру.

Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.

У пункті 14 Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.

Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого Наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.

Оскільки спірні правовідносини виникли у 2009 році, то суд першої інстанції зробив помилкові висновки щодо інспекції як центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, якої на час виникнення спірних правовідносин не існувало, а створено лише у 2011 році на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 «Про Державну інспекцію сільського господарства України».

Також вважаємо за необхідне зазначити наступне.

Правові засади діяльності місцевого самоврядування передбачені у Законі України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

У статті 1 Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) вказано, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень (стаття 6 Закону № 280/97-ВР в зазначеній редакції).

За статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статей 3, 7, 8, 9 Закону № 280/97-ВР безпосередньо територіальна громада діє у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян та місцевих ініціатив.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Як зазначено у пункті «а» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження:

1) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;

2) підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля;

3) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

4) справляння плати за землю.

Відповідно до статей 9, 117, 118, 122 ЗК України передбачено порядок та компетенцію органів місцевого самоврядування при вирішенні питання про надання земельної ділянки у власність. Такі питання вирішує саме орган місцевого самоврядування в особі відповідної ради, який і уособлює територіальну громаду, у даному випадку м. Миколаєва.

Отже, висновок суду про необхідність відліку строку давності з моменту публічного розголосу щодо спору стосовно спірної земельної ділянки не ґрунтується на вимогах Закону, оскільки у цих правовідносинах щодо надання земельної ділянки територіальна громада діє через органи місцевого самоврядування й іншим чином діяти не може.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Суд визнає незаконними та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права та інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).

Оскільки ОСОБА_1 передано у власність спірну земельну ділянку у 2009 році на підставі рішення ради від 04 вересня 2009 року № 36/61, а в силу наведених норм матеріального права рада представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, то помилковими, на нашу думку, є висновки апеляційного суду, що об`єктивна можливість територіальної громади як власника спірної земельної ділянки дізнатися, що земельна ділянка незаконно вибула з володіння поза волею виникла у лютому 2013 року, адже сама рада не могла не знати про факт передачі у 2009 році земельної ділянки радою як органом цієї територіальної громади.

Зважаючи на те, що, як у територіальної громади, так і в управління Держкомзему України була об`єктивна можливість знати про передачу спірної земельної ділянки ще у 2009 році - з часу виникнення спірних правовідносин, а до суду з цим позовом прокурор звернувся у 2014 році, то помилковими є висновки судів щодо звернення прокурора з позовом у передбачений ЦК України трирічний строк, а відтак і непропущення позовної давності.

Стосовно посилання прокурора, що про факт незаконної передачі спірної земельної ділянки прокуратурі стало відомо у 2013 році внаслідок проведеної прокуратурою перевірки, то за приписами наведених норм матеріального права щодо початку перебігу строку давності він обчислюється з моменту коли саме особа, право якої порушене, а не прокурор, який звертається до суду в інтересах цієї особи, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Крім того, ці обставини щодо дати проведення прокурорської перевірки свідчать про штучне збільшення позовної давності і не можуть враховуватися при визначенні такого строку.

В ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду зазначила, що необхідність такої передачі пов`язана з наявністю протилежних за змістом правових висновків, викладених у її постановах, за аналогічних фактичних обставин справ, предметів і підстав позовів, змісту позовних вимог, застосованих норм права у постановах Верховного Суду України і Великої Палати Верховного Суду, які стосуються:

1) порядку обчислення позовної давності у земельних спорах, де позивачем є прокурор, незалежно від того, чи прокурор пред`явив позов в інтересах держави, чи прокурор позиціонує себе позивачем;

2) враховування дати проведення прокурорської перевірки.

У постановах Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс14, від 01 липня 2015 року № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року № 6-3089цс15, від 14 вересня 2016 року № 6-2165цс15, від 16 листопада 2016 року № 6-2469цс16, від 26 жовтня 2016 року № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-2376цс16, від 22 червня 2017 року № 6-1047цс17, від 12 липня 2017 року № 6-2458цс16 та від 15 листопада 2017 року № 6-2304цс16 викладено такий висновок:

Як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Отже, положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється й на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів.

Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, передавши справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зазначила, що у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) та у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18) Велика Палата Верховного Суду при аналогічних фактичних обставинах вказала протилежне.

Зокрема, у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) Велика Палата Верховного Суду із посиланням на статті 45, 46 ЦПК України, статті 256, 257, 261, 267 ЦК України зробила висновок, що, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється й на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів.

На такі позови поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли держава в особі її органів як суб`єктів владних повноважень довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.

Також у цій постанові вказано: «Висновки суду першої інстанції, з якими погодився касаційний суд, що перебіг строку позовної давності починається з часу, коли Березанська РДА здійснила незаконну передачу земель, а не з часу, коли особа, право якої порушено, або прокурор, який звертається за захистом порушеного права, дізналися про таке порушення, - є помилковим».

Отже, у зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду зробила взаємовиключні висновки щодо початку перебігу позовної давності, вказавши, що він обчислюється з моменту, коли особа, право якої порушено, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила, та водночас зазначила, що перебіг строку починається з часу, коли про таке порушення дізналася не лише особа, право якої порушено, але і прокурор, який звертається за захистом порушеного права.

В іншій постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18) Велика Палата Верховного Суду із посиланням на ті ж самі норми матеріального права вказала, що, як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту - коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що існує неоднакове застосування судами касаційних інстанцій одних і тих самих норм матеріального права, а саме статей 257, 261, 267 ЦК України, що стосується визначення початку перебігу позовної давності, і яка має визначатися у даній справі не з дати ухвалення рішень, які оскаржуються, а від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Водночас, направляючи справу № 697/2751/14-ц на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що апеляційному суду належало встановити коли прокурор дізнався чи міг дізнатися про порушення права держави на спірні земельні ділянки; суди належним чином не з`ясували, з якого моменту у прокурора виникло право на звернення до суду з позовом в інтересах держави; доводи прокурора та висновки суду першої інстанції, що таке право виникло після проведеної у квітні 2014 року прокурорської перевірки, вищестоящими судами спростовані не були.

Тобто спрямовується визначення початку перебігу позовної давності з моментом, коли про порушення дізнався або міг дізнатися прокурор, який звернувся з позовом.

Із викладеного вбачається, що зазначені у постановах Великої Палати Верховного Суду висновки не узгоджуються з висновками щодо застосування тієї самої норми матеріального права, викладеними у наведених постановах Верховного Суду України, та з нормами ЦК України. Таке тлумачення норми права на користь прокурора є порушенням принципу як справедливості, так і дискреції законодавчої влади щодо врегулювання суспільних відносин.

Вважаємо, що відсутні підстави для відступу від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у раніше ухвалених судових рішеннях (постановах) Верховного Суду України: від 29 жовтня 2014 року № 6-152цс 4, від 01 липня 2015 року № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року № 6-2407цс15, від 08 червня 2016 року № 6-3089цс15, від 14 вересня 2016 року № 6-2165цс15, від 16 листопада 2016 року № 6-2469цс16, від 26 жовтня 2016 року № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року № 6-2376цс16, від 22 червня 2017 року № 6-1047цс17, від 12 липня 2017 року № 6-2458цс16 та від 15 листопада 2017 року № 6-2304цс16.

На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду мала б відступити від своїх висновків, викладених у постановах від 22 травня 2018 року у справі № 69/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) та від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18) у частині, що стосується початку перебігу позовної давності з часу, коли прокурор дізнався чи міг дізнатися про порушення права держави на спірні земельні ділянки та про початок відліку строку давності з часу проведення прокурорської перевірки.

Статтею 36-1 Закону 1789-XII та частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено як право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом, так і самостійно визначати, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовувати необхідність їх захисту, а також зазначати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі він набуває статусу позивача (абзац 2 частини другої статті 45 ЦПК України у вказаній редакції).

Разом з тим прокурор не є особою, права якої порушено.

Як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник), довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; пункт 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).

Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

З огляду на вказане, вважаємо, що оскаржувані судові рішення суперечать нормам матеріального права та указаним висновкам Верховного Суду України щодо обчислення позовної давності та початку спливу цього строку.

Хоч за загальним правилом, закріпленим у частині четвертій статті 267 ЦК України, сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові, однак суд застосовує позовну давність у разі обґрунтованості позову. Якщо суд зробить висновок про необґрунтованість позову, то це є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.

На нашу думку, за результатами перегляду справи в касаційному порядку Велика Палата Верховного Суду мала б відмовити в задоволенні позову саме через його необґрунтованість.

Щодо можливості витребування майна у ОСОБА_2 необхідно зазначити, що правила статті 388 ЦК України застосовуються у випадку, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі. У даному випадку земельна ділянка, яка перебувала у власності територіальної громади, вибула з власності громади за її волею, вираженою органом місцевого самоврядування як представницьким органом у межах його повноважень.

Відповідно до статті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.

Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 ЦК України майно не може бути витребуване у нього.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.

Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 ЦК України, в тому числі і на витребування цього майна від добросовісного набувача.

Задовольняючи позов прокурора про визнання незаконним та скасування рішення ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки у комунальну власність, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду, є прибережною захисною смугою, зміна її цільового призначення в установленому законом порядку здійснена не була, а державна експертиза землевпорядної документації не проведена, відсутні докази на підтвердження того, що стосовно спірної земельної ділянки рада приймала рішення щодо зміни її категорії на землю забудови з дотриманням вказаного Порядку, атому її неправомірно передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального будівництва.

Зробивши висновок про наявність підстав для скасування оскаржуваних пунктів рішення ради, суд разом з тим визнав недійсним виданий ОСОБА_1 на підставі цього рішення державний акт на право власності на земельну ділянку. Суд повернув спірну земельну ділянку у власність ради.

Апеляційний суд погодився з такими висновками та, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, доповнив мотивувальну частину посиланням на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, згідно з якою кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Апеляційний суд послався на рішення ЄСПЛ у конкретних справах та вказав, що напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Посилаючись на вказане, апеляційний суд вважав, що спірні правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.

Установивши, що спірна земельна ділянка вибула з комунальної власності всупереч вимогам закону та порушує права територіальної громади м. Миколаєва й законні інтереси держави, апеляційний суд зробив висновок, що не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності фізичної особи критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

Вважаємо такі висновки помилковими, адже вони не відповідають завданню цивільного судочинства - справедливості, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Щодо можливості застосування статті 388 ЦК України зазначаємо таке.

Умовою застосування статті 388 ЦК України є вибуття майна, у даному випадку - земельної ділянки, поза волею її власника, який уособлює у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування - рада.

Із матеріалів справи, обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, вбачається, що земельна ділянка була передана у власність ОСОБА_1 за рішенням ради, і цей факт ніким не оспорюється.

Оскільки майно вибуло з володіння власника з його волі, а не поза його волею, то підстав для повернення земельної ділянки згідно зі статтею 388 ЦК України не вбачається.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар».

Вважаємо, що, витребовуючи від нинішнього власника спірну земельну ділянку і повертаючи її у комунальну власність, суд не звернув достатньої уваги на «індивідуальний і надмірний тягар» особи, яка набула спірне майно у законний спосіб - на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з попереднім власником цього майна. Попередній власник - ОСОБА_1 у свою чергу набула це майно також на законних підставах - рішення ради, і підтвердженням її права власності є виданий на підставі цього рішення державний акт на право власності на земельну ділянку.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Жодним чином ні Конституція України, ні інші нормативні акти не покладають на особу обов`язок перевіряти законність рішень чи дій органів державної влади чи місцевого самврядування, правомірність яких презюмується у Конституції України.

У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).

Споживач послуг органу місцевого самоврядування обґрунтовано презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.

У справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.

У даному спорі витребування земельної ділянки, переданої набувачеві - фізичній особі з волі власника - органу місцевого самоврядування, не є законним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника.

Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв`язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Спонукання відповідачки ОСОБА_2 звертатися з позовом про відшкодування шкоди до іншої відповідачки - ОСОБА_1 , яка у встановленому порядку звернулася до органу місцевого самоврядування і отримала у встановленому порядку рішення про передачу у власність земельної ділянки, є протиправним. Рішення ради у наступному було перевірено і при виготовленні державного акта на право власності на земельну ділянку та його реєстрації. Тобто ОСОБА_1 використала передбачену ЗК України можливість на безоплатне отримання у власність земельної ділянки певного виду і така можливість у наступному нею уже втрачена, що може свідчити про неправомірний тягар, який буде покладено також на ОСОБА_2 , яка витратила кошти при придбанні земельної ділянки та зведенні нерухомого майна на земельній ділянці, яку вона обґрунтовано вважала своєю, так і на ОСОБА_1 , доказів про винні чи протиправні дії якої матеріали справи не містять.

Крім того, рішення у справі «Депаль проти Франції» взагалі не може застосовуватися при розгляді вказаної категорії справ. Згідно з обставинами тієї справи 05 грудня 1889 року префект департаменту Морбіан дозволив А., за умови сплати ренти, зберегти у публічній морській зоні комуни Аррадон насипну грунтову площадку, на якій стояв житловий будинок, у будівництві якого А . у 1856 році було відмовлено. У наступному, при переході будинку у власність до інших осіб у постановах про тимчасовий дозвіл на користування уточнювалося, ця ділянка не може перешкоджати навігації за умови, що буде вирівняно вище найвищого рівня моря, і пересуванню морським берегом за умови, що у будь-який час буде доступним для публіки. І відповідно до статті 26 Кодексу державної власності влада зберігала за собою право зимінити або відкликати дозвіл, якщо визнає це необхідним з будь-якої підстави, у випадку чого заявник не вправі вимагати виплату будь-якої компенсації чи відшкодування шкоди. Він повинен буде за необхідності поновити місцевість до первинного стану шляхом знесення зведених ним на публічних землях будівель, включаючи і ті, що існували на час підписання постанови. При невиконанні ним цих вимог знесення буде виконано адміністрацією за рахунок заявника.

У даному випадку земельна ділянка передана у власність особи уповноваженим органом місцевого самоврядування, а потім набута іншою особою за цивільно-правовою угодою. Жодних самочинних дій відповідачки щодо заволодіння спірною земельною ділянкою не вчиняли.

Перекладати тягар відповідальності на фізичних осіб, які обґрунтовано сподівалися на правомірність дій органу місцевого самоврядування та органу влади в особі управління Держкомзему, за умови тривалої і безпідставної бездіяльності прокуратури, не відповідає засадам, закріпленим, як у Конституції України, так і в міжнародних актах з прав людини та прецедентній практиці ЄСПЛ.

Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.

Отже, суди під час розгляду справ, пов`язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.

Однак на вказані обставини суди не зважили в достатній мірі та у контексті вказаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів.

Крім того, при розгляді справ, стороною яких є фізичні особи та органи влади чи місцевого самоврядування, на захист прав яких виступає прокурор, який хоч і обґрунтовує своє звернення захистом прав держави чи певної спільноти, разом з тим фактичне розпорядження спірними матеріальними благами в кінцевому результаті отримують саме певні органи державної влади чи місцевого самоврядування, суд повинен забезпечити принцип рівності прав учасників. Таким забезпеченням і є вирішення питання щодо способу захисту як прав громади в особі ради, так і прав громадян, у яких фактично безоплатно вилучається майно для суспільних потреб, хоча порядок такого вилучення передбачено законом і провадиться на компенсаторній, оплатній основі.

Статтею 412 ЦПК України установлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З урахуванням викладеного, вважаємо, що оскаржувані рішення судів першої й апеляційної інстанцій підлягали скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову у зв`язку з необґрунтованістю заявлених позовних вимог.

Судді О. М. Ситнік

В. С. Князєв

Окрема думка виготовлена після отримання постанови, яка виготовлена не суддею-доповідачем, відповідно до статті 415 ЦПК України.