ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
____________________________________________________________________
Справа № 687/1068/18
Провадження № 22-ц/4820/905/19
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 травня 2019 року м. Хмельницький

Хмельницький апеляційний суд в складі

колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ

Корніюк А.П. (суддя - доповідач), Пєнти І.В., Талалай О.І.

секретар судового засідання Гриньова А.М.

за участю прокурора Грамчук Т.А.

розглянув в спрощеному позовному провадженні у відкритому судовому засіданні справу №687/1068/18 за апеляційною скаргою керівника Городоцької місцевої прокуратури на ухвалу Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 13 березня 2019 року (суддя Борсук В.О.) у справі за позовом виконувача обов'язків керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Чемеровецька селищна рада про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому природному середовищу.

Заслухавши доповідача, пояснення прокурора, дослідивши доводи апеляційної скарги і матеріали справи, суд

в с т а н о в и в:

У вересні 2018 року виконувач обов'язків керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області звернувся до суду із позовом про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому природному середовищу. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачі за допомогою забороненого знаряддя в заборонений період часу, що встановлений на території Хмельницької області, відповідно до наказу Управління охорони, використання та відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Хмельницькій області Державного агентства рибного господарства України №11 від 18.03.2016 року «Про встановлення весняно-літньої заборони на лов риби, інших водних біоресурсів у рибогосподарських водних об'єктах Хмельницької області в 2016 році» здійснили незаконний вилов риби, чим заподіяли істотну шкоду навколишньому середовищу на загальну суму 29289 грн. Посилаючись на те, що в ході досудового розслідування та судового розгляду кримінальних проваджень відповідачами добровільно відшкодовано лише частину завданих збитків в сумі 20 126 грн. та те, що Державна екологічна інспекція в Хмельницькій області, яка уповноважена здійснювати відповідні функції у спірних питаннях, не вживає заходів щодо захисту інтересів держави у вказаній сфері та з позовом про відшкодування цієї шкоди не звертається, прокурор просив стягнути у солідарному порядку з ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 шкоду, спричинену навколишньому природному середовищу внаслідок незаконного вилову риби в сумі 9163 грн.

Ухвалою Чемеровецького районного суду від 13 березня 2019 року позовну заяву виконувача обов'язків керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду, керівник Городоцької місцевої прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить оскаржувану ухвалу скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. На підтвердження доводів апеляційної скарги апелянт зазначив, що розглядаючи спір, суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, не врахував положень ст. 56 ЦПК України, ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та практику Європейського Суду з прав людини щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах, що стало наслідком для постановлення незаконної ухвали. Апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що підставою для звернення прокурора із позовом стало невжиття Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області з травня 2016 року по травень, липень 2018 року заходів щодо захисту майнових інтересів держави, тобто її бездіяльність. Водночас, судом не враховано лист прокуратури Хмельницької області від 03.09.2018 року, яким запропоновано Державній екологічній інспекції вжити заходів та надати докази про причини невжиття заходів щодо стягнення в судовому порядку шкоди та відповідь на вказаний лист від 12.09.2018 року, з якої вбачається, що інспекція жодних заходів представницького характеру до відповідачів не вживала та не заперечує щодо наміру прокуратури здійснювати представництво інтересів держави в суді за вказаним фактом в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області. Також, на думку апелянта суд не врахував той факт, що в силу ч. 2 ст. 19 Конституції України прокурор позбавлений повноважень встановлювати причини нездійснення або неналежного здійснення захисту порушених інтересів держави та вживати заходи впливу до посадових осіб відповідного органу, які є відповідальними за здійснення відповідних повноважень. Апелянт вважає необґрунтованими висновки суду про ненадання прокурором доказів накладення дисциплінарних стягнень, оскільки невжиття державним органом заходів цивільно-правового характеру на захист інтересів держави в судовому порядку не є підставою для притягнення посадових осіб цього органу до кримінальної чи адміністративної відповідальності.

Прокурор апеляційну скаргу підтримав з підстав у ній наведених.

Інші учасники справи до суду не з'явилися, хоча про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Заслухавши пояснення прокурора, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції та обставини справи в межах доводів апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення.

В силу вимог ч. 1 ст. 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до п. 6 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Згідно з п. п. 1, 3, 4 ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Залишення заяви без розгляду - це форма закінчення розгляду цивільної справи без ухвалення судового рішення у зв'язку із виникненням обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.

Підстави залишення заяви без розгляду визначені статтею 257 ЦПК України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.

Залишаючи без розгляду позовну заяву виконувача обов'язків керівника Городоцької місцевої прокуратури, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідність звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому середовищу та не надано належних і допустимих доказів бездіяльності службових осіб Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області.

Проте, колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне.

Так ч. ч 3, 4, 5 ст. 56 ЦПК України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Як встановлено апеляційним судом, з позовом про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому природному середовищу 10 вересня 2018 року звернувся виконувач обов'язків керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області.

Заява ґрунтується на приписах ст. 66 Конституції України, ч.1 ст. 1166 ЦК України, ст.ст. 58, 63 Закону України «Про тваринний світ», ст. ст. 47, 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 56 ЦПК України та мотивована порушенням інтересів держави щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища в сумі 9163 грн. внаслідок незаконного вилову ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 риби.

При цьому, прокурор вказує на те, що Державною екологічною інспекцією в Хмельницькій області, яка згідно положення «Про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого указом Президента України №454/2011 від 13.04.2011 року уповноважена здійснювати відповідні функції у спірних питаннях не вживаються заходи щодо захисту майнових інтересів держави у вказаній сфері.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на стороні однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

Конституційний Суд України у Рішенні по справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, води та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

Відповідно до ст. 66 Конституції України кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Предметом спору, в даному випадку є майнова шкода, спричинена незаконним діями ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 навколишньому природному середовищу внаслідок незаконного вилову риби в заборонений період часу (в період нересту риби), що встановлений на території Хмельницької області, відповідно до наказу Управління охорони, використання та відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Хмельницькій області Державного агентства рибного господарства України №11 від 18.03.2016 року «Про встановлення весняно-літньої заборони на лов риби, інших водних біоресурсів у рибогосподарських водних об'єктах Хмельницької області в 2016 році».

Згідно з ч. ч. 2, 3, 6 ст. 5 Закону України «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, які перебувають у стані природної волі і знаходяться в межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника об'єктів тваринного світу, які є природним ресурсом загальнодержавного значення, здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Об'єкти тваринного світу в Україні знаходяться під охороню держави незалежно від права власності на них.

За статтею 63 вище вказаного Закону підприємства установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними, внаслідок порушення законодавства в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Розмір компенсації за незаконне добування, знищення або пошкодження видів тваринного світу, а також за знищення чи погіршення середовища їх існування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Положення Про Державну екологічну інспекцію України - Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За п. 12 ч. 6 вказаного Положення Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі, внаслідок порушення природоохоронного законодавства та пред'являти претензії.

До компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом; пред'явлення претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (п.п. г, ґ, й ч. 1 ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Як встановлено судом апеляційної інстанції на підставі долучених до матеріалів справи доказів, Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області з травня 2016 року по травень, липень 2018 року (дати набрання вироками законної сили, що постановленні відносно відповідачів) не вживалися заходи щодо захисту майнових інтересів держави внаслідок порушення ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища. І внаслідок бездіяльності органу місцевого самоврядування відповідачами не відшкодовано в повному обсязі шкоду, заподіяну в результаті їх неправомірних дій, що встановлена та підтверджена вироками Чемеровецького районного суду від 11.04.2018 року та 12.06.2018 року, що набрали законної сили (а.с. 8-11, 12, 26).

Враховуючи наведене вище, колегія суддів апеляційного суду вважає, що висновок суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором та не доведено необхідності звернення з відповідним позовом в особі Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області є помилковим.

Оскільки прокурор обґрунтовував позовні вимоги тим, що Державна екологічна інспекція в Хмельницькій області самостійно тривалий час не вживала заходів, спрямованих на захист інтересів держави внаслідок порушення ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища, до суду із позовом про стягнення шкоди не зверталась, що негативно впливає на дохідну частину бюджету та фінансування видатків держави і відповідно порушує інтереси держави, тому колегія суддів приходить до висновку щодо наявності у прокурора, в даному випадку, права на звернення до суду з відповідним позовом.

З огляду на вищевикладене, судова колегія вважає, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали було порушено норми матеріального та процесуального права, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 374, 376, 382 384 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу керівника Городоцької місцевої прокуратури задовольнити.

Ухвалу Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 13 березня 2019 року скасувати, справу направити в Чемеровецький районний суд для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 06 травня 2019 року.

Судді (підпис) А.П. Корніюк

(підпис) І.В. Пєнта

(підпис) О.І.Талалай

Згідно з оригіналом

Суддя апеляційного суду А.П. Корніюк