ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
Справа № 618/214/19 Головуючий суддя І інстанції Рябоконь Є. А.
Провадження № 22-ц/818/2528/19 Суддя доповідач Яцина В.Б.
Категорія: відшкодування шкоди
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 травня 2019 року м. Харків.

Харківський апеляційний суд у складі суддів судової колегії судової палати у цивільних справах :

судді-доповідача Яцини В.Б.

суддів колегії - Кіся П.В., Хорошевського О.М.,

розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справиапеляційну скаргу керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Гальченко С.Є. на ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 04 березня 2019 року, постановлену у складі головуючого судді Рябоконь Є.А., по цивільній справі за позовом заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михаліка О. І. в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки

встановив:

27 лютого 2019 року Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михалік О. І. звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області з позовною заявою в порядку ст. ст. 4, 56 ЦПК України до ОСОБА_1 про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

Ухвалою Дворічанського районного суду Харківської області від 04 березня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу.

В апеляційній скарзі керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Гальченко С.Є. просить скасувати ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 04.03.2019 року та направити справу на розгляд до Дворічанського районного суду Харківської області.

Апеляційна скарга мотивована тим, що ухвала незаконна, прийнята з порушенням норм процесуального права ст.ст. 56, 57, 175,1 77, 185 ЦПК України.

Вказав, що внаслідок самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки площею 15 га державі в особі Кам`янської сільської ради, оскільки стягнення шкоди здійснюється до бюджету територіальної громади в адміністративних межах якої знаходиться самовільно зайнята земельна ділянка, завдано збитки, розмір яких визначений в порядку Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву родючого шару ґрунту без спеціального дозволу, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007р. № 963 та становить 21625 грн. 94 коп. Внаслідок ухилення відповідачем від сплати шкоди заподіяної самовільним захопленням земельної ділянки державний бюджет недоотримує кошти, які можуть бути використанні на потреби громади.

Таким чином, Кам`янська сільська рада Дворічанського району Харківської області представляє інтереси територіальної громади.

Відповідно до ст.ст. 5-6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, до повноважень якого належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Пунктами 1,4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №333 від 29.09.2016, передбачено, що територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру є Головне управління Держгеокадастру в області (далі - Головне управління), до повноважень якого належить реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі: дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Згідно з п.6 вищезазначеного Положення посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.

Зважаючи на викладене, чинним законодавством визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, у тому числі вживати заходи щодо відшкодування шкоди завданої внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок.

Оскільки з моменту нарахування збитків минуло більше семи місяців, а уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування до цього часу не вжито відповідних заходів з метою відшкодування завданої шкоди, прокурор пред`явив цей позов в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області.

Вказав, що судом зазначено, що прокурором не надано доказів попереднього до звернення до суду повідомлення вищевказаних органів про здійснення представництва держави в їх інтересах, з чим також не можна погодитись з наступних підстав. На виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Ізюмською місцевою прокуратурою листами від 15.02.2019 повідомлено Головне управління Держгеокадастру в Харківській області та 19.02.2019 Кам`янську сільську раду про намір пред`явити позов. При цьому, вказані листи були надані до суду у додатках до позовної заяви.

Зазначила, що судом не повернуто судовий збір.

Відзив на апеляційну скаргу не надійшов.

Згідно з ч.1,3 ст. 368 ЦПК України, справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими цією главою. Розгляд справ у суді апеляційної інстанції здійснюється в судовому засіданні з повідомленням учасників справи, крім випадків, передбачених ст. 369 цього Кодексу.

По справі оскаржується ухвала про повернення заяви позивачеві (заявникові), що зазначена у п.6 ч.1 ст.353 ЦПК України.

Частиною 2 ст.369 ЦПК України апеляційні скарги на ухвали суду, зазначені в пунктах 1, 5, 6, 9, 10, 14, 19, 37-40 частини першої статті 353 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи.

Оскільки ухвала про повернення заяви позивачеві (заявникові) входить до вичерпного переліку ухвал, які судом апеляційної інстанції розглядаються без повідомлення учасників справи (ч.2 ст.369, п.6 ч.1 ст.353 ЦПК України), суд апеляційної інстанції розглядає апеляційну скаргу в даній справі без повідомлення учасників справи в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 13 ст. 7 ЦПК України, розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами, якщо цим Кодексом не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.

Колегія суддів, відповідно до ст.ст. 367, 368 ЦПК України вислухала доповідь суддю-доповідача, перевірила законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги і вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

У статті 263 ЦПК України визначено, що судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Вказаним вимогам оскаржена ухвала суду не відповідає у повній мірі.

Повертаючи позовну заяву позивачу суд першої інстанції виходив з того, що підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави за вказаним вище позовом відсутні, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень щодо якого прокурором всупереч вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не виконано обов`язку щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення про це, і відповідно не встановлена неможливість самостійного захисту суб`єктом владних повноважень інтересів держави у спірних правовідносинах. При цьому суд першої інстанції відповідно до ч. 4 ст. 263 ЦПК України послався на правовий висновок з цього приводу, який був викладений у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 636/5773/16-ц та на рішення Європейського суду з прав людини у справі Корольов проти Росії №2 від 01.04.2010 (заява 5447/03), Менчинська проти Росії від 15 січня 2009 року (заява 42454/02).

Суд апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком.

У поданій позовній заяві прокурор, обґрунтовуючи, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, зазначає органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Головне управління Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янську сільську раду Дворічанського району Харківської області.

Згідно частини другої статті 4 ЦПК України, у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Відповідно до ч. 4 ст. 56 ЦПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У частині четвертій цієї статті Закону України зазначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно п. 1 ч. 6 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 185 ЦПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 175 і 177 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд в такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити).

Якщо позивач відповідно до ухвали суду у встановлений строк виконає вимоги, визначені статтями 175 і 177 цього Кодексу, сплатить суму судового збору, позовна заява вважається поданою в день первісного її подання до суду. Якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, заява вважається неподаною і повертається позивачеві.

Крім того, згідно п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України позовна заява повертається у випадку, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції всупереч вимог ст. 263 ЦПК України щодо законності та обґрунтованості судового рішення не звернув уваги, що прокурор навів фактичні та правові підстави, з яких він звертається до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області, які представляють суспільство у спірних правовідносинах стосовно відшкодування державі в особі органу місцевого самоврядування майнової шкоди в сумі 21625,94 грн., заподіяної внаслідок самовільного та безконтрольного з боку держави використання відповідачем земельних ділянок для вирощування сільськогосподарської продукції, внаслідок чого державний бюджет недоотримує кошти, які можуть використані на потреби громадян, що у свою чергу впливає на інтереси держави, яка відповідно до ст. 3 Конституції України покликана забезпечувати права і свободи громадян.

Відповідно до практики Європейського суду з прав людини з приводу застосування норм Конвенції Про захист прав людини і основоположних свобод 1950р., яка є джерелом права, сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (справі Корольов проти Росії №2 від 01.04.2010 (заява 5447/03) (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), 5447/03 § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року); Менчинська проти Росії від 15 січня 2009 року (заява 42454/02) (MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02§ 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишалися незахищеними прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Саме такі висновки були викладені в постановах Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 636/5773/16-ц, від 13 червня 2018 року у справі № 687/379/17, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 911/360/17, Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17

Відповідно до ст. ст. 13, 14 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а право кожного громадянина користуватися природними об`єктами права власності народу повинно відбуватися відповідно до закону, не на шкоду людині і суспільству. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

З огляду на те, що у даному випадку на розгляд суду подана позовна заява про відшкодування шкоди, завданої громаді внаслідок безоплатного та самовільного використання земельних ділянок, то відповідно до ст.ст. 13, 14 Конституції України цей спір має суспільний інтерес, захист якого є підставою для звернення прокурора до суду з таким позовом відповідно до зазначеної прецедентної практики Європейського суду з прав людини, наведених норм Конституції України, Закону України «Про прокуратуру». Висновки суду в оскарженій ухвалі про відсутність такого інтересу є помилковими.

Про те, що прокурор у даному випадку виконує субсидіарну процесуальну роль свідчить бездіяльність уповноважених органів влади, тобто відсутність поданих ними до суду позовів для вирішення цього спору після передбаченого ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» звернення прокурора до них з цього питання, що має перевірятися судом при вирішенні питання про відкриття провадження у справі

Перевірка компетенції (належного представництва) у спірних правовідносинах органів державної влади та місцевого самоврядування, які зазначив прокурор у позові в якості матеріальних позивачів, та з`ясування їх правової позиції у спорі здійснюється судом вже після вирішення питання про відкриття провадження у справі і стосується питання доведеності позову, з`ясовується судом на наступних стадіях провадження.

Суд також не звернув уваги, що прокурор додав до позову копії листів на ім`я Голови Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області Юр`єва С.В . від 19.02.2019 та В.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Харківській області Даугулю В.Я. від 15.02.2019 про надання інформації щодо звернення до суду із заявами про стягнення шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

У статті 177 ЦПК України визначені документи, що додаються до позовної заяви:

1. Позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб.

5. Позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

Суд першої інстанції не звернув уваги, що у додатку до позовної заяви прокурора зазначені повідомлення про намір пред`явлення позову на 2-х арк. У разі відсутності таких повідомлень суд повинний був скласти відповідний Акт та у передбаченому ст. 185 ЦПК України порядку поставити питання перед прокурором про усунення такої невідповідності позовної заяви наведеним положенням ст. 177 ЦПК України. Однак такий Акт у надісланих до суду апеляційної інстанції матеріалах позову прокурора - відсутній.

При цьому суд всупереч передбаченого у ч. 1-3 ст. 185 ЦПК України порядку не надав прокурору процесуальної можливості виправити недоліки позовної заяви стосовно надання доказів попереднього, до звернення до суду, повідомлення відповідних суб`єктів владних повноважень (ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»), про які зазначено у додатку до позовної заяви, внаслідок чого з порушенням процесуального порядку повернув позов прокурору.

Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи; неповно з`ясував обставини справи, що мають значення для справи; судом порушені норми процесуального права та неправильно застосовані норми матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали, - суд апеляційної інстанції відповідно до п.п. 3, 4 ч. 1 ст. 379 ЦПК України скасовує оскаржену ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду питання про відкриття провадження у справі до суду першої інстанції

В контексті правил ст. 141 ЦПК України, оскільки суд не вирішив питання щодо відкриття провадження у справі і не ухвалював рішення по суті спору, розподіл судових витрат, пов`язаних з розглядом справи в суді апеляційної інстанції є передчасний і тому колегією суддів не вирішується.

Керуючись ст.ст. 367, 368, ст.ст.374, 375, ст.ст.381-384, 389 ЦПК України, суд апеляційної інстанції

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Гальченко С.Є. - задовольнити.

Ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 04 березня 2019 року- скасувати.

Позов прокурора разом з доданими матеріалами направити до районного суду для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття, і протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст судового рішення складений 17 травня 2019 року.

Головуючий В.Б.Яцина.

Судді П.В.Кісь.

О.М.Хорошевський.