судді Великої Палати Верховного Суду
у справі № 357/9328/15-ц (провадження № 14-460цс18) за позовом прокурора Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства Київської області (далі - ДІСГ) та Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА) до Білоцерківської районної державної адміністрації Київської області (далі - Білоцерківська РДА), ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, Управління Держгеокадастру в Білоцерківському районі Київської області про визнання незаконним та скасування розпорядження Білоцерківської РДА, визнання недійсними державних актів на право власності на земельну ділянку та застосування наслідків недійсності правочину у вигляді повернення земельних ділянок,
за касаційною скаргою ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, від імені яких діє адвокат Старовойтова Д. А., на рішення Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 17 червня 2016 року (у складі судді Цуранова А. Ю.) та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 07 грудня 2016 року (у складі колегії суддів Кулішенка Ю. М., Сушко Л. П., Фінагєєва В. О.).
За наслідками розгляду 30 січня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду указаної справи касаційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 залишено без задоволення, рішення Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 17 червня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 7 грудня 2016 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції щодо застосування положень статей 256, 261, 267 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 45 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України, у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з відповідним позовом) стосовно обрахування позовної давності у цій справі.
Зокрема, Велика Палата Верховного Суду підтримала висновки суду, що перебіг позовної давності має обчислюватися з дня проведення позивачем перевірки у 2011 році. Позивачами в силу положень статті 45 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) є ДІСГ і Київська ОДА. Суд установив, що перевірку дотримання вимог земельного законодавства здійснено у 2011 році Управлінням Держкомзему у Білоцерківському районі Київської області. За результатами цієї перевірки складено акт про порушення вимог земельного законодавства, на який прокурор послався в обґрунтування позову. Інших дат та доказів проведення таких перевірок судами на підставі наданих сторонами доказів не встановлено.
Оскільки позивачем виявлені порушення вимог земельного законодавства під час проведення перевірки у 2011 році, а тому позов до суду подано у вересні 2012 року у межах установлених законом строків.
Стосовно висновків судів по суті вирішеного спору, то Велика Палата Верховного Суду вважала законними та обґрунтованими судові рішення першої й апеляційної інстанцій, якими позов прокурора задоволено.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів, що відповідачам - фізичним особам передано районною державною адміністрацією земельні ділянки водного фонду у порядку безоплатної приватизації без зміни у встановленому порядку цільового призначення, розроблення і погодження відповідного проекту відведення, який мав погоджуватися з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини, чим порушено вимоги Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Водного кодексу України (далі - ВК України), що є підставою для визнання незаконним та скасування розпорядження Білоцерківської РДА, визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки та застосування наслідків недійсності правочину шляхом повернення земельних ділянок.
Також Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що правовідносини, пов'язані з вибуттям земель з державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний» інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
Витребування спірних земельних ділянок з володіння відповідачів відповідає критерію законності: воно здійснюється на підставі норми статті 388 ЦК України у зв'язку з порушенням органом державної влади низки вимог ВК України та ЗК України, які відповідають вимогам доступності, чіткості, передбачуваності.
Відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об'єктивних, явних і видимих природних ознак спірних земельних ділянок, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати, що ділянки мають ознаки земель водного фонду, а тому вибули з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісність відповідачів під час набуття ними земельних ділянок у власність.
На думку ВеликоїПалати Верховного Суду, висновки судів першої й апеляційної інстанцій не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція). Не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідачів критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Однак з такими висновками не погоджуюся та висловлюю окрему думку відповідно до статті 35 ЦПК України.
Зі справи вбачається, що у вересні 2012 року та грудні 2013 року прокурор м. Біла Церква Київської області звернувся до суду з позовними заявами, які об'єднані в одне провадження.
Справа розглядалася судами неодноразово.
Під час нового розгляду справи за клопотанням прокурора замінено Прокуратуру м. Біла Церква Київської області її правонаступником - Білоцерківською місцевою прокуратурою Київської області, а відповідача -Управління Держземагентства в Білоцерківському районі Київської області замінено на Управління Держгеокадастру в Білоцерківському районі Київської області.
Також під час нового розгляду справи прокурор уточнив позовні вимоги та остаточно просив:
- визнати недійсним і скасувати розпорядження Білоцерківської РДА від 09 грудня 2008 року № 838;
- визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані на підставі розпорядження Білоцерківської РДА від 9 грудня 2008 року № 838, у тому числі ті, на яких у подальшому здійснено відмітку про перехід права власності до іншої особи, і скасувати їх державну реєстрацію;
- витребувати зазначені земельні ділянки, розташовані в адміністративних межах Шкарівської сільської ради Білоцерківського району Київської області (далі - Шкарівська сільрада), з незаконного володіння ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_17 на користь держави в особі Київської ОДА.
Останнім рішенням Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 17 червня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 07 грудня 2016 року, позов прокурора задоволено.
Визнано недійсним розпорядження голови Білоцерківської РДА від 09 грудня 2008 року № 838 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право приватної власності на земельні ділянки п'ятнадцяти громадянам для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Шкарівської сільської ради Білоцерківського району Київської області».
Визнано недійсними видані 16 січня 2009 року державні акти на право власності на земельні ділянки: серії НОМЕР_25, виданий ОСОБА_2, кадастровий номер НОМЕР_12; серії НОМЕР_31, виданий ОСОБА_3, кадастровий номер НОМЕР_8; серії НОМЕР_24, виданий ОСОБА_4, кадастровий номер НОМЕР_13; серії НОМЕР_32, виданий ОСОБА_5, кадастровий номер НОМЕР_15; серії НОМЕР_23 кадастровий номер НОМЕР_7 та серії НОМЕР_30 кадастровий номер НОМЕР_10, видані ОСОБА_6; серії НОМЕР_22, виданий ОСОБА_7, кадастровий номер НОМЕР_6; серії НОМЕР_26, виданий ОСОБА_8, кадастровий номер НОМЕР_14; серії НОМЕР_21, виданий ОСОБА_9, кадастровий номер НОМЕР_9; серії НОМЕР_27, виданий ОСОБА_10, кадастровий номер НОМЕР_4; серії НОМЕР_20, виданий ОСОБА_11, кадастровий номер НОМЕР_11, з відміткою про перехід права власності до ОСОБА_17 з реєстраційним номером НОМЕР_33 від 25 травня 2011 року; серії НОМЕР_28, виданий ОСОБА_12, кадастровий номер НОМЕР_35, з відміткою про перехід права власності до ОСОБА_17 з реєстраційним номером НОМЕР_34 від 25 травня 2011 року; серії НОМЕР_36, виданий ОСОБА_13, кадастровий номер НОМЕР_2, з відміткою про перехід права власності до ОСОБА_17 з реєстраційним номером НОМЕР_16 від 25 травня 2011 року; серії НОМЕР_19, виданий ОСОБА_14, кадастровий номер НОМЕР_3, з відміткою про перехід права власності до ОСОБА_17 з реєстраційним номером НОМЕР_18 від 25 травня 2011 року; серії НОМЕР_29, виданий ОСОБА_15, кадастровий номер НОМЕР_5, з відміткою про перехід права власності до ОСОБА_17 з реєстраційним номером НОМЕР_17 від 25 травня 2011 року; скасовано державну реєстрацію цих актів.
Витребувано на користь держави в особі Київської ОДА з незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_12; ОСОБА_3 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_8; ОСОБА_4 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_13; ОСОБА_5 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_15; ОСОБА_6 - земельні ділянки площею 2,000 га кожна з кадастровими номерами НОМЕР_7, НОМЕР_10; ОСОБА_7 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_6; ОСОБА_8 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_14; ОСОБА_9 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_9; ОСОБА_10 - земельну ділянку площею 2,000 га з кадастровим номером НОМЕР_4; ОСОБА_17 - земельні ділянки площею 2,000 га кожна з кадастровими номерами НОМЕР_11, НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_5, розташовані в адміністративних межах Шкарівської сільради.
30 січня 2019 рокуВелика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 залишила без задоволення, рішення Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 17 червня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 07 грудня 2016 року - без змін з наведених вище мотивів.
Однак, на моє переконання, рішення судів першої та апеляційної інстанції є необґрунтованими та підлягають скасуванню з огляду на таке.
Суди встановили, що 10 січня 2008 року генеральний директор Відкритого акціонерного товариства «Білоцерківсільрибгосп» (далі - ВАТ «Білоцерківсільрибгосп») звернувся до Білоцерківської РДА із заявою про припинення права постійного користування земельною ділянкою площею 30,3114 га із земель водного фонду, що знаходяться в адміністративних межах Шкарівської сільради, у зв'язку з виробничою необхідністю, оскільки вказані землі не використовуються.
Розпорядженням Білоцерківської РДА від 12 серпня 2008 року № 521 вилучено з постійного користування ВАТ «Білоцерківсільрибгосп» 30,3114 га земель водного фонду та передано до земель запасу Шкарівської сільради.
Розпорядженням Білоцерківської РДА від 14 серпня 2008 № 523 за рахунок вказаної земельної ділянки надано дозвіл на розробку технічної документації щодо складання державних актів на право власності на земельні ділянки 15 громадянам для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Шкарівської сільради.
Висновком Управління земельних ресурсів у Білоцерківському районі від 10 листопада 2008 року № 06-17-3655 погоджено технічну документацію та наявні обмеження на використання 15 громадянам земельних ділянок, наданих для ведення особистого селянського господарства в межах Шкарівської сільради, та визнано можливим оформити у власність земельні ділянки. Зазначено, що на земельну ділянку встановлено такі обмеження: зміна цільового використання (тільки за проектами землеустрою); заборона на провадження окремих видів діяльності. Вказано, що приступати до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації забороняється. Висновок дійсний до зміни власника, або зміни цільового призначення земельної ділянки.
Розпорядженням Білоцерківської РДА від 09 грудня 2008 року № 838 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та надано у власність 15 громадянам (згідно з додатком до розпорядження) земельні ділянки орієнтовною площею по 2,000 га кожна, а саме: ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_16, ОСОБА_5, ОСОБА_12, ОСОБА_15, ОСОБА_3, ОСОБА_13, ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_4, ОСОБА_2, ОСОБА_14, ОСОБА_11, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу в адміністративних межах Шкарівської сільради.
На підставі цього розпорядження зазначеним особам видані державні акти на право власності на земельні ділянки в адміністративних межах Шкарівської сільради.
Згідно з договорами купівлі-продажу цих земельних ділянок, укладених 30 вересня та 24 листопада 2009 року ОСОБА_14, ОСОБА_11 ОСОБА_13 та ОСОБА_12, ОСОБА_15 як продавцями і ОСОБА_17 як покупцем, останній набув право власності на земельні ділянки орієнтовною площею 2 га кожна, розташовані в адміністративних межах Шкарівської сільради.
13 грудня 2011 року комісією Басейнового управління водних ресурсів річки Рось складено акти спостереження, якими встановлено, що земельна ділянка, передана у власність 15 громадянам, розміщена в межах одного зі ставів Боровецької системи, частково знаходиться в межах прибережних захисних смуг ставу та річки Протока і відноситься до земель водного фонду. Її передано у власність як землю для ведення особистого селянського господарства на порушення вимог чинного законодавства.
Також прокурор надав суду схему розташування земельних ділянок стосовно прибережної захисної смуги в межах Шкарівської сільради, розроблену інженером-землевпорядником, з якої вбачається, що прибережна захисна смуга шириною 25 м накладається на чотири земельні ділянки.
22 грудня 2011 року Управлінням Держкомзему у Білоцерківському районі Київської області складено акт № 0128/01 перевірки дотримання вимог земельного законодавства, яким установлено, що земельна ділянка загальною площею 30 га у складі 15 земельних ділянок, яка розміщена в адміністративних межах Шкарівської сільради та надана у власність розпорядженням Білоцерківської РДА від 09 грудня 2008 року № 838 для ведення особистого селянського господарства, частково знаходиться в межах прибережних захисних смуг ставу та річки Протока, частково вкрита водою та очеретом.
Стосовно висновків судів щодо позовної давності керуюся такими міркуваннями.
Стаття 256 ЦК України визначає позовну давність як строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Позовна давність - це строк, протягом якого особа може реалізувати належне їй матеріальне право на отримання судового захисту порушеного цивільного права чи інтересу шляхом пред'явлення в належному порядку нею чи іншою уповноваженою особою позову до суду.
Загальна позовна давність установлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).
Визначення початку перебігу позовної давності міститься у статті 261 ЦК України.
Відповідно до частини першої статті 261 ЦК України за загальним правилом перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Тобто в основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності (одинності) суб'єкта, чиї права порушено.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.
Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов'язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.
При цьому як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.
Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.
Статтею 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) та абзацом другим частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакціях, чинних на час подання позову до суду) передбачено право прокурора з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді в межах повноважень, визначених законом, звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовом тощо.
При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону № 1789-XII. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 ЦПК України (повернення позовної заяви).
Наведене свідчить, що прокурор не є особою, через яку держава або територіальна громада безпосередньо реалізує свої повноваження, визначені законом. Інтерес прокурора має виключно процесуальний характер. Тобто прокурор не є особою, права якої порушено.
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що на позови прокурора, які пред'являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загальної позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, яка наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею довідалася або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів.
Тобто як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, початок перебігу позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа (власник, володілець, користувач, розпорядник), довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.
Якщо у передбачених законом випадках з позовом до суду звернувся прокурор в інтересах відповідного органу, то позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме цей орган, а не прокурор, оскільки Законом № 1789-XII не передбачено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України. Не наведено й інших законів щодо можливості відліку позовної давності з моменту коли прокурор дізнався про порушення прав держави.
Крім того, відповідно до пунктів 29, 34 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів про «Роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прийнятого ССРЕ на 3-му пленарному засіданні (Страсбург, 15 - 17 жовтня 2008 р.), сьогодні діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. У демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноваження за межами сфери кримінального права. CCPE закликає Держави-учасниці, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, забезпечити реалізацію цих функцій у відповідності з такими принципами: b. дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; c. ці функції реалізуються «від імені суспільства та у державних інтересах» з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам за законом, Конвенцією та прецедентним правом Суду; f. діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов'язками, як будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін позову).
Тому надання прокурору більш широких прав щодо відліку початку строку давності, що не надається іншим представникам позивача, порушує принцип рівності прав та обов'язків сторін, оскільки представник однієї із сторін, яким є прокурор, має більш широкі права порівняно з іншими представниками, якими можуть бути адвокати, правники та інші особи, яким закон надає право здійснювати представницькі повноваження у судовому процесі.
Власником земельної ділянки є держава, яка відповідно до вимог статті 13 Конституції України та статті 91 ЗК України зобов'язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов'язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
Порівняльний аналіз термінів «довідався» та «міг довідатися», що містяться в статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.
За приписами наведених норм матеріального права щодо початку перебігу строку давності він обчислюється з моменту коли саме особа, право якої порушене, а не прокурор, який звертається до суду в інтересах цієї особи, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Крім того, ці обставини щодо дати проведення прокурорської перевірки свідчать про штучне збільшення позовної давності і не можуть враховуватися при визначенні такого строку.
Таким чином, висновок судів про необхідність відліку строку давності з дня проведення прокурором перевірки у 2011 році не ґрунтується на вимогах Закону.
Разом з тим на час виникнення спірних правовідносин - 2008 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, тобто уповноваженим державним органом у сфері земельних відносин, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.
Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:
- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;
- координація проведення земельної реформи в Україні;
- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;
- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості грунтів, ведення державного земельного кадастру.
Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.
У пункті 14 Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.
На підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 створено Державну інспекцію сільського господарства України, як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Позов у справі, що розглядається, прокурор подав в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства Київської області.
Отже, як станом на час виникнення спірних правовідносин, так і на час звернення до суду з цим позовом інтереси держави у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, представляв центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики.
У силу наданих законодавством повноважень цей центральний орган виконавчої влади вів моніторинг та контроль за використанням земель, отже міг і повинен був знати про надання відповідачам спірних земельних ділянок, тим більше, що Управління земельних ресурсів у Білоцерківському районі 10 листопада 2008 року погодило технічний документ на передачу 15 земельних ділянок громадянам для ведення особистого селянського господарства.
Відсутні підстави для висновків, що держава в особі відповідного центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики, не знала про відчуження спірних земельних ділянок.
Крім того, якщо протягом позовної давності змінювався орган, уповноважений наглядати за дотриманням земельного законодавства, то зазначена обставина не впливає на початок перебігу позовної давності і його тривалість. Зі змісту статті 19 ЦК України вбачається, що позовна давність не може змінюватися у залежності від зміни у подальшому суб'єктів відповідних відносин. У статті 262 ЦК України зазначено, що заміна сторін у зобов'язанні не змінює порядку обчислення та перебігу позовної давності, що за аналогією можна застосувати і до спірних правовідносин.
Оскільки оспорюване прокурором розпорядження голови Білоцерківської РДА № 838 прийнято 09 грудня 2008 року, 16 січня 2009 року відповідачам - фізичним особам видано оспорювані державні акти на право власності на земельні ділянки, а до суду з цим позовом прокурор звернувся у вересні 2012 року, то суди помилково не застосували позовну давність до вказаних позовних вимог.
Стосовно висновків судів по суті вирішеного спору вважаю за необхідне зазначити таке.
Статтею 116 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянамипередбачений у статті 118 ЗК України.
Згідно з частинами шостою, сьомою зазначеної статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. До заяви додаються матеріали, передбачені частиною п'ятою статті 151 цього Кодексу, а також висновки конкурсної комісії (у разі відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу і вимог на розроблення проекту її відведення здійснюються у порядку, встановленому статтею 151 цього Кодексу.
Отже, чинним земельним законодавством передбачено, що громадянин має право безоплатно отримати у власність земельну ділянку визначеної площі одного виду лише один раз. Це дає можливість зробити висновок, що держава таким чином надає частину загальнонаціональних природних багатств, які мають вартість, тому не можна вважати, що набуття є безоплатним, так як особа використовує своє право на частину природних багатств держави, і відсутній механізм скасування такого використання свого права у разі вилучення, у даному випадку, земельної ділянки.
У силу вимог статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У справі, що розглядається, відповідачі отримали спірні земельні ділянки саме у порядку безоплатної приватизації згідно зі статтями 118, 121 ЗК України.
Використовуючи своє право на приватизацію земельної ділянки, особа передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють правомірно, оскільки така поведінка є їхнім прямим обов'язком.
Чинним законодавством не передбачено обов'язку особи перевіряти правомірність дій органу щодо надання останнім земельної ділянки в аспекті її реального цільового призначення та дотримання порядку розпорядження нею.
Тобто фактично у разі задоволення позову обов'язки органу влади чи місцевого самоврядування з дотримання законодавства при вирішенні земельних питань перекладаються на фізичну особу.
Крім цього, на фізичну особу покладається за будь-яких обставин тягар перевірки та ревізування рішень органу влади чи місцевого самоврядування, чим скасовується презумпція правовірності таких рішень, що суперечить вимогам частини другої статті 19 Конституції України.
Відповідно до статті 387 ЦК України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.
Статтею 330 ЦК України встановлено, що в разі, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 ЦК України майно не може бути витребуване у нього.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 388 ЦК України, якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати, власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно вибуло з володіння власника не з його волі.
Умовою можливості застосування статті 388 ЦК України є вибуття майна, у даному випадку - земельної ділянки, поза волею її власника.
Статтею 396 ЦК України встановлено, що особа, яка має речове право на чуже майно, має право на захист цього права відповідно до положень глави 29 ЦК України, в тому числі і на витребування цього майна від добросовісного набувача.
Із матеріалів справи, обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, убачається, що спірні земельні ділянки передані у власність відповідачів - фізичних осіб на підставі розпорядження голови Білоцерківської РДА від 09 грудня 2008 року № 838, і цей факт ніким не оспорюється.
У частині першій статті 118 Конституції України зазначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Аналогічне положення міститься й у статті 1 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV«Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV, у редакції, чинній на час видання розпорядження Білоцерківської РДА). Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Згідно з пунктом 2 статті 21 цього Закону місцева державна адміністраціярозпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин урегульовано статтею 17 ЗК України (у редакції, чинній на час видання розпорядження Білоцерківської РДА).
а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;
б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель;
в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;
г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;
ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених цим Кодексом; д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст;
е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;
є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів;
ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Оскільки майно вибуло з володіння власника з його волі, а не поза його волею, то підстав для застосування до спірних правовідносин статті 388 ЦК України не вбачається.
Крім цього, вважаю за необхідне зазначити наступне.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Конституції України).
Споживач послуг органу місцевого самоврядування законно презюмує, що рішення цього органу є законними і такими, що прийняті у межах компетенції.
Захист права власності гарантовано Першим протоколом до Конвенції, відповідно до статті 1 якого кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Отже, позбавлення права власності має бути: здійснене відповідно до закону, необхідним у демократичному суспільстві і спрямованим на досягнення «справедливого балансу» між інтересами суспільства та інтересами заявника.
У даному спорі витребування земельної ділянки, переданої набувачам - фізичним особам з волі власника - органу місцевого самоврядування, не є законним, оскільки стаття 388 ЦК України передбачає таке витребування лише у випадку вибуття майна з володіння поза волею власника.
Стосовно дотримання принципу необхідності у демократичному суспільстві слід зазначити, що передача у власність відповідачам земельних ділянок не вплинула на обсяг суспільних прав та інтересів, оскільки у висновку Управління земельних ресурсів у Білоцерківському районі Київської області від 10 листопада 2008 року № 06-17-3685 зазначено, що передача земельних ділянок відбулася за умови обмеження на зміну цільового використання земельних ділянок та заборону на проведення окремих видів діяльності. Тобто передбачено гарантії при володінні і користуванні окремими суб'єктами земельними ділянками вказаного виду.
Втручання в право на мирне володіння майном повинно бути здійснено з дотриманням «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи (див., серед інших, рішення у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» (Sporrong and Lonnroth v. Sweden), від 23 вересня 1982 року, Series A no. 52, p. 26, § 69). Вимога досягнення такого балансу відображена в цілому в побудові статті 1 Першого протоколу, включно із другим реченням, яке необхідно розуміти в світлі загального принципу, викладеного в першому реченні. Зокрема, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти шляхом вжиття будь-якого заходу для позбавлення особи її власності (див. рішення у справі «Прессос Компанія Навєра С. А. та інші проти Бельгії» (Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium), від 20 листопада 1995 року, Series A no. 332, p. 23, § 38).
Перевіряючи дотримання «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав людини, ЄСПЛ у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі «Кривенький проти України» констатував порушення такого балансу у зв'язку з позбавленням заявника права на земельну ділянку без надання будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування, тобто порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції. ЄСПЛ зробив висновок, що мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Право власності та право користування земельною ділянкою набуваються в порядку, визначеному ЗК України, який також передбачає вичерпний перелік підстав для припинення таких прав.
Отже, суди під час розгляду справ, пов'язаних із захистом права власності на землю чи права землекористування, повинні неухильно дотримуватися положень ЗК України щодо підстав для припинення прав на землю та гарантій, встановлених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, щодо захисту права власності.
Витребовуючи спірні земельні ділянки від відповідачів - фізичних осіб та повертаючи ці земельні ділянки державі в особі Київської ОДА, суди не з'ясували питання щодо законності такого висновку та «індивідуального і надмірного тягара» цих осіб, які набули спірне майно у законний спосіб - на підставі розпорядження Білоцерківської РДА та виданих згідно з цим розпорядженням державних актів на право власності на земельні ділянки.
Відповідно до вимог статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) завданнями цивільного судочинства є, зокрема, справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
У статті 3 ЦК України серед загальних засад цивільного законодавства перераховані справедливість, добросовісність та розумність.
Однак на вказані норми матеріального та процесуального права суди, у тому числі Велика Палата Верховного Суду, не зважили в достатній мірі та у світлі указаних висновків ЄСПЛ у справах щодо земельних спорів.
Посилання на обмеження у користуванні земельної ділянки водного фонду не може бути підставою для вилучення вказаних земельних ділянок лише з огляду на те, що вони не можуть використовуватися для сільськогосподарського виробництва і передаватися у власність осіб.
Таке позбавлення права власності можливе лише за умови, що власник, повідомлений про обмеження у користуванні земельною ділянкою, такі обмеження порушить. При цьому вказані порушення мають бути належним чином зафіксовані, а наслідком таких порушень може бути передбачене законом вилучення земельної ділянки. У іншому випадку позбавлення права власності на земельну ділянку без відповідної майнової компенсації, незалежно від того чи заявляв про неї відповідач, узаконює порушення органів державної влади чи місцевого самоврядування при розпорядженні землею та звільняє їх від будь-якої відповідальності перед особою, яка потерпіла від їх неправомірних дій.
Вважаю, що оскаржувані судові рішення першої й апеляційної інстанцій не відповідають як наведеним нормам процесуального права щодо законності й обґрунтованості, так і завданням цивільного судочинства, а також критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Суддя О. М. Ситнік