Ухвала

27 лютого 2019 року

м. Київ

справа № 159/4851/15-ц

провадження № 61-16890св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Стрільчука В. А.,

суддів: Карпенко С. О., Кузнєцова В. О. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Ступак О. В.,

учасники справи

позивачі: Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу,

відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, ОСОБА_4, ОСОБА_5,

треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, ОСОБА_6, Виробничо-комерційне приватне підприємство «Агропромтехцентр»,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року у складі судді Бойчука П. Ю. та постанову Апеляційного суду Волинської області від 07 лютого 2018 року у складі колегії суддів: Карпук А. К., Бовчалюк З. А., Здрилюк О. І.,

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2015 року Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулись до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, ОСОБА_4, ОСОБА_5, треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, ОСОБА_6, Виробничо-комерційне приватне підприємство «Агропромтехцентр», про визнання недійсними наказів, свідоцтв про право власності на землю, договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Позовна заява мотивована тим, що відповідно до пунктів «А», «Б», «Г» статті 2А Статуту Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, благочинна організація утворена з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність.

За змістом статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні», держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам'ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.

Окрім цього, права громадських організацій на участь в охороні культурної спадщини гарантовані статтею 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Позивачі зазначали, що, реалізовуючи статутні цілі в межах, визначених законодавством України та міжнародними угодами, протягом кількох років Представництвом Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу замовлялись роботи із документальних досліджень археологічної спадщини - давніх поховань єврейського кладовища в селі Тойкут Ковельського району Волинської області як нововиявленої пам'ятки історії місцевого значення та її державної реєстрації. Під час проведення досліджень наявність давніх поховань знайшла своє підтвердження у зв'язку із чим позивачі звертались до компетентних органів про вжиття заходів з метою збереження об'єкта культурної спадщини. Територіальні органи Держземагентства та Ковельська районна державна адміністрація Волинської області повідомляли про необхідність проведення археологічних досліджень для встановлення чітких меж місць поховань і їх охоронних зон та повідомляли, що питання використання цієї території знаходиться на постійному контролі, наголосивши при цьому про необхідність дотримання вимог статті 28 Закону України «Про поховання та похоронну справу», а саме про неможливість відчуження будь-яких речових прав на землі, на яких розташовані місця поховань.

Представництву Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу надано дозвіл на збір матеріалів для упорядкування території давнього єврейського кладовища в селі Тойкут.

На території кладовища у 1987 році була збудована капличка, а у 2005 році встановлений пам'ятний знак євреям, загиблим у часи Голокосту, на підставі рішення сесії Тойкутської сільської ради 2003 року про встановлення пам'ятного знака на місці масового захоронення євреїв, розстріляних фашистами в 1942 році.

Зважаючи на те, що в національних культурних традиціях єврейського народу велике значення надається місцям поховань, кладовищам, а померлим - велика пошана, використання земель, на яких розташовані давні поховання, впливає на права та охоронювані законом інтереси позивачів, в тому числі й на реалізацію статутних цілей, зокрема проведення діяльності, спрямованої на захист релігійних, наукових та просвітницьких цінностей національної меншини.

Отже, як зазначали позивачі, вони зацікавлені у тому, щоб місце масових поховань - давнє кладовище на спірній земельній ділянці було віднесено до переліку об'єктів археологічної спадщини, а земельна ділянка залишалась у державній власності, з цільовим призначенням «землі історико-культурного призначення», оскільки лише таким чином буде забезпечене право національної меншини на збереження національних культурних традицій єврейського народу, вшанування пам'яті загиблих, а також забезпечення прав громадських організацій на участь в охороні культурної спадщини. Такі висновки узгоджуються також із нормами міжнародного права, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», умовами Міжурядової угоди від 04 березня 1994 року, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини».

Території давнього єврейського кладовища та давніх поховань були предметом вивчення та дослідження позивачами. З цією метою вивчалися архівні документи, що зберігаються як у вітчизняних, так і в зарубіжних архівах. Документи опрацьовувались фахівцями у сфері археології, геодезії, картографії, тощо. В подальшому ці документи стали підставою для виготовлення паспорта об'єкта культурної спадщини «Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань».

Позивачам із листування з органами Держземагентства стало відомо про те, що на землях, на яких встановлено наявність давніх поховань, розташована деревообробна дільниця, яка належить приватному підприємцю ОСОБА_4, для обслуговування якої Ковельською районною державною адміністрацією Волинської області передано земельну ділянку в користування на умовах оренди. Про перехід прав на зазначені землі до інших осіб позивачам не відомо.

У зв'язку із викладеним позивачі оскаржили розпорядження та договір оренди в судовому порядку.

Під час розгляду справи апеляційним господарським судом, на підставі поданих відповідачами Ковельською районною державною адміністрацією Волинської області та ПП ОСОБА_4 документів, а також даних публічної кадастрової карти України, встановлено, що речові права на іншу частину земель давніх поховань Ковельською районною державною адміністрацією Волинської області та Головним управлінням Держкомзему у Волинській області також відчужено.

За даними публічної кадастрової карти земельна ділянка з кадастровим № НОМЕР_1 має площу 0,2789 га, є у приватній власності, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд, входить у склад земельної ділянки кадастровий № НОМЕР_2 та є у державній власності, призначена для комерційного використання. Земельна ділянка кадастровий № НОМЕР_3 має площу 1,3 га, є у приватній власності та передана у власність для ведення особистого селянського господарства.

Оскільки на зазначених землях розташовані давні поховання єврейського кладовища та масових розстрілів у роки Другої світової війни, відповідачі не мали правових підстав для відчуження прав на них без проведення археологічних досліджень та отримання позитивних висновків компетентних органів. Тобто відповідачі, приймаючи спірні рішення, не лише порушили вимоги земельного законодавства, але й вийшли за межі визначених законом повноважень та розпорядилися землями історико-культурного призначення.

Спірні рішення та правочини порушують права та інтереси позивачів Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, вимоги земельного та цивільного законодавства, а також вимоги міжнародного права з огляду на таке.

Україна є учасницею Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року, Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини від 16 січня 1992 року. На виконання своїх міжнародних зобов'язань прийнято Закони України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-ІІІ, «Про охорону археологічної спадщини» від 18 березня 2004 року № 1626-IV, Загальнодержавну програму збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004 - 2010 роки, затверджену Законом України від 20 квітня 2004 року № 1692-IV «Про затвердження Загальнодержавної програми збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки», тощо.

Об'єктом культурної спадщини є місце, споруда, комплекс (ансамбль), їх частини, пов'язані з ними території, інші природні, природні упорядковані чи створені людиною об'єкти, незалежно від стану схоронності, що донесли до нашого часу цінність з антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, наукової та ін. точки зору, і зберегли свою автентичність.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Європейською конвенцією про охорону археологічної спадщини від 16 січня 1992 року, ратифікованою Законом України від 10 грудня 2003 року № 1369, передбачено, що держави-учасниці зобов'язані при плануванні та забудові сільських територій виконувати адміністративні, наукові та наглядові процедури з метою визначення необхідності врахування потреб охорони археологічної спадщини.

Отже, на думку позивачів, Головне управління Держкомзему у Волинській області та Ковельська районна державна адміністрація Волинської області перед прийняттям рішень про надання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, будівель та споруд та ведення особистого селянського господарства зобов'язані були замовити проведення археологічних досліджень на предмет наявності археологічних пам'яток, обстежити та вивчити земельну ділянку, що планувалася для передачі у власність для потреб, не визначених статтею 54 ЗК України.

Однак, відповідачі зазначених вимог не виконали, чим порушили права та охоронювані законом інтереси позивачів у справі як представників національної меншини в Україні.

Не виконавши згаданих вимог міжнародного права, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, відповідачі прийняли рішення про передачу земельних ділянок у власність, посилаючись на те, що об'єкт культурної спадщини не занесений до Реєстру об'єктів культурної спадщини.

Викладене свідчить про порушення відповідачами вимог земельного та цивільного законодавства, а також вимог міжнародного права при прийнятті оскаржуваних рішень та надання земельних ділянок у власність, що відповідно до статі 211 ЗК України, частини першої статті 215 ЦК України є безумовною підставою для визнання недійсними та скасування рішень відповідачів, що стали підставою для передачі земельних ділянок з кадастровим № НОМЕР_1 та кадастровим № НОМЕР_3 у власність.

З урахуванням наведеного та уточнених позовних вимог позивачі остаточно просили:

1) визнати недійсними накази Головного управління Держкомзему у Волинській області від 16 липня 2014 року № 3-209/15-14-СГ та від 12 вересня 2014 року № 3-580/15-14-СГ;

2) визнати недійсним свідоцтво про право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2014 року, індивідуальний № 27004789, видане на ім'я ОСОБА_4;

3) визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки з кадастровим № НОМЕР_3, укладений 01 жовтня 2015 року між ОСОБА_4 та ОСОБА_5 (реєстраційний № 2406);

4) визнати недійсним свідоцтво про право власності на земельну ділянку з кадастровим № НОМЕР_3, видане на ім'я ОСОБА_5

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачами не надано жодних доказів на підтвердження того факту, що центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини прийнято будь-яке рішення про те, що територія давнього єврейського кладовища та давніх поховань в селі Тойкут Ковельського району Волинської області включена до Переліку об'єктів культурної спадщини, набула правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Крім цього, жодним чином не встановлені чіткі межі ні єврейського цвинтаря, ні місця масових розстрілів і поховань, в тому числі відсутній проект землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, який повинен розроблятися відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094.

Оскільки відсутні підстави для визнання недійсними оспорюваних наказів, то, відповідно, й свідоцтво про право власності на нерухоме майно було видано ОСОБА_4 на законних підставах.

Водночас позовні вимоги позивачів про визнання недійсним договору купівлі-продажу спірної земельної ділянки, укладеного 01 жовтня 2015 року між ОСОБА_4 і ОСОБА_5, та вимоги про визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, що видане на ім'я ОСОБА_5, є похідними від попередніх позовних вимог, а отже підлягають залишенню без задоволення.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Волинської області від 07 лютого 2018 року апеляційну скаргу Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишено без задоволення, рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 20 жовтня 2017 року залишено без змін.

Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції при ухваленні судового рішення не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права, висновки суду ґрунтуються на встановлених судом обставинах та наданих сторонами доказах.

Водночас апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, зауважив, що у справах № 903/32/15, № 813/3160/16 не встановлено обставин, які мають значення для вирішення цієї справи - місця розташування давнього єврейського кладовища у межах наданої ОСОБА_4 у власність земельної ділянки та не встановлено, що на цій земельній ділянці знаходиться місце масових розстрілів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

У березні 2018 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзузвернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована доводами, наведеними у позовній заяві, а також тим, що, на його думку, судові рішення в оскарженій частині не відповідають нормам чинного законодавства.

У касаційній скарзі заявник наголошує на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно витлумачено норми матеріального права, а саме статті 20, 79-1 ЗК України, статтю 50 Закону України «Про землеустрій». Судами до спірних правовідносин застосовано норми статті 50 Закону України «Про землеустрій», статті 13, 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», які не підлягали застосуванню у спірних правовідносинах; не застосовано статтю 48 Закону України «Про охорону культурної спадщини», норми міжнародного права, а саме: Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року, Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (Міжнародний документ від 16 січня 1992 року № ETS N 143), Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства від 19 лютого 2013 року, Міжурядової Угоди від 04 березня 1994 року, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини», Рекомендацій Генеральної конференції ООН з питань освіти, науки і культури (1968 року), статті 2 ЗК України (в редакції від 13 березня 1992 року), частини першої статті 20, статті 21, частини тринадцятої статті 186, статей 184, 193-196, 211 ЗК України, статей 7, 20, 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», які підлягали застосуванню до спірних правовідносин.

Разом з цим заявник у касаційній скарзі з метою формування єдиної правозастосовної практики у таких правовідносинах просить направити справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки існують різні позиції судів касаційної інстанції з одних і тих самих питань.

01 червня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу.

Узагальнений виклад позицій інших учасників справи

03 липня 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Волинській області подало відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на правильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, зокрема, на дотримання при наданні земельної ділянки у власність ОСОБА_4 положень статей 20, 22, 54, 122 ЗК України, указуючи на недоведеність віднесення спірної земельної ділянки до переліку об'єктів культурної спадщини, просило касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

11 липня 2018 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу надало відповідь на відзив Головного управління Держгеокадастру у Волинській області.

14 липня 2018 року засобом поштового зв'язку відповідач ОСОБА_4 надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, у якому просить суд касаційної інстанції прийняти постанову, якою залишити рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін. При цьому він посилається на дотримання порядку складання проекту землеустрою щодо відведення йому спірної земельної ділянки та відсутність доказів про надання земельній ділянці іншого, ніж землі сільськогосподарського призначення, цільового призначення, зазначає про відсутність встановлених меж колишнього єврейського кладовища, відсутність статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, невнесення земельної ділянки до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

14 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду справу призначено до судового розгляду.

Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини третьої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини п'ятої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Верховний Суд вважає, що обставини цієї справи дають підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Судами встановлено, що наказом Головного управління Держземагентства у Волинській області від 16 липня 2014 року № 3-209/15-14-СГ ОСОБА_4 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Наказом Головного управління Держземагентства у Волинській області № 3-580/15-14-СГ від 12 вересня 2014 року проект землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки було затверджено та надано у власність ОСОБА_4 земельну ділянку площею 1,3 га (кадастровий номер НОМЕР_3) для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану за межами населених пунктів Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області.

18 вересня 2014 року ОСОБА_4 видане свідоцтво серії НОМЕР_6 (індексний номер 27004789) про право власності на нерухоме майно - земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 1,3 га з кадастровим номером НОМЕР_3 та здійснено реєстрацію права власності на земельну ділянку, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності серії НОМЕР_4 (індексний номер НОМЕР_5) від 18 вересня 2014 року.

Згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 01 жовтня 2015 року, укладеного між ОСОБА_4 (продавцем) та ОСОБА_5 (покупцем), продавець зобов'язався передати земельну ділянку у власність покупцеві, а покупець зобов'язався прийняти її і сплатити за неї визначену грошову суму. Предметом договору є спірна земельна ділянка площею 1,3 га, призначена для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області (кадастровий номер НОМЕР_3).

Відповідач ОСОБА_5 надав вказану земельну ділянку в оренду ВКПП «Агропромтехцентр» строком на 7 років на підставі договору оренди землі від 16 грудня 2015 року № б/н, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 17 грудня 2015 року.

За договором купівлі-продажу земельної ділянки від 18 січня 2016 року ОСОБА_5 відчужив спірну земельну ділянку ОСОБА_6, повідомивши нового власника, що земельна ділянка перебуває в оренді.

Статтею 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Відповідно до статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

За змістом статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Саме суд здійснює захист осіб, права та охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист полягає у наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості звернутися з відповідною заявою до компетентного суду.

Частиною другою статті 19 Конституції України унормовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 3 ЦК України однією із загальних засад цивільного законодавства є справедливість.

За змістом частин першої, четвертої статті 11 ЦК України цивільні права та обов'язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України (у редакції, чинній на час прийняття спірного наказу) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Аналізуючи наведені норми у їх сукупності, можна дійти висновку, що прийняття органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, пов'язаних із реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування є підставою для виникнення, зміни або припинення прав та обов'язків фізичних та юридичних осіб.

Згідно зі статтею 53 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом (стаття 54 ЗК України).

Згідно із статтею 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання в силу вимог частини п'ятої статті 8, статті 31, частини другої статті 23 Закону України «Про поховання та похоронну справу» покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про поховання померлих, застосовуються норми міжнародного договору.

Відповідно до Міжурядової Угоди від 04 березня 1994року, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини»- кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов'язання щодо виконання умов цієї Угоди.

Поняття «культурна спадщина» в межах цієї Угоди означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Віднесення об'єктів (в тому числі кладовищ) до історичних об'єктів культурної спадщини проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158.

Стаття 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та стаття 2 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, визначають, що тільки органи охорони культурної спадщини обласних, районних адміністрацій та виконкомів міських, селищних рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об'єкти.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов'язано зокрема обласні держадміністрації із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень в засобах масової інформації; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та міць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишились сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року у справі №813/3160/16 за позовом Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Волинської обласної державної адміністрації, треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, управління культури Волинської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання до вчинення дій, визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р в частині пунктів 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань», що знаходяться на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області, та зобов'язано Волинську обласну державну адміністрацію виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар. Місце масових розстрілів і поховань», що знаходяться на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області.

Зі змісту цього рішення вбачається, що листом ДП «НДЦ «Охоронна археологічна служба України» від 01 серпня 2014 року № 189/1-07 повідомили начальника управління культури Волинської обласної державної адміністрації, що працівниками ДП «Волинські старожитності» 01 серпня 2014 року було засвідчено факт вандалізму та нищення на пам'ятці місцевого значення «Єврейський цвинтар. Братські могили» у с. Тойкут Ковельського району. Приблизно 14 липня - 21 липня 2014 року на ділянці ОСОБА_4 проводилися земляні роботи - прокладання траншеї під електричний кабель (глибиною 1,2 м). Від безпосередніх виконавців цих робіт вдалось дізнатись, що були виявленні людські рештки, які були прикопані назад у траншею. У присутності представника ДП «Волинські старожитності» викопано ще три кістки людей.

Також цим рішенням встановлено, що на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини управління культури облдержадміністрації від 27 січня 2015 року, оформленому протоколом № 1, розглядались пропозиції щодо занесення нововиявлених об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Ковельського району, до Переліку об`єктів культурної спадщини як пам`яток історії місцевого значення, зокрема щодо об`єкта «Пам'ятний комплекс розстріляним євреям у с. Тойкут». Питання не було вирішено позитивно, Консультативна рада рекомендувала Ковельській районній державній адміністрації об`єднати території двох споруд каплички-огела та пам'ятного знака на місці розстрілу єврейського населення у с. Несухоїже спільною загорожею та чітко визначити територію, яку має охоплювати нововиявлена пам'ятка, виконати схему із зазначеними розмірами, провести благоустрій території.

24 листопада 2015 року Консультативною радою було розглянуто додаткові матеріали, надані представництвом Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу стосовно включення до переліку щойно виявлених пам'яток історії ймовірного єврейського кладовища у с. Тойкут Ковельського району Волинської області (протокол № 6). Консультативна рада визнала додаткові матеріали (копії роздруківок німецької аерофотозйомки 1944 року на 2-х аркушах) такими, що не підтверджують достовірної інформації щодо розташування кладовища на означених представництвом ділянках та повернутись до розгляду цього питання після проведення додаткових консультацій із спеціалістами-картографами, істориками.

Отже, під час проведених досліджень доведена наявність слідів давніх поховань, у зв'язку із чим позивачі звертались до компетентних органів про вжиття заходів з метою збереження об'єкта культурної спадщини.

Державна служба з питань національної культурної спадщини, територіальні органи держземагентства та Ковельська районна державна адміністрація повідомляли про необхідність проведення археологічних досліджень для встановлення чітких меж місць поховань і їх охоронних зон та повідомили, що питання використання цієї території знаходиться на постійному контролі, наголосивши при цьому про необхідність дотримання вимог статті 28 Закону України «Про поховання та похоронну справу», в якій зазначено, що землі на яких розташовані місця поховання, є об'єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації або передачі в оренду.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 31 липня 2017 року у справі № 903/32/15 заяву Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про перегляд за нововиявленими обставинами рішення Господарського суду Волинської області від 17 березня 2015 року по справі №903/32/15 задоволено. Рішення Господарського суду Волинської області від 17 березня 2015 року у справі №903/32/15 скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено. Визнано недійсним розпорядження голови Ковельської районної державної адміністрації від 10 грудня 2007 року № 692. Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки кадастровий № НОМЕР_2, укладений 16 липня 2008 року між Ковельською районною та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4, зареєстрований в книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею договорів оренди землі за №01.

Ухвалюючи таку постанову, суд виходив з того, що Ковельській районній державній адміністрації на момент винесення розпорядження від 10 грудня 2007 року № 692 та укладення оспорюваного договору оренди земельної ділянки, було відомо про існування на території Тойкутської сільської ради Ковельського району Волинської області єврейського кладовища, оскільки на території кладовища у 1987 році була збудована капличка, а у 2005 році встановлений пам'ятний знак євреям, загиблим у часи Голокосту, на підставі рішення Тойкутської сільської ради від 2003 року «Про встановлення пам'ятного знака на місці масового захоронення євреїв, розстріляних фашистами в 1942 році», проте всупереч нормам права, було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та укладено договір оренди.

Також встановлено, що відповідно до листа Волинської обласної державної адміністрації від 01 червня 2017 року № 3381/41/217, Волинська обласна державна адміністрація розпочала добровільне виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року з дотриманням вимог передбачених чинним законодавством, з розгляду питання підтвердження існування єврейського кладовища і занесення його до Переліку нововиявлених об'єктів культурної спадщини.

Варто зауважити, що рішенням Господарського суду Волинської області від 04 січня 2019 року, оприлюдненого в Єдиному державному реєстрі судових рішень (джерело посилання: http://reyestr.court.gov.ua/Review/79159748) у справі № 903/615/18 визнано недійсним розпорядження голови Ковельської районної державної адміністрації від 14 липня 2017року № 221. Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки від 20 липня 2017 року, укладений між Ковельською районною державною адміністрацією та ВКПП «Агропромтехцентр» та зареєстрований в державному реєстрі речових прав 18 серпня 2017 року за № 21973105. Скасовано державну реєстрацію права користування земельною ділянкою площею 0,8608, кадастровий номер № НОМЕР_2, реєстраційний номер 21973105 від 18 серпня 2017 року за ВКПП «Агропромтехцентр». Скасовано запис про проведену 18 серпня 2017 року державну реєстрацію права користування земельною ділянкою площею 0,8608, кадастровий номер № НОМЕР_2, реєстраційний номер 21973105 від 18 серпня 2017 року за ВКПП «Агропромтехцентр».

У межах цієї справи існує низка правових проблем, серед яких застосування норм міжнародних договорів; визначення моменту, з якого об'єкт культурної спадщини підлягає охороні; наявність залежності охорони об'єкта культурної спадщини від внесення його до переліку та реєстру; обов'язковості проведення досліджень земельних ділянок на предмет наявності об'єктів культурної спадщини перед прийняттям рішення повноважними органами про їх передачу; необхідність встановлення категорії земель, якщо така раніше не встановлювалась або якщо встановленої раніше категорії на момент виникнення правовідносин вже не існувало.

Разом з тим, Верховний Суд встановив наявність висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульованих та викладених у раніше ухвалених рішеннях касаційних інстанцій у справах адміністративної, господарської та цивільної юрисдикцій, зокрема, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2010 року у справі № К-31325/10; постанові Верховного Суду України від 23 вересня 2015 року у справі № 3-497г15; ухвалі Вищого адміністративного суду України від 26 січня 2016 року у справі № 2а-7780/11 (провадження № К/800/41001/14); постанові Вищого господарського суду України від 22 січня 2017 року у справі № 903/32/15; постанові Вищого господарського суду України від 01 серпня 2017 року у справі № 910/5477/16; постанові Вищого господарського суду України від 02 серпня 2017 року у справі № 910/9670/14; постанові Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2017 року у справі № 461/11017/ 15-а (провадження № К/800/409/17);.

12 вересня 2017 року Вищим адміністративним судом України (джерело посилання: http://reyestr.court.gov.ua/Review/68903695) у справі № 461/11017/15-а (К/800/409/17) за позовом Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, управління охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації, відділ Держгеокадастру у м. Львові, Міністерство оборони України, управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, комунальне підприємства «Виробничо-реставраційний комбінат похоронного обслуговування», Товариство з обмеженою відповідальністю БК «Львівська мрія», Автогаражний кооператив «Зірка», Державне підприємство Міністерства оброни України «ЛЗЗК», Гаражно-будівельний кооператив №1, АТ ЗТ фірми «Львів-Петроль», Громадське об'єднання Товариство автомобілістів «Вогник», Відкрите акціонерне товариство науково-виробниче підприємство «Каскад», Відкрите акціонерне товариство Львівський завод «Автонавантажувач», Приватне підприємство «2000-Престиж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автотранс-Електрон», про визнання дій, бездіяльності протиправними та зобов'язання до вчинення дії, касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишено без задоволення, а постанову Галицького районного суду м. Львова від 07 вересня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року - без змін.

Предметом спору у цій справі були незаконні дії щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме: невзяття на облік місць давніх поховань - Єврейської частини Янівського кладовища, що розташоване по вулиці Єрошенка у місті Львові; невжиття заходів, спрямованих на організацію обстеження та вивчення території Нового юдейського цвинтаря XIX століття, розташованого по вулиці Єрошенка у місті Львові; незамовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - «Новий юдейський цвинтар, XIX ст., вулиця Єрошенка», в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення»; визнання незаконними дій щодо відмови у замовленні проекту землеустрою та ненаданні дозволу Представництву Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на замовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - «Новий юдейський цвинтар, XIX ст., вулиця Єрошенка», в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення»; зобов'язання виконання вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України»; зобов'язання замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - «Новий юдейський цвинтар, XIX ст., вулиця Єрошенка», в порядку визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення».

Вищий адміністративний суду України у цій справі, серед іншого, виходив з того, що Єврейське кладовище (частина Янівського кладовища) не внесене за встановленою Порядком обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 процедурою до Реєстру, тобто не є пам'яткою культурної спадщини у розумінні національного законодавства, а відтак і земля, на якій розташоване кладовище, не належить до земель історико-культурного призначення, згідно з визначенням статтею 53 ЗК України, оскільки на ній не розташований жоден з об'єктів, передбачений цією правовою нормою. При цьому зауважено, що сторони не довели, а суди не встановили обставин справи, які б свідчили про проведення будівельних робіт на території зазначеного кладовища.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 січня 2016 року у справі № 2а-7780/11 (2а/705/2/13, К/800/41001/14) (джерело посилання: http://reyestr.court.gov.ua/Review/55465523) за позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу до Уманської міської ради Черкаської області та Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області про зобов'язання замовити проект землеустрою для земельної ділянки, постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 19 грудня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 05 червня 2014 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

У цій справі позивач посилався на те, що у місті Умані Черкаської області знаходяться давні поховання в межах Стародавнього єврейського кладовища, розташованого між вулицями Пушкіна, Бєлінського, Петровської. Межі кладовища відповідно до наданої відповідачами документації складають 2,3 га. Стародавнє єврейське кладовище у місті Умань є історичною пам'яткою і становить культурну цінність. Проте на території, де знаходяться давні поховання в межах Стародавнього єврейського кладовища у місті Умань, розпочинається будівництво, що є незаконним та таким, що порушує права та інтереси усіх віруючих іудеїв та порушує чинне законодавство, яким передбачено заборону проведення будь-яких робіт на територіях, де знаходяться давні поховання. Позивач звертався до відповідачів з вимогами про визнання історичних меж вказаних поховань та визнання цих поховань об'єктом культурної спадщини, однак відповідачі йому відмовили. Суд касаційної інстанції, скасовуючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, виходив з того, що судами не досліджено правовий статус та категорію земель на час розгляду справи.

Постановою Верховного Суду України від 23 вересня 2015 року (джерело посилання: http://reyestr.court.gov.ua/Review/51998196) у справі № 910/9670/14 (провадження № 3-497г15) за позовом заступника прокурора м. Києва в інтересах держави в особі виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Київської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрінвестресурс», Товариства з обмеженою відповідальністю «Грін Плаза», треті особи: компанія «GDD DEVELOPERS LTD», Міністерство юстиції України, про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсними договорів та зобов'язання вчинити певні дії, рішення Господарського суду міста Києва від 14 жовтня 2014 року, постанову Київського апеляційного господарського суду від 23 грудня 2014 року та постанову Вищого господарського суду України від 01 квітня 2015 року у справі № 910/9670/14 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції.

Скасовуючи судові рішення у цій справі, Верховний Суд України дійшов висновку про те, що на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель (частина друга статті 54 ЗК України).

Верховний Суд вважає, що вирішення цих правових питань з урахуванням наведених правових позицій судів касаційних інстанцій та Верховного Суду України у подібних правовідносинах, містить виключну правову проблему для забезпечення передбачуваності судової практики, сталого розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

При цьому однакове застосування закону забезпечує загальнообов'язковість закону, рівність перед законом та правову визначеність у державі, яка керується верховенством права. Єдине застосування законів поліпшує громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також довіру до відправлення правосуддя.

Ухвалення протилежних і суперечливих судових рішень, особливо судами вищих інстанцій, може спричинити порушення права на справедливий суд, закріплене в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Загальновизнаний принцип правової визначеності передбачає стабільність правового регулювання і виконуваність судових рішень.

Ця справа має значний суспільний інтерес.

З урахуванням наведеного, та також того, що є підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно з частиною п'ятою статті 403 ЦПК України.

Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

УХВАЛИВ:

Передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу № 159/4851/15-ц за позовом Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, ОСОБА_4, ОСОБА_5, треті особи: Тойкутська сільська рада Ковельського району Волинської області, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, ОСОБА_6, Виробничо-комерційне приватне підприємство «Агропромтехцентр», про визнання недійсними наказів, свідоцтв про право власності на землю, договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Головуючий В. А. Стрільчук
СуддіС. О. Карпенко
В. О. Кузнєцов
С. О. Погрібний
О. В. Ступак