Постанова

Іменем України

25 березня 2019 року

м. Київ

справа № 469/580/16-ц

провадження № 61-11050св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Кузнєцова В. О.,

учасники справи:

позивач - Заступник прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації,

відповідачі: Березанська районна державна адміністрації, ОСОБА_4,

провівши у порядку письмового провадження попередній розгляд справи за касаційною скаргою ОСОБА_4 на рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 23 жовтня 2017 рокуу складі ОСОБА_5 та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 16 січня 2018 року у складі колегії суддів: Прокопчук Л. М., Кушнірової Т. Б., Яворської Ж. М.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

У червні 2016 року Заступник прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА)звернувся до суду з позовом до Березанської районної державної адміністрації (далі - Березанська РДА), ОСОБА_4про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання недійсним і скасування свідоцтва про право власності та витребування земельної ділянки. Обґрунтовуючи позовні вимоги, Заступник прокурора Миколаївської області посилався на те, що розпорядженням Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256 ОСОБА_4 надано безоплатно у приватну власність земельну ділянку площею 0,08 га з кадастровим номером НОМЕР_1 для індивідуального дачного будівництва за межами населеного пункту на території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі - Рибаківська сільська рада). На підставі вказаного розпорядження реєстраційною службою Березанського районного управління юстиції у Миколаївській області (далі - РС Березанського РУЮ) 21 жовтня 2015 року ОСОБА_4 видано свідоцтво про право власності на земельну ділянку № НОМЕР_2. Спірна земельна ділянка розташована в межах прибережної захисної смуги Чорного моря на відстані 80 метрів від зрізу води, а тому надання її у приватну власність для індивідуального дачного будівництва суперечить вимогам водного та земельного законодавства. Зазначене розпорядження прийнято за відсутності позитивних висновків Управління екології та природних ресурсів і Управління містобудування та архітектури Миколаївської ОДА про погодження вказаного проекту землеустрою, при цьому висновок Управління містобудування та архітектури Миколаївської ОДА не може вважатися позитивним, оскільки в ньому зазначено про необхідність розроблення та затвердження детального плану території, чого не було зроблено. Спірна земельна ділянка розташована в зоні рекреації, в межах якої, згідно з Проектом планування та забудови Березанського району, затвердженого постановою Державного комітету Української РСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112, дозволяється розміщення баз відпочинку, пансіонатів та будинків відпочинку, кемпінгів, піонертаборів, таборів праці та відпочинку, пляжів, пам'яток археології, заказників пам'яток культури та забороняється індивідуальне будівництво в у трикілометровій зоні узбережжя Чорного моря. Аналогічна заборона міститься і в пункті 10.17 ДБН 360-92 «Планування та забудова міських і сільських поселень», які є обов'язковими у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Так як зазначена земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, а її розпорядником є Миколаївська ОДА, то вона вибула з володіння держави не з волі належного власника. Враховуючи викладене, Заступник прокурора Миколаївської області просив: визнати незаконним та скасувати розпорядження Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256, яким затверджено проект землеустрою та надано у власність ОСОБА_4 земельну ділянку площею 0,08 га з кадастровим номером НОМЕР_1 на території Рибаківської сільської ради; визнати недійсним та скасувати свідоцтво про право власності на земельну ділянку від 21 жовтня 2015 року № 46064643, видане ОСОБА_4 РС Березанського РУЮ; витребувати від ОСОБА_4 зазначену вище земельну ділянку; вирішити питання про розподіл судових витрат.

Рішенням Березанського районного суду Миколаївської області від 23 жовтня 2017 року позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256 «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність громадянину України ОСОБА_4 для ведення індивідуального дачного будівництва», яким затверджено проект землеустрою та надано у власність ОСОБА_4 земельну ділянку площею 0,08 га з кадастровим номером НОМЕР_1 на території Рибаківської сільської ради для індивідуального дачного будівництва. Визнано недійсним та скасовано свідоцтво про право власності № НОМЕР_2, видане 21 жовтня 2015 року РС Березанського РУЮ на ім'я ОСОБА_4 на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1. Витребувано від ОСОБА_4 у власність держави в особі Миколаївської ОДА земельну ділянку площею 0,08 га з кадастровим номером НОМЕР_1, розташовану за межами населеного пункту на території Рибаківської сільської ради. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Рішення місцевого суду мотивоване тим, що всупереч вимогам законодавстваБерезанською РДА передано ОСОБА_4 у приватну власність земельну ділянку, що знаходиться в межах прибережної захисної смуги, для потреб, не передбачених законом. Проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_4 спірної земельної ділянки не погоджувався з Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської ОДА. Будівництво індивідуального дачного будинку у трикілометровій зоні узбережжя Чорного моря суперечить містобудівній документації та чинному містобудівному законодавству, державним стандартам і правилам.

Постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 16 січня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишено без задоволення. Рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 23 жовтня 2017 року залишено без змін.

Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що висновки місцевого суду по суті вирішеного спору є правильними, підтверджуються наявними у справі доказами, яким суд дав належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують цих висновків і не свідчать про порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Короткий зміст та узагальнені доводи касаційних скарг, позиції інших учасників справи.

У лютому 2018 року ОСОБА_4 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Березанського районного суду Миколаївської областівід 23 жовтня 2017 рокута постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 16 січня 2018 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Касаційна скарга ОСОБА_4 мотивована тим, що судами попередніх інстанцій не прийнято жодного процесуального документа, яким підтверджується наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в цій справі. Суди не звернули увагу та не дали оцінки відсутності доказів того, що в установленому законом порядку було змінено цільове призначення спірної земельної ділянки. Права Миколаївської ОДА не порушені, оскільки повноваженнями щодо розпорядження земельною ділянкою наділена районна державна адміністрація. Висновок судів про те, що цільове призначення спірної земельної ділянки - землі водного фонду, ґрунтується на припущеннях. Суди посилалися на нормативні акти, які втратили чинність, не дослідили оригіналу розпорядження Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256 і залишили поза увагою той факт, що при виділенні земельної ділянки Березанська РДА не знайшла підстав для відмови у її наданні. Він ніяким чином не порушував вимог законодавства. Звертаючись з цим позовом, прокурор не зазначив конкретних підстав завдання шкоди державі або громаді спірним рішенням Березанської РДА, оскільки заборгованість зі сплати земельного податку відсутня, порушень вимог законодавства в частині обмежених умов використання земельної ділянки не встановлено. Місцевим судом неправильно здійснено розподіл судових витрат.

У квітні 2018 року Миколаївська ОДА подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила її відхилити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін, посилаючись на те, що покладені ОСОБА_4 в обґрунтування касаційної скарги доводи суперечать фактичним обставинам справи і не підтвердженні належними доказами. Твердження ОСОБА_4 про те, що обласна державна адміністрація не має повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою, є безпідставним, оскільки земельна ділянка розташована поза межами населеного пункту, в межах прибережної захисної смуги Чорного моря та трикілометрової зони рекреації, в якій дачне будівництво заборонено, а тому повноваження розпорядження такою земельною ділянкою належить обласній державній адміністрації. Посилання заявника на відсутність проекту землеустрою щодо відведення прибережної захисної смуги є помилковим, так як її розміри встановлені законом.

У квітні 2018 року Перший заступник прокурора Миколаївської області також подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, посилаючись на те, що безпідставними є доводи ОСОБА_4 про непідтвердження прокуратурою підстав для представництва держави в особі Миколаївської ОДА, оскільки відкривши провадження у справі, місцевий суд встановив наявність таких підстав. Суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що землі прибережних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується окремий порядок їх надання та використання. Оскільки спірна земельна ділянка розташована поза межами населеного пункту, перебуває у пляжній зоні прибережної захисної смуги Чорного моря, відноситься до земель державної власності, то її надання ОСОБА_4 для ведення дачного будівництва відбулося з порушенням вимог закону. Отримуючи у власність земельну ділянку, ОСОБА_4 мав можливість і повинен був знати, що вона перебуває у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісності відповідача під час набуття права власності.

Рух справи в суді касаційної інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 14 березня 2018 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.

28 березня 2018 року справа № 469/580/16-ц надійшла до Верховного Суду.

Позиція Верховного Суду.

Згідно з частиною третьою статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно з частиною першою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Частиною першою статті 400 ЦПК України передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Судами встановлено, що розпорядженням Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 у власність ОСОБА_4 для індивідуального дачного будівництва за рахунок земель запасу за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради. Надано йому у власність земельну ділянку площею 0,08 га за рахунок земель запасу забудованих земель, в тому числі земель, що використовуються для відпочинку та інших відкритих земель Рибаківської сільської ради.

На підставі зазначеного розпорядження 21 жовтня 2015 року ОСОБА_4 видано свідоцтво № НОМЕР_2 на право власності на вказану земельну ділянку.

З інформації відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області від 23 травня 2016 року встановлено, що згідно з даними Національної кадастрової системи цільове призначення спірної земельної ділянки - для індивідуального дачного будівництва, відстань ділянки від урізу Чорного моря становить 70-80 м до південної межі та 100-110 м до північної межі.

За змістом статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Відповідно до частин другої, третьої статті 152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його права на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі сільськогосподарського призначення, землі рекреаційного призначення, землі водного фонду. Віднесення земельдо тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 Водного кодексу України (далі - ВК України) до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об'єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Статтею 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість їх використання для визначених цілей на умовах оренди. Згідно з пунктом д) частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватися у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Відповідно до частин другої, четвертої статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об'єктів портової інфраструктури та інших об'єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.

За змістом зазначених норм права землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не можуть передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

За змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: - для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари 25 метрів; - для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари 50 метрів; - для великих річок, водосховищ на них та озер 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 (був чинний на час виникнення спірних правовідносин), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.

Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.

Викладене узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постанові від 30 травня у справі № 469/1393/16-ц (провадження 14-71цс18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до частини першої статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Проаналізувавши встановлені обставин справи та давши їм належну правову оцінку, суди попередніх інстанцій, з урахуванням зазначених вище положень законодавства, дійшли правильного висновку про те, що на час надання землі у власність ОСОБА_4 та видачі свідоцтва на право власності спірна земельна ділянка перебувала в межах прибережної захисної смуги, а тому її надання для індивідуального дачного будівництва відбулося з порушенням чинного законодавства.

З огляду на викладене суди обґрунтовано виходили з того, що розпорядження Березанської РДА від 06 жовтня 2015 року № 256 є незаконним, а видане на ім'я ОСОБА_4 свідоцтво про право власності на спірну земельну ділянку є недійсним та підлягають скасуванню. Враховуючи, що земельна ділянка вибула з володіння держави незаконно і позивачем заявлено вимогу про її витребування в порядку статті 388 ЦК України, така вимога є обґрунтованою та підлягає задоволенню.

Доводи касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій не перевірено повноважень прокурора на звернення з цим позовом, не заслуговують на увагу, виходячи з такого.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року).

Аналіз матеріалів справи свідчить про те, що в позовній заяві прокурор відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обґрунтував виключні підстави для представництва в суді інтересів держави в особі Миколаївської ОДАяк органу, до повноважень якого віднесено розпорядження землями, що перебувають у державній власності, оскільки інтереси держави порушуються переданням відповідачу у власність спірної земельної ділянки, а місцевий суд при відкритті провадження перевірив наявність таких підстав.

Посилання заявника на безпідставність висновку судів про те, що цільове призначення спірної земельної ділянки - землі водного фонду, ґрунтується на припущеннях, є помилковим, так як з інформації відділу Держгеокадастру у Березанському районі Миколаївської області від 23 травня 2016 року встановлено, що відстань ділянки від урізу Чорного моря становить 70-80 м до південної межі та 100-110 м до північної межі. Отже, відповідно до вищенаведених норм земельного та водного законодавства надана відповідачу земельна ділянка відноситься до земель водного фонду, на які поширюється спеціальний режим їх використання та надання у власність.

Доводи ОСОБА_4 про те, що права Миколаївської ОДА не порушені, оскільки повноваженнями щодо розпорядження земельною ділянкою наділена районна державна адміністрація, є неспроможними з огляду на таке.

Відповідно до частин третьої, п'ятої статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва. Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Як встановлено судами, спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, перебуває у пляжній зоні прибережної захисної смуги Чорного моря, відноситься до земель державної власності, а тому її розпорядником є Миколаївської ОДА, а не районна державна адміністрація.

Доводи заявника про те, що суди взяли до уваги нормативні акти, які втратили чинність, спростовуються положеннями пунктів 2-4 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону. Генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими. Проекти забудови територій, розподілу територій, містобудівні обґрунтування з відповідними умовами та обмеженнями забудови земельних ділянок, будівельні паспорти, документи на введення об'єктів в експлуатацію та їх сертифікацію, розроблені та/або оформлені до набрання чинності цим Законом, можуть бути затверджені та використані після набрання чинності цим Законом. Зважаючи на те, що Проект планування та забудови Березанського району Миколаївської області затверджений до набрання чинності вказаним Законом, то за змістом пунктів 2-4 наведених Прикінцевих положень він є чинним.

Аргументи касаційної скарги про те, що звертаючись з цим позовом, прокурор не зазначив конкретних підстав завдання спірним рішенням Березанської РДА шкоди державі або громаді, не заслуговують на увагу, оскільки юридичне оформлення права власності ОСОБА_4 на землю стало можливим в результаті прийняття органом виконавчої влади незаконних рішень. Таким чином, відбулося незаконне вибуття з власності держави спірної земельної ділянки і, відповідно, завдання шкоди державі.

Також Верховний Суд виходить з того, що до спірних правовідносин про витребування земельних ділянок з володіння набувача та повернення їх у власність держави підлягає застосуванню стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.

Верховний Суд України у справі № 6-1376ц16 дійшов висновку, що витребування спірних земельних ділянок із володіння відповідачів відповідає критерію законності, якщо: воно здійснюється на підставі норми статті 388 ЦК України в зв'язку з порушенням органом державної влади низки вимог ВК України та ЗК України, які відповідають вимогам доступності, чіткості, передбачуваності.

ОСОБА_4 не мав перешкод у доступі до законодавства й у силу зовнішніх, об'єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки, проявивши розумну обачність, міг і повинен був знати про те, що ділянка перебуває у межах прибережної захисної смуги, а тому вибула з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить його, відповідача, добросовісність під час набуття ділянки у власність під обґрунтований сумнів.

Висновки судів попередніх інстанцій у справі, що переглядається, також узгоджуються з висновками Великої Палати ЄСПЛ у справі «Депаль проти Франції» (заява № 34044є/02) від 29 березня 2010 року.

У вказаній справі ЄСПЛ судами встановлено, що заявник і його дружина придбали в 1960 році житловий будинок, частково побудований на ділянці узбережжя, що відноситься до категорії прибережної суспільної власності. Ряд рішень, які дозволяли тимчасове заняття прибережної суспільної власності на певних умовах і регулярно поновлювалися до грудня 1992 року, надавали заявникам законний доступ до власності. Справа «Броссе-Трибуле та інші проти Франції» стосується аналогічних фактів. У 1945 році мати заявників придбала житловий будинок, що відноситься до прибережної суспільної власності. Наступні користувачі землі ґрунтувалися на рішеннях префекта, які дозволяли її заняття, які систематично поновлювалися з вересня 1909 року по грудень 1990 року. У вересні 1993 року префект повідомив сторонам за обома справами, що набув чинності Закон про розвиток, захист і поліпшення прибережних зон (далі - Закон про прибережні зони), який не дозволяв йому знову поновлювати дозвіл на тих же умовах, оскільки Закон виключив будь-яке приватне використання прибережної суспільної власності, у тому числі використання житлового будинку. Однак префект запропонував укласти зі сторонами справ договір, який дозволив би обмежене і суворо індивідуальне користування, забороняючи передачу або продаж землі і будинків, а також проведення стосовно майна будь-яких робіт, окрім пов'язаних з обслуговуванням, і давав би державі можливість після закінчення терміну дії дозволу повернути власність в первісний стан або знову використовувати. Сторони відхилили пропозицію і в травні 1994 року звернулися до адміністративного суду з вимогою скасувати рішення префекта. У грудні 1995 року префект подав заяву до адміністративного суду, вказавши сторони як відповідачів щодо правопорушення, пов'язаного з незаконним втручанням у право громадського проїзду і проходу, оскільки вони продовжували незаконно займати суспільну власність. Він також вимагав видати стосовно них розпорядження про приведення берегової смуги в стан, що передував будівництву житлових будинків, за рахунок сторін і без надання компенсації. Державна рада, діючи як апеляційний суд останньої інстанції, постановила в березні 2002 року, що зазначена власність була частиною прибережної суспільної власності, що сторони не могли посилатися на речове право щодо землі або будівель і що обов'язок повернути землю в початковий стан без виплати компенсації не були заходами, які заборонені статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Луї Депаль подав заяву до ЄСПЛ, рішення за якою було ухвалено в лютому 2009 року.

На підставі всієї сукупності зроблених висновків ЄСПЛ вважав (пункт 92), що покладений на заявника тягар у вигляді зносу будинку без відшкодування збитків не був особливим і надмірним. Розрив рівноваги між інтересами суспільства і заявника не мав місця.

ЄСПЛ встановив, що в питаннях забудови берегів міркування захисту громадських інтересів і охорони навколишнього середовища є підставою для позбавлення права приватної власності. Тобто рішення французької влади, які постановили знести будівлю на березі, спрямоване якраз на захист прав людини, а саме - права людей на вільний доступ до берега і чисте море, які конфліктують з правом власності месьє Депаля.

ЄСПЛ вважав, що заявник не міг не знати про те, що дозвіл на приватне володіння ділянкою в публічних угіддях в якийсь момент може бути йому не продовжено і що вимога знести будинок може розглядатися як регулювання користування власністю з метою, що відповідає загальному інтересу. Правовий режим публічної власності, яка закріплює її призначення як публічне користування з метою служити загальному благу, відповідає цій категорії (пункт 80)

В рішенні по справі «Депаль проти Франції» зазначено, що «збереження прибережної зони, а особливо пляжів, «місць, відкритих для всіх», є прикладом місць, які вимагають особливого порядку облаштування. ЄСПЛ вважав у зв'язку з цим, що втручання держави в здійснення заявником своїх прав мало законну мету загального інтересу: заохотити вільний доступ до берегової смуги, необхідність якого встановлена із усією очевидністю».

ЄСПЛ в рішенні вказував, що «політика облаштування території та охорони навколишнього середовища, де переважаюче значення має загальний інтерес, надає державі ширшу свободу розсуду, ніж це має місце при регулюванні виключно цивільних прав».

Також суд вважав, що встановлення обов'язку знести будинок за свій рахунок не було «особливим» і «надмірним». «Зрозуміло, що після такого тривалого періоду володіння знесення будинку представлятиме радикальне втручання в право заявника на користування майном».

Відмова продовжити дозволи і покладений на заявника обов'язок привести місцевість в стан, що передував будівництву будинку, зроблені з метою послідовного і більш суворого дотримання закону з точки зору необхідності захистити прибережну зону і публічне користування нею, а також виконати правила забудови.

ЄСПЛ дійшов висновку, що «у справі владою держави-відповідача порушення статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції допущено не було» (пункт 93).

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій у справі, що переглядається, не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Наведене також узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження 14-71цс18).

Інші доводи касаційної скарги зводяться до незгоди з висновками судів стосовно установлення обставин справи, містять посилання на факти, що були предметом дослідження й оцінки судами, які їх обґрунтовано спростували. В силу вимог вищезгаданої статті 400 ЦПК України суд касаційної інстанції не вправі встановлювати нові обставини та переоцінювати докази.

ЄСПЛ вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматися як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (пункт 23 рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України»).

Передбачених частиною третьою статті 400 ЦПК України підстав для виходу за межі доводів та вимог касаційної скарги Верховним судом не встановлено.

Згідно з частиною третьою статті 401 та статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і відсутні підстави для його скасування. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Оскаржувані судові рішення відповідають вимогам закону й підстави для їх скасування відсутні.

Керуючись статтями 400, 401, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення.

Рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 23 жовтня 2017 рокута постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 16 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:В. А. Стрільчук

С. О. Карпенко

В. О. Кузнєцов