АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД ЧЕРКАСЬКОЇ ОБЛАСТІ
Справа № 22-ц/793/562/19Головуючий по 1 інстанції
Категорія : на ухвалу Тептюк Є. П.
Доповідач в апеляційній інстанції
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2019 року м.Черкаси

Апеляційний суд Черкаської області в складі колегії суддів:

Храпка В.Д.,

Новікова О.М., Бондаренка С.І.

за участю секретаря Матюхи В.І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 2019 року, постановлену під головуванням судді Тептюк Є.П., у справі за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави до Свидівоцької сільської ради Черкаського району, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради та державної реєстрації права власності на земельні ділянки , -

в с т а н о в и в :

У лютому 2019 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Свидівоцької сільської ради Черкаського району, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 про визнання незаконним та скасування рішення Свидівоцької сільської ради та державної реєстрації права власності на земельні ділянки .

Позовна заява мотивована тим, що рішенням сесії Свидівоцької сільської ради № 8-2 від 19 лютого 2016 року «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» затверджено проект землеустрою та надано ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 у власність земельну ділянку загальною площею по 0.0834 га для індивідуального дачного будівництва і земельні ділянки віднесено до категорії земель рекреаційного призначення.

На підставі вказаного рішення відповідачі зареєстрували право власності на спірні земельні ділянки.

Прокурор просив визнати незаконним та скасувати рішення Свидівоцької сільської ради від 19 лютого 2016 року № 8-2 «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» і скасувати державну реєстрацію права власності на вказані в рішенні земельні ділянки, поскільки рішення сесії не відповідає закону.

Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 2019 року позовна заява повернута позивачу.

Ухвала мотивована тим, що на час звернення до суду існував орган до повноваження якого відноситься державний нагляд в частині дотримання земельного та водного законодавства і прокурор не повідомив цей орган про представництво його інтересів в суді.

В апеляційній скарзі заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для продовження розгляду .

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_5, ОСОБА_7, ОСОБА_8 просять в задоволенні апеляційної скарги відмовити, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, посилаючись на те, що ухвала суду відповідає нормам процесуального права.

Відповідно до ч. 2 ст. 369 ЦПК України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (п. 6 ч. 1 ст. 353 ЦПК України) розглядається судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи.

Частиною 1 ст. 367 ЦПК України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія проходить до висновку про залишення без задоволення апеляційної скарги по наступних підставах.

Відповідно до вимог ст. 375 ЦПК України апеляційний суд залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом встановлено, що рішенням сесії Свидівоцької сільської ради Черкаського району № 8-2 від 19 лютого 2016 року «Про затвердження проектів із землеустрою та надання земельних ділянок у власність громадянам» було затверджено проект землеустрою та надання ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 у власність земельні ділянки в АДРЕСА_1, загальною площею по 0.0834 га для індивідуального дачного будівництва.

На підставі вказаного рішення 10 серпня 2017 року за ОСОБА_5 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0.0834 га; 06 жовтня 2017 року за ОСОБА_6 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0.0834 га; 12 квітня 2016 року за ОСОБА_7 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0.0834 га; 22 вересня 2017 року за ОСОБА_8 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0.0834 га.

14 лютого 2019 року заступник прокурора Черкаської місцевої прокуратури , як позивач звернувся до суду із відповідним позовом.

Обґрунтовуючи звернення до суду як позивач, прокурор вказував, що відсутній будь-який орган, до повноваження якого входить захист інтересів держави по даних правовідносинах.

Відповідно до ч. 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, в також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідки застосування положення передбачених статтею 185 цього Кодексу.

Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України заява повертається у випадку, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» .

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2018 року по справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі №906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі №910/18770/17, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17, від 20 березня 2019 року у справі № 456/4668/15-ц.

Відповідно до ст. 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, в тому числі, оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Відповідно до ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: г') землі рекреаційного призначення; є) землі водного фонду.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є , зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості грунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадасту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі -Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльністості, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів.

Відповідно до п. 25' Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку, набуття і реалізації права на землю.

Системний аналіз наведених правових норм і пунктуації дає підстави дійти висновку про те, що Держгеокадастр наділений повноваженями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства усі категорій і форм власності в будь-яких відносинах, а не тільки у сфері агропромислового комплексу.

Посилання в апеляційній скарзі на те, що єдиним органом який може захистити інтереси держави у даних правовідносинах є прокурор є помилкове.

Помилковим є також посилання суду першої інстанції на те, що орган який наділений повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства є Держводагенство України.

Поскільки суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що існує державний орган до повноваження якого віднесено державний нагляд (контроль) в частині дотримання земельного законодавства, але помилково вказав інший, ніж той, який передбачений законом, апеляційний суд приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення з врахуванням мотивувальної частини постанови.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обгрунтування своїх рішень, але це не може сприйматися як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обгрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (пункт 23 рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України»).

Таким чином судова колегія вважає, що доводи апеляційної скарги суттєвими не являються і не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 374, 375, 381-384 ЦПК України, апеляційний суд, -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури на ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 15 лютого 2019 року залишити без задоволення з урахуванням мотивувальної частини постанови, а ухвалу суду - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 30 днів до суду касаційної інстанції.

Судді: